服务型政府理念的经济背景
西方近现代经济学长期探索的理论研究证实，人类社会发展至今，实行以商品生产和商品交换为基础的市场经济，是一种相对而言更为有效、更为人们所普遍接受、更为可持续运行与发展的一种经济运行形态和资源配置方式；人类社会的市场经济发展经历了长期曲折的变化过程，有早期市场经济和现代市场经济之分，目前世界上多数国家和地区的市场经济发展已经或正在进入现代市场经济阶段；现代市场经济相对于早期市场经济而言有很多不同点，其中带有根本性的区别就在于是否建构形成了现代国家(政府)的经济调控、管理体系与机制，现代市场经济是有宏观管理的市场经济；现代市场经济体系中，市场机制是基本的经济调节机制和资源配置方式，国家干预、政府调控是弥补市场机制调节的不足或失灵，克服市场机制调节的负面影响或缺陷，是服务于企业、居民家庭等市场主体，是服务于消费者和投资者，同时也是一种对全社会经济活动及秩序的监管与维护，保持市场经济运行的公开、公平与公正，因此，国家干预、政府管理须以不伤害市场机制的正常调节与配置作用为限；为此，必须对政府的调节、管理及其职能作用作出严密而又细致的分工、规制与监督，以防止和纠正政府行政权利的不当使用，就此而言，政府的服务与职能作用应力避缺位、越位和错位。
中国经济改革开放与发展自始就内含着对政府的机构改革与职能转换，始终以此作为其中的一个重要组成部分和内容，与此同时，经济改革开放与发展的其他各方面对政府机构改革与职能转换也都直接间接地发生作用，可以说经济改革开放与发展的每一个重大步骤与措施、每一个重大变化与进步，都给予政府机构改革和职能转换以重大影响。中国的政府机构改革与职能转换正是在这样的历史背景下，在社会各种力量的综合作用下而进行的。
在走向社会主义市场经济的过程中，中国的政府机构改革和职能转换确实已经取得了一系列的重要进展。单从政府机构改革和职能转换本身看，这20多年间就相继进行了四次大的改革与转换，差不多每隔5年进行一次，最近的一次是从1998年开始的，至2002年前后大体完成。然而更为重要的是，经济改革开放与发展的持续推进，经济社会生活的不断变化和进步，它们每时每刻都在作用于政府的机构与职能，强有力地牵引着、推动着政府的机构改革与职能转换。如所周知，中国的经济改革首先是从农村开始的。农村家庭联产承包责任制的普遍推行，极大地促进了农村经济发展和农村市场经济的形成，千千万万的农户迅速成为农村市场经济的主体，这就有力地加速了原有落后的人民公社制度的解体，有效地遏制了农村经济中的“长官意志”和“瞎指挥”，代之而起的是初受规制约束的县、乡(镇)两级政府管理，尽管它们的行为尚未完全上轨、合规，但毕竟农民和农户对于自己的经济事务较之于从前是有了更大的自由度和更充分的决策权。农村经济改革的重大突破强烈要求城市经济体制也必须同步改革。从1984年起，中国经济体制改革的重点由农村转向城市，进入全面推进经济体制改革的阶段。这一年，中央作出了经济体制改革的决定，其中对社会主义经济运行的属性、政府与企业的关系以及政府内部各层次的关系等都作了富有创新意义的阐述与规定。1984年至1992年，中国的政府机构与职能进行了一系列的调整、转变，政府的宏观经济管理体系得到了改革、重建。这期间，城市经济的大门对内对外初步打开，较多地扩大了国有企业的自**，价格改革在调放结合中推进，逐渐形成市场价格机制，改革了计划、商业、物资、财税与金融体制，商贸流通逐步放开，消费品、生产资料市场基本形成，财税金融体制初步向市场化调整、转变，资金、劳动力与人才、技术等要素市场初见萌芽，政府管理体系内部下放了一些权力于地方政府(省、地、县)，市管县的体制较多推进，城市政府的经济职能得到了扩大和增强，但是整个经济运行和政府管理中的计划经济因素仍然较多的存在，计划经济与市场经济两种体制、两种因素、两种力量尚处于对峙阶段。