一、政府职能作用的实践探析
1.政府职能作用实践的两大历史时期
从1949年10月1日中华人民共和国成立至今,中国社会主义国家与政府职能作用的实践已经走过了53年的历程。在这50多年充满曲折起伏和矛盾的政府职能作用的实践过程中,中国的政府管理与职能作用大体经历了两大历史时期,这就是计划经济时期和向社会主义市场经济转换、过渡时期。在这两大历史时期,从总体和本质上说,中国的政府管理与职能作用的性质和根本宗旨没有变,但是政府管理与职能作用的具体情形以及运作方式却发生了并将继续发生着一系列的调整和变化。以下本文侧重从经济方面对此作些探析。
2.计划经济时期政府经济管理与职能作用评述
从1949年10月1日新中国成立到1978年底党的十一届三中全会,这是中国社会主义经济建设的计划经济时期。这一时期,社会主义计划经济体制体系得以形成、巩固和发展。计划经济时期,中国社会的物质生产力水平低,物质基础薄弱,经济技术简单,物资短缺,供求紧张,人民生活贫苦,生活改善缓慢。中国是在物质经济基础相当薄弱的条件下建立社会主义基本制度,走上社会主义道路的,国际上面临着强大的资本主义、帝国主义的压力,国内面临着对旧中国经济大规模的整肃、改造与重建,整个社会的物质财富和积累十分有限,在这种情况下,国家要迅速恢复和发展国民经济,构建社会主义经济体系,推进工业化,就只能学习、借鉴当时苏联社会主义经济建设的经验,实行计划经济体制与制度。这种计划经济体制与制度同苏联的做法并不完全相同,在它自身运行的近30年的时间里前后亦有变化和差异,但它的本质特征和基本框架结构却一直保持了相对稳定。大致概述如下:(1)社会经济生活中少有商品货币关系,市场往往以零散的状态断断续续地存在着,其作用仅限于拾遗补缺,完全是从属性的、辅助性的,而且极不稳定,整个社会经济生活完全由政府的计划所调节、控制,国家计划机制对社会经济生活和资源配置起主要、主导的调节作用;(2)国家计划具有行政指令的性质,自下而上地层层编制,自上而下地层层下达执行,所谓层层的结构包括中央、省(市、自治区)、地区(省辖市)、县以及国营企事业单位等。各级政府计划所构成的计划管理体系,在内容上涵盖生产再生产的产供销、人财物等几乎所有的部门、要素和环节,生产再生产的各要素、各环节、各部门的运行与调整、组合,均需层层报批审核准许,即便城镇职工和社队成员的家庭个人消费行为也都被纳入统一的计划管理之中,带有浓厚的计划组织性;(3)为了实现对国民经济的有效调节与控制,政府从上到下层层设立众多的产业与财经管理部门,它们细密完备,自成体系;(4)城乡劳动者被组织在国营与集体这两种基本经济单位之中,他们从事集体劳动,但这种劳动总体上所获报酬低且打上平均主义的烙印,人们之间的收入、消费差别很小,但是就业在面上是充分的;(5)国营企事业单位统统纳入国民经济计划管理的轨道,严格按照政府计划指令行事,因此它们在产供销和人财物的组织与调配上权限极小,一般地说来它们也无需对自已的生产经营成果(盈利亦或亏损)负责,它们之间的交换也不是实质的商品交换,而是一种调拨、分配,没有自身的利益可言,缺乏独立性,基本上是政府机关的附属物;(6)社会经济活动虽然是分级分层组织实施的,但是国民经济的调控管理主要集中于中央,地方政府(省、地、县等)既没有多少自身的经济利益,同时也没有多大的决策管理权限;(7)国民经济运行和社会经济生活是独立自主的,但却基本上与国际市场和世界经济相封闭相隔离的,基本不受国际市场和世界经济的影响,在国内,经济联系也主要是纵向联系,缺乏横向联系,并且这种联系不具有经济利益性。
