习近平总书记强调，推动长江经济带发展，必须牢固树立和贯彻新发展理念，把保护和修复长江生态环境摆在优先位置。2016 年9 月，国务院正式印发的《长江经济带发展规划纲要》( 以下简称《规划纲要》) ，有一个十分重要且非常显著的特点，就是坚持“生态是压倒一切的任务”的基本原则，把修复长江生态环境摆在首要位置，要求所有推进长江经济带开发的政策，必须首先约束于保护生态这个根本的前提条件。不满足生态保护的任何项目，都必须给予一票否决，以此来实现经济发展与资源环境的相互适应性。显然，长江经济带开发规划并不鼓励新一轮的大干快上和肆意开发，这是这个战略规划区别于其他规划的最主要的要点，也是制定这个规划的出发点和立足点。
《规划纲要》中的这个显著和重要的特点，一方面凸显了中央政府对长江流域环保问题的高度重视，另一方面，也客观地反映了在目前格局下，长江流域的污染问题已经十分严重，生态自我洁净和自我修复的能力已经下降到极限位置，到了不能再容忍的地步。从严格意义上说，它已经威胁到了中国的可持续发展能力，危及到了整个中华民族根本的、长远的利益和基本要求。
《规划纲要》对长江经济带总共有四大战略定位: 生态文明建设的先行示范带、引领全国转型发展的创新驱动带、具有全球影响力的内河经济带、东中西互动合作的协调发展带。这四大战略定位构成了未来对长江经济带以保护和修复为主导的开发战略的总体框架结构。这些定位的具体落实、落地，必须通过实施具体的产业政策来实现，否则就会变成空中楼阁。具体来看，建成生态文明建设的先行示范带，不仅要求有关严厉的生态环保产业政策先行，而且需要对既有布局的重化工业进行调整和改造; 发展引领全国转型发展的创新驱动带，除了需要更新改造现有传统的落后产能外，还需要大力发展环境友好型的高科技产业、战略性新兴产业和现代服务业; 开发具有全球影响力的内河经济带，必然会要求发展对运输成本敏感的重化工业，这会对长江经济带的生态文明建设提出更加严厉的要求; 建设东中西互动合作的协调发展带，则要求拓展产品内的区域分工关系，发展国内绿色价值链贸易以及绿色金融，决不能把位处长江中上游的中西部地区，作为落后产业转移的“污染天堂”。
由此，这决定了产业政策尤其是产业结构政策在实现《规划纲要》中的主导性地位和作用。保护和修复长江经济带，在某种程度上说，这首先取决于供给侧结构性改革的推进力度，取决于产业结构调整的力度。只有用最严厉的环保标准控制企业进入，同时使高排放产业彻底退出、环境友好型的产业逐步占据主导性地位，对环保产业才会产生更大的需求，才能使长江经济带处于正常的自洁和修复能力之中，生态型经济的战略目标才能真正实现。从产业政策操作的角度看，其中最重要的问题，是如何用新型工业化的理念、思路和方法，正确处理环境保护和发展重化工业的两难关系，把两难变为一难，这就是要对沿江沿海地区的能源重化工业进行包括空间布局在内的结构调整。本文将对此做一个初步的经济分析。
一、关于长江流域发展重化工业的三个基本判断
目前，整个长江经济带的能源重化工业的密集度很高。例如江苏的能源重化产业80% 集中在长江沿岸，而其中的80% 又集中在苏南这一先行的发达地区。沿长江的其他省份，能源重化产业的布局也相差无几，尤其是在过去的一些年中，这些省市一直在加快速度和力度上马各类重化工项目。近年来，长江中上游的一些地区，也借助沿海地区产业转型升级之机，普遍吸收向内陆地区转移的重化工业项目，建设了许多化工产业园区，如宜昌、长寿、万州、涪陵等化工园区相继建成，加之长江中下游南京、仪征、安庆、九江、武汉、岳阳等地是我国传统石化产业聚集区，长江沿线已逐步形成了覆盖上中下游的石化工业走廊。目前长江沿线共有化工园区62 个，生产企业约2100 家，沿线化工产量约占全国的46%。①如今，国家的《规划纲要》已经把生态环境问题上升为长江经济带开发的前提性问题，这些已经建成的能源重化工业究竟何去何从?②