1992年邓小平同志南方谈话和党的十四大，打破了这种僵局，社会主义市场经济体制的目标明晰，之后党的十四届三中全会规划出了社会主义市场经济体制体系的宏伟蓝图与基本框架结构，1997年党的十五大又作出了一系列新的论断、部署与要求。从1992年至今的这10年，中国经济改革开放与发展得到了加速推进，迈上了一个新的台阶，与此相适应的，中国的政府机构改革与职能转换也取得了新的进展。这期间，国有经济的战略性调整和国有企业的股份制改造，增强了政府对产权制度改革和国有资产管理的意识与职能，计划、财税、金融、投资等宏观管理体制改革新方案的出台实施，总体上弱化了政府对市场主体微观生产经营和投融资活动的直接控制，同时也调整了政府与企业、中央与地方的利益分配关系，企业和地方政府的职责与权限又有了扩大，商品市场进一步发展，要素市场初步形成，市场渐趋体系化，对内对外的经济开放显著扩大和加深，政府的机构与人员有了一定程度的精简，社会保障得到了普遍的重视与加强。
政府转变职能的指导思想与改革思路
经过“八五”、“九五”以来的持续、艰巨努力，进入新世纪之初，中国的经济运行格局发生了重大变化，这就是社会主义市场经济体制的基本框架大体形成，社会经济生活中市场经济的因素与力量正在上升为主导地位，市场机制的调节与配置作用明显增强，政府管理职能在进一步的调整、转换中开始面向市场，面向全社会。
1.政府职能转换的指导思想与原则。
新世纪初叶，加紧加快政府机构改革和职能转换的指导思想与原则是:以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和江泽民“三个代表”重要思想为指导，适应富民强国、社会主义市场经济体制体系的健全、完善和加入世界贸易组织的形势与要求，在坚持社会主义国家和政府性质与根本宗旨的前提下，充分吸收借鉴国际国内市场经济发展以及政府管理已有的理论成果与实践经验，按照精减、高效、统一的原则，加大力度，加快步伐，改革政府机构，转换政府职能，以使政府经济管理更好地服务于现代化，服务于社会，服务于人民。
2.政府职能转换的基本思路与框架。
经过分析研究，本文提出加紧加快政府经济管理与职能转换的基本思路与框架结构如下:
(1)基本思路。这就是努力实现从传统的计划管制型政府到现代的市场服务型政府的转变。中国未来的政府经济管理模式既不是“小政府、大市场”，也不是“小政府，大社会”，而是基于现代市场经济核心理念的、合乎社会主义市场经济运行本性与发展规律的现代市场服务型政府。这是一种崭新的政府经济管理模式。我们认为，现代市场服务型政府，就其实质而言，它不是中国的政府性质与根本宗旨的变化，而是中国的政府运作形态和对经济管理方式的调整、改革与创新，说到底是中国的政府运作方式的转变。现代市场服务型政府，也不是只讲服务，不要管理，而是把服务作为管理的出发点和归宿，管理是为着更好的服务，是为全社会和全体人民提供更高质量的服务，以服务为中心，将现代政府为全社会和全体人民服务的核心理念贯穿渗透到政府经济管理的完整系统之中，最终落实和体现在政府经济管理的各部门、各层次、各环节的具体实践与行动上。
(2)主要特征。现代市场服务型政府是相对于传统计划管制型政府而言的，因此它与传统计划管制型政府有着根本的区别。其主要特征可以描述如下:现代市场服务型政府，它们赖以依托的社会经济运行形式是社会主义市场经济，在这种经济中，商品货币关系和市场体系获得充分发展，并最终确立自己稳固的统治地位。现代市场服务型政府，它以市场作为基础性的资源配置方式，充分发挥市场机制的调节与配置作用，市场逐渐成为社会经济活动的中心舞台，政府经济管理来源于这个市场舞台，服务于这个市场舞台，保持和维护这个市场舞台的高效率、统一性和公开、公平与公正，通过这个市场舞台实施政府经济管理，实现政府管理与服务的目标。现代市场服务型政府相对于传统计划管制型政府而言，它在经济管理与职能上，强调服务，寓管理于服务之中，而非管制；是有限职能的政府，有所为而有所不为。