从计划经济的上述运行体制体系与框架结构看,原有的计划经济体制体系基本上是一种以政府计划行政管理为中心的经济运行模式和资源配置形态,而且是一种高度集中的计划经济体制体系形态。在原有的计划经济体制体系中,单就政府的地位与职能作用而言,现在看来具有如下的一些情形或特征:首先,社会经济活动不具有真正意义上的商品货币性质,因而整个社会经济运行的属性是非市场经济的,这就决定了这一时期的政府管理只能是政府计划管理,政府成了“计划政府”,它的职责权限和职能作用被“极大化”了。其次,整个社会的经济运行、发展与调控是以政府和政府的计划为中心,社会经济生活的其它组织与机构都处于被动的执行地位,它们的职责权限和职能作用被“极小化”了,或者是被“边缘化”了。再次,经济运行的计划经济性和单一的政府计划中心化,使得这一时期的政府经济地位与职能作用不可避免地打上下述的时代烙印或历史特征:(1)政府的经济管理是全能型的。政府管理经济无所不包,政府成了全能政府、万能政府;(2)政府的经济管理是直接性的。政府管理经济直接调控所有的经济对象,因而无需通过社会中介组织间接管理,也无法通过社会中介组织进行间接管理,因为这时诸如市场、协会、事务所之类的社会中介组织根本就不存在,也不允许存在,这就使得政府经济管理刚性有余,弹性不足,缺乏回旋余地,对经济生活震动性大甚至剧烈;(3)政府的经济管理是行政性的。计划经济下,政府管理经济活动,以计划工具或手段为中心,这种计划是行政指令,而不是方向指导性、前景预测性和工作参考性的,基本不用或少用价格、利率、工资、汇率等经济杠杆及手段,因而缺少利益诱导。法律不多,经济类的法规更少,所以也很少使用法律工具与手段。很多经济决策与方案均以行政命令与政策的形式施行,因而政府经济管理政策多变,不规则,也缺乏稳定性和连续性,执行起来左右为难;(4)政府的经济管理是混合型的。一是管理事无巨细,宏观、微观事务不分,统统管理,计划管理,切丝切末。二是管理职能混杂,资产管理、运行调节、公共秩序浑然一体,造成很多政府部门之间职责权利不清,相互推诿、扯皮,基层单位无所适从;(5)政府的经济管理是狭窄的。其一在管理对象上主要集中于对国营企事单位的管理(当时也不存在其他类型的经济组织,唯一稍有例外的是乡镇或社队经济组织,它们相对于城市国营企事业单位而言略见宽松、缓和一些,虽然也没有完全游离于计划经济管理之外),管理的对象与范围较窄。其二在管理的目标与要求上集中在管住,强调管住和稳定有余,突出放开、搞活和效率不足,强调监管有余,突出服务不足,不少政府机构及其工作人员习惯(偏好)于审、批、管、统、监,而放松、淡化甚至忘却了服务。久而久之,管理变成了管制,变成了某种与特殊权力与利益相联系的工具或手段;(6)政府的经济管理是封闭性的。与封闭性的计划经济体制体系相适应,政府经济管理也是封闭性的,非公开和不透明的,很多重大决策及政策、措施均以内部文件或其他更加内密化的形式传递,不仅国际上不大了解中国的经济运作与管理,即便是本国的居民、企事业单位和基层组织也不易及时把握。
综合以上论述,可以形成一个基本概念:计划经济条件下的政府近乎万能的政府,这样的政府经济管理,是一种单一计划性的、全能型的、直接的行政管理或管制。万能的政府成了管制型的政府。显然,这样的政府管理及其职能作用势必会限制地方、企事业单位和劳动者的积极性和创造性,形成低效能,因而是不能适应社会生产力进一步发展的要求,必须加以调整与变革的。
3.改革开放以来政府机构改革与经济职能转换剖析