在长江经济带合理地重新配置和调整重化工业，涉及对流域内各政区不同利益主体的协调，是一个需要在国家层面上统一考虑和有效协调的大问题。如果仅仅受分散决策的利益主体支配，因为外部性问题的困扰，必然会使环境污染问题在封闭的系统中自我循环和增强，变得越来越严重。这就是传统工业化走“先污染后治理”道路的基本特征。在长江经济带沿线省市从贫困和温饱走向全面小康的发展过程中，一方面重化工业得到了长足的发展，另一方面却在生态环境保护方面走了上述的老路。以GDP 为标的进行地方政府之间竞争、竞赛的经济社会背景和体制特征，很大程度上助推了重化工业化阶段的提前到来和成熟。
党的十八大以后，提出了新的发展理念，使各地没有任何可能再继续走这条传统工业化的道路。随着社会和普通民众环保意识的高涨，现有的重化工业如过街老鼠般面临一片喊打声。很多民众竭力抗争那些被怀疑有污染的项目落入本地，由此引起对这些产业的国内需求得不到满足，不得不依赖高价进口。
对长江经济带现有的重化工业，我们需要有以下三个冷静客观的判断:
1． 大国经济特征决定了我国在经济发展的某个阶段上，可能无法回避能源重化工业的加速发展。这是历史的、不能给予假设的现实选择。国际上大国经济的发展规律表明，像中国这类有着巨大人口基数、巨大市场需求的国家，不可能把自己对重化工业产品的需求，完全寄希望于外国，不可能跳跃或者回避客观存在的发展重化工业的阶段，不可能从以重工业为主导的工业经济形态，一下子全面进入以服务经济、生态经济主导的后工业化社会，而只能是把这两个过程压缩在一起，通过相互融合、相互渗透，在较短的时间内、以较小的代价进入生态型经济协调发展的轨道。
这是因为，一是能源重化工业代表了一国资本密集和技术密集工业的发展水平; 二是它也是像中国这种发展中的大国经济全面进入中等收入社会的必经阶段。从贫困、温饱社会发展格局向全面实现小康社会的转变，中国民众的基本需求结构和演化着的消费模式，也必然会从以农产品、轻工业品为主的发展阶段，转向以重化工业为主的“小康产品”阶段。以满足民众机能性和便利性需求的、具有规模经济性质的“小康型”耐用消费品，大多涉及房地产、建筑、汽车和家用电器等“住、行、用”类的行业，以及与之相关联的钢铁、建材、化工、石化、重型机械等行业，所以，随着我国全面小康社会的迅速来临，产业发展上对这些行业和产品具有巨大的现实市场需求和潜在扩张的能量。当然，它也可能同时对应着“环境保护和粗放发展”的问题。
同时，考虑到大国经济的安全性，以及国际运输成本的制约条件，中国不可能像自由贸易理论所说的那样，完全仰仗于国际分工，完全仰仗于产品的进口，或者把国内巨大的内需、发展能源重化工业的历史使命放手甩给国外。在任何时候，我国都必须坚持立足于自己的内需，开放地、独立自主地发展自己的重化工业体系，这是中国现代产业体系的重要构成部分，也是中国经济长期增长的动力部门，是保持国民经济体系长期稳定发展的基本要求。
2． 能源重化工业并不天然地等于传统的、粗放的发展方式，也不意味着它就必然是污染天堂的代名词。从德国、日本等能源重化工国家的发展历史可以看出，这些国家的这些产业在高度发达的同时，仍然保持着处处蓝天白云和碧水青山的状态。这说明重化工业发展也完全可以走科学发展的道路，走技术进步之路，走环境保护之路，并不一定非要走传统的、损害环境的发展老路。发展重化工业与环境损害之间，有可能的联系，但是没有必然的、逻辑的联系。
3． 石油化工工业是能源重化工业的典型代表，但是两者不能划等号，重化工业不是简单地等同于石化工业。在当今经济发展中，重化工业的主要构成内容和基本要素已经不是石油化工工业，而是其中的机械电子工业，尤其是其中若干有限种类的耐用消费品。例如，战后日本经济的快速成长就是以重化工业为中心而实现的。在当代，重化工业已经不是生产资料工业的同义语。发达国家的机械和电子工业所生产的家用电器和汽车产业，已经是这些国家工业化的主题内容，占据了工业的主导地位。国际经验表明，正是家用电器和汽车产业的迅速发展，支撑了德国和日本重化工业的高速崛起和成长，从而支撑了它们经济的高速成长。