凡是市场、企业、个人能够发挥或能够更好发挥作用的地方，政府不做，凡是市场、企业、个人不能或不适宜发挥作用的地方，政府积极而为之。总之，政府是为那些市场、企业、个人所不能为或不适宜为之事，这就不是全能、万能的政府，就可以大大减轻政府的包袱和负担，使政府轻装上阵，精简高效；是为广泛而统一的社会经济活动服务的政府，将所有的企业、个人和市场活动统统纳入自己的服务范围，而不仅仅偏于为国有经济服务或者是仅仅偏于为境内本国居民经济活动服务，经济管理活动本身也不仅仅是管制、监督，而是包括服务、组织、引导、计划、协调、控制与监督；是依法行政，根据国家的法律法规施行政府经济管理，更多地运用经济杠杆和法律手段，并通过市场和社会中介组织进行管理和服务，因而强调经济管理的间接性和宏观、综合性，更富有规则性、连续性和稳定性；是分工、专业化、区别类型的经济服务，而不是混杂性的，没有功能区分的。一般而言，现代市场服务型政府的经济管理职能主要包括或区分为社会秩序管理、经济运行调控、国有资产运作、社会保障体系和一般公共服务这五大职能，它们既相互联系、配合，又相互分工，相对独立，各司其责，各行其道；是公开化、开放型的经济管理与服务，虽保有一些必要的涉及国家利益的经济机密，但绝大多数的管理与服务活动及其法规、政策、措施是面向市场、面向全社会，是公开的、透明化的；是税费分清、来去合法有理、以税为主、规范运作、总体负担不重的政府经济服务与管理，而不是税费混杂，秩序紊乱，负担偏重(这一特点是相对于转轨、过渡期的管理情形而言的)；是受人民和社会广泛监督的、权利与义务相对称、认真负责的政府经济管理，而不是缺乏监督或监督不力、权利与义务失衡、不负或少担责任的政府经济管理。
(3)框架结构。未来的现代市场服务型政府其管理职能与组织结构大体设想如下:社会秩序管理职能，为社会全体成员提供安全、稳定的社会公共秩序，包括国防、公安、司法等；经济运行调控职能，为企业、居民家庭等提供安全、稳定的社会经济秩序和消费、投资环境，保持国民经济的持续稳定协调运行与发展，主要包括计划、财税、金融等；国有资产运作职能，为实现国家战略目标和利益而以国家名义占有一部分社会生产资料和产业，为城乡生产与生活投资兴建重要的基础设施(水电气路桥等)，包括国有资产管理决策与投资运营等；社会保障体系职能，为全体社会成员提供不同类型和不同程度的社会保障，以分散社会风险，缓和和减轻经济社会波动对家庭的冲击和压力，增进居民福利，包括养老、失业、医疗保险、最低生活保障和社会救助与福利等；一般公共服务职能，为国民经济运行发展和全体社会成员提供一般的公共服务与管理，包括科教文卫、大众传媒与社会信息、政府公务员的管理与服务等。这五大职能构成一个完整的现代市场服务型政府管理体系，涉及经济管理的职能主要是经济运行调控、国有资产运作和社会保障体系，虽然它们各自所处的地位和所发挥的职能作用有别，但都是现代市场服务型政府及其管理所不可或缺的。
建设城市服务型政府的战略重点
中国的政府经济管理从纵向结构看，主要包括中央、省(市、自治区)、地(市)、县(市)四层，城市政府及其经济管理是这一完整管理体系中的一部分，然而它却涉及这四个层次的三级。从实际情况看，中国的城市政府及其经济管理客观存在着大中小城市的各种不同的行政层次与经济类型，这就决定了城市政府及其经济管理的复杂性。城市政府及其经济管理作为政府管理必然有它共性的一面，因此，本文以上关于政府及其经济管理职能包括对现代市场服务型政府的一般研究和所形成的结论、观点、看法，对于城市政府总体上也是适用的，但是另一方面城市政府又有其特殊性，因而又需要作具体分析，以便突出重点，区别对待。