在走向社会主义市场经济的过程中,中国的政府机构改革和职能转换确实已经取得了一系列的重要进展。单从政府机构改革和职能转换本身看,这20多年间就相继进行了四次大的改革与转换,差不多每隔5年进行一次,最近的一次是从1998年开始的,至2002年前后大体完成。然而更为重要的是,经济改革开放与发展的持续推进,经济社会生活的不断变化和进步,它们每时每刻都在作用于政府的机构与职能,强有力地牵引着、推动着政府的机构改革与职能转换。如所周知,中国的经济改革首先是从农村开始的。农村家庭联产承包责任制的普遍推行,极大地促进了农村经济发展和农村市场经济的形成,千千万万的农户迅速成为农村市场经济的主体,这就有力地加速了原有落后的人民公社制度的解体,有效地遏制了农村经济中的“长官意志”和“瞎’指挥”,代之而起的是初受规制约束的县、乡(镇)两级政府管理,尽管它们的行为尚未完全上轨、合规,但毕竟农民和农户对于自己的经济事务较之于从前是有了更大的自由度和更充分的决策权。农村经济改革的重大突破强烈要求城市经济体制也必须同步改革。从1984年起,中国经济体制改革的重点由农村转向城市,进入全面推进经济体制改革的阶段。这一年,中央作出了经济体制改革的决定,其中对社会主义经济运行的属性、政府与企业的关系以及政府内部各层次的关系等都作了富有创新意义的阐述与规定。1984年至1992年,中国的政府机构与职能进行了一系列的调整、转变,政府的宏观经济管理体系得到了改革、重建。这期间,城市经济的大门对内对外初步打开,较多地扩大了国有企业的自**,价格改革在调放结合中推进,逐渐形成市场价格机制,改革了计划、商业、物资、财税与金融体制,商贸流通逐步放开,消费品、生产资料市场基本形成,财税金融体制初步向市场化调整、转变,资金、劳动力与人才、技术等要素市场初见萌芽,政府管理体系内部下放了一些权力于地方政府(省、地、县),市管县的体制较多推进,城市政府的经济职能得到了扩大和增强,但是整个经济运行和政府管理中的计划经济因素仍然较多的存在,计划经济与市场经济两种体制、两种因素、两种力量尚处于对峙阶段。1992年邓小平同志南方谈话和党的十四大,打破了这种僵局,社会主义市场经济体制的目标明晰,之后党的十四届三中全会规划出了社会主义市场经济体制体系的宏伟蓝图与基本框架结构,1997年党的十五大又作出了一系列新的论断、部署与要求。从1992年至今的这10年,中国经济改革开放与发展得到了加速推进,迈上了一个新的台阶,与此相适应的,中国的政府机构改革与职能转换也取得了新的进展。这期间,国有经济的战略性调整和国有企业的股份制改造,增强了政府对产权改革和国有资产管理的意识与职能,计划、财税、金融、投资等宏观管理体制改革新方案的出台实施,总体上弱化了政府对市场主体微观生产经营和投融资活动的直接控制,同时也调整了政府与企业、中央与地方的利益分配关系,企业和地方政府的职责与权限又有了扩大,商品市场进一步发展,要素市场初步形成,市场渐趋体系化,对内对外的经济开放显著扩大和加深,政府的机构与人员有了一定程度的精减,社会保障得到了普遍的重视与加强。经过“八五”、“九五”以来的持续、艰巨努力,进入新世纪之初,中国的经济运行格局发生了重大变化,这就是社会主义市场经济体制的基本框架大体形成,社会经济生活中市场经济的因素与力量正在上升为主导地位,市场机制的调节与配置作用明显增强,政府管理职能在进一步的调整、转换中开始面向市场,面向全社会。