这充分说明，中国开发长江流域经济，甚至发展海洋经济，也可以选择对原材料、资源能源依赖较重的资本技术密集型产业; 对石化类产业的布局和发展，则应该在严厉的环境保护法令下，进行高起点的社会和法治控制。同时，即使重化工业主要是由石化工业构成，在某种程度上它也可以成为“清洁工业”的同义语。问题的关键在于，我们要在产业政策精准化的实践中，把全面的环境保护与安全条件、产品质量和商业效益这三个因素等量齐观、同等对待，把轻度的重化工业污染，控制在自然可以自我清洁消化的范围内。
二、制约长江流域环保工作的五个现实问题
推动长江经济带发展，是党中央、国务院科学谋划中国经济增长新格局所做出的既惠当代又谋长远的重大战略部署。虽然我们已可以看到，在过去的10 多年里，沿江一些发达地区对长江流域的环保意识开始觉醒和增强，某些地区已经在招商引资中自觉地**各种污染项目，有的则积极采取腾笼换鸟、凤凰涅槃战略，搬迁各类污染产业，③但是在这些措施的背后，始终解决不了一个带有普遍性的问题，即那些拥有丰富的生态资源优势的长江中上游流域地区，大都是因为地理位置、交通条件的劣势，而在我国上一轮的工业化中处于落后状态的地区，现在它们在改变贫困面貌的内在冲动下，具有强烈的发展重化工业项目的冲动。虽然从某种程度上说，这些地区现在的“不发展”，有时也意味着全局范围内更高、更深层次的发展，金山银山不如绿水青山，但是无需讳言，我们在当前长江流域的环境保护工作中，仍然需要考虑来自下列五个因素的强烈约束，这是未来我国长江经济带的环保态势不容盲目乐观的重要理由:
一是转轨时期增长主义导向的经济体制和地方政府职能。虽然中央一再提出，不能以发展GDP 业绩论英雄，要全面兼顾经济增长、社会管理、文化建设、环境保护等业绩，但是长期来看，经济业绩的晋升制度，在转轨时期并没有彻底退出历史的舞台，而是改换了形式继续发挥作用。对地方政府来说，重点发展那些投资大、产值大、利税高、发展带动效应强的能源重化工业，尤其是那些前向关联度高的石化产业，既能完成地方政府稳增长、增税收的目标和相应的政治利益，也有利于形成大企业集聚和产业集群发展的基本态势。
二是基于成本考虑的产业布局倾向。从经济学原理看，能源重化产业对运输成本的变化极其敏感。因为在它的成本结构中，运输成本占据了很高的比重，能否选择一种更加节约运输成本的方式，直接关系到这个产业的市场竞争力。因此，如果能够选择既靠近市场，又能够大幅度地降低生产成本的运输方式，一直是这个产业提升竞争力的主要措施。水运因为运量大、运输成本低，且重化工业的市场往往靠近人口密集的水资源地区，所以在产业布局上，重化工业企业选择沿长江流域进行布局就是必然的趋势。
三是生态补偿机制并不完善的现实。像水资源交易补偿、基于单位GDP 的能源消耗和排放的交易补偿机制，都是买断生态资源丰富的地区不开发、维系绿水青山的必要代价。在现阶段，要促进这些地区的发展和人民的脱贫致富，仅仅依靠少量的财政转移支付，无法实现富民强市的目标。因此地方政府主动去搞那些可能影响环境保护的重化工业大项目，就是一个可以理解的体制行为。
四是与地方政府职能相关的中央与地方的财税收分权体制模式。即使地方政府的职能已经由发展主义转向了专注于公共事务，转向了调节区域内的民生、进步和公正，但是如果没有相应的解决与承担公共事务相匹配的财政收入机制，地方政府就必须继续主动推进各种可能影响环境保护的重化工业大项目。现阶段中国地方政府收入的主要来源，一方面是从中央财政分成中拿到的仅占1 /4 的产业活动的增值税，另一方面是土地使用权出让金。这种激励机制结构决定了地方政府专注于房地产市场的热情，决定了它们必须大力扶持发展那些可能影响环境保护的重化工业大项目。如果哪一天，中国地方政府可以从辖区内居民财产的保有、继承中征税，可以自主发行地方政府债券，那么它们就自然会弱化强烈的发展重化工大项目的动机，而把营造区域内安全、生态、宜居的城市环境作为重要任务，以吸引广大市民前来居住，从而增大财产的税基。