有一点是明确、肯定的，这就是中国的城市政府不大具有宏观经济的调控职能。宏观经济调控是对一国经济的总量控制与管理，通常由中央级的政府行使其职能。在中国，诸如财税、金融等宏观经济调控主要集中于国务院决策和中央财金管理部门行使，包括城市政府在内的各级地方政府不具有决策权，它们的主要任务是贯彻执行中央的决策。虽然日常生活中一些地方政府及其工作人员，有时也讲“宏观管理”，但这里的“宏观管理”并非真正意义上的宏观管理，实际上不过是一种涵盖本行政区域的综合管理，本质上属于中观经济范畴。在开放的社会主义市场经济条件下，城市政府包括中心城市政府的经济时刻处于与周边地区经济千丝万缕的交流过程之中，单凭本城市政府的经济资源与管理力量是无需也无法做到自我平衡的，因此，一般而言，城市包括中心城市的政府，其经济管理中的经济运行调节职能远不如中央政府，相对于中央政府而言是大大弱化的。完整意义上，城市和中心城市政府也在行使着前已述及的那些基本职能，但是必须指出，这些基本职能行使的具体情形是有所差异的。
地区经济千丝万缕的交流过程之中，单凭本城市政府的经济资源与管理力量是无需也无法做到自我平衡的，因此，一般而言，城市包括中心城市的政府，其经济管理中的经济运行调节职能远不如中央政府，相对于中央政府而言是大大弱化的。完整意义上，城市和中心城市政府也在行使着前已述及的那些基本职能，但是必须指出，这些基本职能行使的具体情形是有所差异的。
1.在更好地发挥城市和中心城市政府的社会秩序管理职能的同时，应加紧加快城市和中心城市政府的经济管理职能和一般公共管理职能的调整、改革与转换。
2.在一般公共管理职能方面，城市和中心城市政府当前迫切需要适当精简一般的政府行政管理机构及其工作人员，尽快建立起一支高效、廉洁、奉公的城市政府公务员队伍，精简的人员可以充实到社会的企事业单位与市场中介组织中去；与此同时，大力加强城市和中心城市的科教文卫功能，加快城市和中心城市的科技、教育以及文化、卫生事业的发展，增强城市和中心城市作为科技、教育、创新、文化与信息传播中心的功能与作用，努力把城市和中心城市塑造成为现代学习型的城市和富有创新精神的城市。城市和中心城市政府加快发展科教文卫事业，当然必须坚持社会公益性的原则或方向，但也可以适当引入社会资金和市场经营及企业化的运作机制，不必完全由政府包揽下来。例如教育发展，政府必须切实保证提供充足、优良的义务教育，这方面政府责无旁贷，必须保证足够、有力的人财物力支持，而在高中、大学、成人等其他年龄段的教育方面，政府则在给予必要的人财物力支持下，可以适度引入社会资金投资办学，以利于拓宽高级教育渠道，让更多的人能够享受高等级的现代教育，提高市民素质。医院的兴办与管理，也可以走政府办与民间办相结合的路子。现在城市和中心城市的各种新闻媒体事业发展已经相当程度的市场化了，这方面倒是需要防止过度市场化和商业利益倾向。城市和中心城市本就是信息中心，所以现代城市必须大力发展信息业，加快推进信息化，努力构建“数字城市”，为城市和中心城市的经济社会发展提供畅通的信息传递和信息技术支持。
3.在城市和中心城市的经济运行调节、国有资产运作和社会保障体系的职能方面，调整、改革与转换也应是分别不同情况组织实施，防止一概而论，一哄而起。
在经济运行的调节方面，城市和中心城市政府当前仍然需要精简这方面的机构，进一步弱化对具体企业和市场活动的直接指挥和控制，放手让企业和市场做大做强，多服务，少干预。今后，对城市和中心城市政府经济管理的效绩考核，应突出富民和可持续发展方面的指标，适当加大这方面指标的权重。在国有资产的运作职能方面，城市和中心城市政府的当务之急是该放的要进一步放开，该管的要进一步管好。所谓该放的要进一步放开，主要是指当前和今后一个时期要加紧加快所有制结构调整的步伐和力度，努力完成国有经济的战略性调整和国有企业的战略性改组，把国有经济控制在最必要的限度，加快城市和中心城市的个私经济、集体与合作制经济、股份制经济等民营经济发展，尽快使民营经济成长成为城市和中心城市的主体性经济，以从根本上增强城市和中心城市经济的生机与活力。