尽管有了上述的历史性的进步,而且这些进步确实也是来之不易,获得国内外公认的,但是对照中国经济改革开放与发展的目标与要求,中国的政府机构改革与职能转换的进展,还不尽如人意,存在着许多困难、矛盾与不足。总体说来,经济开发开放、企业发展和市场成长快,政府机构改革和职能转换慢,相对于企业发展和市场成长而言,政府机构改革与职能转换明显滞后。回顾总结以往的历程与经验,我们可以看到,没有政府管理职能的调整、改革、转换,没有政府的放权让利,中国的企业和市场就发展不起来,从这个意义上说,企业与市场的成长既是社会生产力发展和人民群众需求的产物,也是政府管理与职能积极主动的调整、改革、转换的结果。市场、企业与政府,它们在走向社会主义市场经济的过程中,就其对社会经济运行与资源配置的力量与作用而言,它们之间确有某种替代关系,政府放开,企业和市场的环境就会宽松,企业和市场就会更快地成长,经济就会搞活,而当市场和企业成长起来以后,政府的管理及其职能作用的调整、改革与转换不仅需要而且可能。就中国目前的现状而言,计划经济的体制、因素和力量依然存在,企业和市场还不够强大、成熟,市场经济还不够健全、完善,整个国民经济还不够发达,政府的机构及其管理还是偏多(泛)、偏细、偏紧、偏低(低效率),新生的市场经济力量成长的环境还不够宽松,现有的政府机构、人员及其管理还有很大的不适应性。环顾现实,人们不难发现,不仅本文前已指出的那些与传统计划经济相伴生的政府管理及其职能作用的主要特点或基本特征尚未完全消失,而且在体制转轨、过渡时期又产生了不少新的寻租行为与既得利益,诸如企业开户、发债招股、土地流转、房产开发、人口进城、劳动就业、子女上学等过高而又繁杂的进入门槛、审批程序以及与之相结合的各种名目的税费,新旧矛盾与制约因素交织一体,业已构成居民和企业的沉重负担,创业不易,干大事业难,把企业和市场做大做强,使之长期、持续发展更难。对此,国内广大消费者、投资者以至一些外商均有意见,必须引起各级政府的高度重视,切不可以自我满足,固步自封,停滞不前。摆在各级政府面前的一种理性选择就是加紧加快自身管理与职能的调整、改革与转换,以使政府更好地覆行职责,发挥作用,舍此别无它途。
二、加紧加快政府职能转换的对策研究
1.加紧加快政府职能转换的必要性
当前,加紧加快政府职能转换的必要性主要来自三方面。首先,加紧加快政府职能转换是广大人民群众的迫切要求。随着经济的持续发展和生活水平的不断提高,中国城乡居民的现代消费投资意识、市场竞争意识、社会参与意识和安全保障意识普遍增强,他们迫切要求各级政府为此提供宽松的环境条件和必要的支持,希望政府在自身的行政与经济管理中能够适应、体现和实现这些要求,这就必须进一步调整、改革、转换政府职能,提高政府的执政水平。其次,加紧加快政府职能转换也是健全、完善社会主义市场经济体制体系的迫切要求。经过20多年的改革发展,中国的企业和市场已经成长起来,社会主义市场经济体制体系已经发育生成,但是它们既不强大,也非健全、完善,中国经济改革远没有到位,对照目标仍有很大差距,改革的内在逻辑是进一步的深度推进国民经济市场化,在这种趋势下,无论是所有制结构调整、企业改革深化还是市场体系成长亦或宏观管理改善,均需及时消除政府职能转换滞后所形成的“瓶颈”制约,促进政府职能尽快调整、转换到位。政府职能转换不彻底、不到位,社会主义市场经济体制体系就不是健全、完善的。再次,加紧加快政府职能转换还是加入WTO以后中国经济进一步开放的迫切要求。20多年的对内对外开放,已经给中国经济社会发展和改革注入了许多新的活力,添加许多新的因素,2001年中国加入WTO更使中国经济社会发展和改革开放进入一个更高更崭新的平台或阶段。这一方面为中国经济更大程度地走向国际、参与世界提供广阔天地和巨大的商机,但是另一方面,这也使得中国经济体制与管理包括政府管理与发达市场经济国家和世界市场经济一般水平的差距凸现、矛盾突出,在入世的条件下,中国经济与世界经济的交流与结合,无论是“引进来”还是“走出去”,中国现时的企业和政府均客观存在着很大的差距和不适应性,解决的办法只能是抓住入世机遇,变压力为动力,加快中国经济的改革开放与发展,加快中国的政府机构改革与职能转换,时不我待,刻不容缓。