五是在长江流域环保过程中，盛行着日益高涨的“邻避主义”倾向。这一倾向早期是指民众出于环境和安全的考虑，反对将诸如发电厂、PX项目、核电站等有着巨大安全风险的基础设施和重化工业建设在自家门口和周边地区的一种心理效应。“邻避主义”这一概念，现在适用的范围比较大，不仅指反对那些有潜在环境、安全风险及危害的生产和建设项目，而且也从**“危害性”风险为主，转变为**所有可能改变现状的生产建设项目。所有可能具有一定环境和安全风险的项目( 如PX、二甲苯) ，都可以成为“邻避主义”的对象。④本质上，邻避主义者并不**自己对具有潜在风险的项目产品或服务的使用，而只是反对在我家门口和周边地区生产它们。收益内化、成本外化是“邻避主义”的本质特征，这在长江流域环保工作中比比皆是。
在上述因素的综合作用下可以发现，长江中上游省份近几年来的经济增长异常快速。例如，2014 年，重庆的钢材产量较2010 年增长了89%，达到1323 万吨，差不多翻了一番; 水泥产量则较2010 年升幅达45%，上升到6667 万吨; 铝材产量升幅30%，达到133 万吨。众所周知，钢材、水泥和铝材，是我国产能过剩最惨烈的三个领域。更为严重的是，这些年长江中上游先后上马了很多的巨型临港石化工业项目。其实这些项目的背后推手，是地方政府与迅猛扩张的中央所属国有企业之间的勾结和合谋。地方政府出于追求政绩动机，具有想获得大项目、迅速地实现大发展的内在冲动，央企也具有掌控了大量资源后的扩张冲动，两者在石化工业的大项目启动方面得到了完美的结合。在这样的体制机制和现实情况下，要求长江流域开发转型为环境保护下的发展，当然不易。
三、关于调整长江流域重化工业格局的对策建议
推动长江经济带的发展，要加快推进供给侧结构性改革，理顺和协调政府与市场、地区间竞争等体制机制方面的关系，目标是让长江永葆生机和活力，真正使黄金水道产生环境效益。因此必须下大决心解决重工业污染问题，对长江流域重化工格局进行合理调整。⑤
1． 制定符合发展阶段的新型工业化发展战略。国家现在将保护放在第一位，沿江地区能源重化产业该如何转型? 如上所述，在这一过程中，我们既不能人为地排斥重工业化过程，也不能盲目要求服务业化和生态化，而是要把全面小康社会的建设、工业化与信息化、生态型社会的建设压缩在一起进行。具体来说就是要利用信息技术改造和提升我们的传统工业，运用“智能化+”大力推进战略性新兴产业的崛起，同时以最严格的环保制度制约能源重化工业的无序扩张。⑥这种战略选择既可以促进技术水平的提高，加快产业升级，又可以给信息化和生态化提供巨大的国民经济需求和市场基础。⑦
2． 要全面认识、利用和发挥长江经济带的功能。原有的战略和政策有把长江经济带看成是一个运输带的局限性。其实，要全面开发长江流域的经济功能，决不能把长江流域的开发，简单看成是对其运输功能的充分利用，不能仅仅依此制定长江经济带的开发战略和产业政策。如果我们的认识仅仅停留在这一浅表性层面，那么未来对长江经济带的开发必然会加大对重化工大项目的投资，由此长江流域的生态环境污染就是必然的。因为，作为运输带，在产业配置上，必然倾向于那些大耗水、大用电、大消耗的，且对运输成本敏感的可能影响环境保护的重化工业大项目，可能就不会主动去配置那些环境友好型的现代产业体系。我们要千方百计地开发和利用长江流域的经济功能，就需要利用长江流域资源集中、人口集中、市场集中、产业集中、城市集中等发展优势，在沿江城市基础设施超前一体化的基础上，通过地区间的竞相开放、撤除政策壁垒和统一市场的建设，实现合理的产业竞争和分工格局，发挥长江经济带的规模经济和范围经济效应，使之成为中国经济的黄金经济带。这就是说，在长江经济带的开发开放中，建设黄金运输带只是其中的一个基础性的功能而已。如果在战略上完全将它们等同起来，其实是贬低了长江经济带的真正价值，也会毁了这条中华民族的母亲河。