加大对城市和中心城市政府产业和投资行政审批改革力度，进一步放开搞活，降低市场准入的产业、技术、管理及投资的门槛，便利城内外、区内外、国内外各种投资者特别是民营经济力量的进入。所谓该管的要进一步管好，一是指对必须保留的为数不众的关系国计民生的国有资产必须严格依法管理，严格国有资产的决策、投资与经营程序，防止国有资产流失，保持国有资产的安全、保值、增值；二是指城市和中心城市政府必须为经济社会发展和广大消费者、投资者提供完备、充足、优良、高效的现代城市基础设施，包括交通、邮电通讯、水电气、房地产和居民点的社区服务等。这方面政府负有不可推卸的责任，职能不可缺位，但具体的投资建设与经营管理可以向社会开放，引进民资和外资，保持政府在人财物力上的足够影响力和控制力，政府资金与民间资金合作，完全可以做到活而不乱。
在社会保障体系方面，城市和中心城市政府当前和今后相当长的时期内都要从改革、发展与稳定相结合的战略高度重视社会保障，把做好社会保障作为政府富民为民的德政工程，作为政府工作的重中之重。做好社会保障，应做到在改革传统社会保障制度的同时同步构建新的社会保障体制体系，始终保持这一新体制体系内在结构与要素的完整性和统一性，逐步扩展它的覆盖范围，从党政机关、国有企事业单位扩展到各种所有制经济，从城市扩展到农村，并经常性地补充社保资金的公共部分，实现社保基金的保值、增值，不断提高社会保障的程度和水平。
4.在行使以上这些经济职能，加强和改善政府经济管理与服务的过程中，城市特别是中心城市政府还应该突出城市的市场体系建设，为经济运行与发展，为广大消费者和投资者提供完整、统一、开放、竞争有序的各类商品与要素市场环境及条件。城市特别是中心城市，由于人口、资源和产业密集，经济有着显著的集聚效应，对周边地区经济时刻产生着巨大的吸引力和辐射力，使之成为某一特定区域的经济、政治、文化、科教中心等。中心城市在经济上的集聚性和吸引、辐射作用，是以城市的市场充分发展为基础的。因此，调整、转换城市和中心城市政府的职能，改善和强化政府的经济管理与服务，关键是在要在培植、壮大市场上狠下工夫。培植、壮大市场并不见得一定要求政府及其部门筹资直接投资兴办各种市场(过去工商部门直接办市场的做法留下了不少的后遗症)，在这方面政府引导社会资金兴办倒更为适宜，最重要的是政府要抓紧完成经济体制改革任务，调动一切积极因素，促进市场发育、成熟，不仅要兴建一批现代有形市场，而且更重要的是形成健全、完善的现代市场经济关系，保持健康稳定的现代市场经济秩序。从这个意义上说，城市和中心城市政府形成健全、完善的现代市场经济体制制度供给，以满足企业、居民和经济社会发展的要求，就是政府提供了最重要的“公共产品”或服务。无疑，这是人民评判现代市场服务型政府和城市、中心城市现代市场服务型政府的管理与服务质量、水准与绩效的一个重要尺度或标志。
在健全、完善社会主义市场经济体制体系的过程中，中国各级政府都应该突出为社会的服务功能。相对于高层政府而言，城市和中心城市政府更加贴近企业和居民家庭，更加接近日常生产和生活，所以城市和中心城市政府的经济管理与职能行使，更要注重从广大企业和市民所普遍关心而又自我解决不了的事情做起，从保障正常的生产生活和增进企业、民众的切身利益着眼，排忧解难，热忱服务。从形式上看，城市和中心城市政府的经济管理与服务可能表现出与企业和市民更为亲近、亲善和亲和的特征来，当然是既亲商也亲民，而非顾此失彼。
参考文献：
1.《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版。
2.《江泽民论有中国特色社会主义(专题摘编)》，中央文献出版社2002年版。
3.《十三大以来重要文献选编》，人民出版社1991年版。
4.《十五大以来重要文献选编》，人民出版社2000年版。