3． 要对长江流域实行最严格的环保制度。面对目前因发展中的地方相互竞争而可能导致的污染程度加剧的不良格局，要建立起国家层面的长江生态环境保护机构，以便在管理督查上使用同一个标准进行管理监督，避免环保问题由各个地方自行决断、自说其事的现象。同时，要尽快建立上下游之间的环境补偿机制，用市场手段解决发展与保护、发展与公平的内在矛盾。根据经验，可以探索实施两类交易补偿制度: 一是建立以单位GDP 能耗为基础的节能交易制度。在这样一种节能交易平台上，单位GDP 能耗低于区域平均水平的地区，可以卖出相应的节能量; 而单位GDP能耗高于区域平均水平的地区，则必须买进相应的额度。实行这一交易制度，肯定有助于促进各省区能耗量的降低。二是建立以水环境质量为基础的长江流域生态环境补偿机制。对水质达到一类水标准的省区，达到程度比例越高，则给予奖励越多，反之，对三类尤其是四类水质比例高的省区，实施惩罚性罚款。这种制度安排，显然比较适用于长江经济带这类具有上下游关系的区域生态补偿关系的建立。
4． 要高度重视沿江能源重化产业向沿海适度转移的战略和有效实施问题。这是一种可行的战略选择和处理方案。我国从“十二五”规划开始，就要求把那些主要利用进口资源的重大项目优先布局在沿海沿边地区，要求推进城市钢铁、有色、化工企业环保搬迁。本次国家颁布的《规划纲要》也指出，长江下游地区要积极引导资源加工型、劳动密集型产业和以内需为主的资金、技术密集型产业加快向中上游地区转移。在实践中，产业搬迁和转移往往具有资本和劳动方面的障碍，经济成本和社会成本巨大，因此如果没有钢铁般的意志和决心，不容易取得实质性成效。但是无论是从世界各国产业布局的一般规律看，还是从中央对优化产业布局的基本要求看，在广大的沿海地区集中布局“大运输量、大用水量、大耗电量、大消耗量”的临港型重化工业，是时不我待、必须坚决贯彻落实的战略行动。目前中国钢铁、石化等所需基本原材料，如石油、铁矿石等，大多数要从海外进口。早在2004 年，中国就累计进口石油1． 2 亿吨，石油对外依存度已达到40%。按现在的消耗速度，研究者认为，到2020 年中国石油消费量将增至5 亿吨，其中3 亿吨需要进口，即对外依存度高达60%，超过美国目前50% 的水平。如果这成为事实，那么把与石化工业以及与此直接关联的加工类产业基本上全部集聚在沿海地区，就有充分的事实依据。更重要的是，这种产业布局有利于在形成块状的现代产业集群的基础上，通过集中建设环保设施，对这些产业固有的污染物进行集中处理，彻底改变目前长江流域经济带中各地分散发展重化工项目的不良格局。但是这需要税收制度、污染补偿制度等经济机制的支持，否则很难得到切实的实施。
注:
①王海平: 《重化产量占全国46%，长江经济带急需转型》，《21世纪经济报道》2016 年1 月18 日。
②段学军、虞孝感、邹辉: 《长江经济带开发构想与发展态势》，《长江流域资源与环境》2015 年第10 期。
③秋缬滢: 《关于对长江经济带生态环境保护的哲学思考》，《环境保护》2016 年第16 期。
④杨槿、朱竑: 《邻避主义”的特征及影响因素研究》，《世界地理研究》2013 年第1 期。
⑤《长江经济带确定重化工业将迎来大调整》，《中国建材资讯》2016 年第3 期。
⑥姚瑞华、赵越等: 《长江经济带生态环境保护规划研究初探》，《环境保护科学》2015 年第6 期。