2.加紧加快政府职能转换的指导思想与原则
新世纪初叶,加紧加快政府机构改革和职能转换的指导思想与原则是:以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和江泽民“三个代表”重要思想为指导,适应富民强国、社会主义市场经济体制体系的健全、完善和加入世界贸易组织的形势与要求,在坚持社会主义国家和政府性质与根本宗旨的前提下,充分吸收借鉴国际国内市场经济发展以及政府管理已有的理论成果与实践经验,按照精减、高效、统一的原则,加大力度,加快步伐,改革政府机构,转换政府职能,以使政府经济管理更好地服务于现代化,服务于社会,服务于人民。
3.加紧加快政府职能转换的基本思路与框架
经过分析研究,本文提出加紧加快政府经济管理与职能转换的基本思路与框架结构如下:
(1)基本思路。这就是努力实现从传统的计划管制型政府到现代的市场服务型政府的转变。中国未来的政府经济管理模式既不是“小政府、大市场”,也不是“小政府,大社会”,而是基于现代市场经济核心理念的、合乎社会主义市场经济运行本性与发展规律的现代市场服务型政府。这是一种崭新的政府经济管理模式。我们认为,现代市场服务型政府,就其实质而言,它不是中国的政府性质与根本宗旨的变化,而是中国的政府运作型态和对经济管理方式的调整、改革与创新,说到底是中国的政府运作方式的转变。现代市场服务型政府,也不是只讲服务,不要管理,而是把服务作为管理的出发点和归宿,管理是为着更好的服务,是为全社会和全体人民提供更高质量的服务,以服务为中心,将现代政府为全社会和全体人民服务的核心理念贯穿渗透到政府经济管理的完整系统之中,最终落实和体现在政府经济管理的各部门、各层次、各环节的具体实践与行动上。
(2)主要特征。现代市场服务型政府是相对于传统计划管制型政府而言的,因此它与传统计划管制型政府有着根本的区别。其主要特征可以描述如下:现代市场服务型政府,它们赖以依托的社会经济运行形式是社会主义市场经济,在这种经济中,商品货币关系和市场体系获得充分发展,并最终确立自己稳固的统治地位。现代市场服务型政府,它以市场作为基础性的资源配置方式,充分发挥市场机制的调节与配置作用,市场逐渐成为社会经济活动的中心舞台,政府经济管理来源于这个市场舞台,服务于这个市场舞台,保持和维护这个市场舞台的高效率、统一性和公开、公平与公正,通过这个市场舞台实施政府经济管理,实现政府管理与服务的目标。现代市场服务型政府相对于传统计划管制型政府而言,它在经济管理与职能上,强调服务,寓管理于服务之中,而非管制;是有限职能的政府,有所为而所不为。凡是市场、企业、个人能够发挥或能够更好发挥作用的地方,政府不做,凡是市场、企业、个人不能或不适宜发挥作用的地方,政府积极而为之。总之,政府是为那些市场、企业、个人所不能为或不适宜为之事,这就不是全能、万能的政府,就可以大大减轻政府的包袱和负担,使政府轻装上阵,精减高效;是为广泛而统一的社会经济活动服务的政府,将所有的企业、个人和市场活动统统纳入自己的服务范围,而不仅仅偏于为国有经济服务或者是仅仅偏于为境内本国居民经济活动服务,经济管理活动本身也不仅仅是管制、监督,而是包括服务、组织、引导、计划、协调、控制与监督;是依法行政,根据国家的法律法规施行政府经济管理,更多地运用经济杠杆和法律手段,并通过市场和社会中介组织进行管理和服务,因而强调经济管理的间接性和宏观、综合性,更富有规则性、连续性和稳定性;是分工、专业化、区别类型的经济服务,而不是混杂性的,没有功能区分的。一般而言,现代市场服务型政府的经济管理职能主要包括或区分为社会秩序管理、经济运行调控、国有资产运作、社会保障体系和一般公共服务这五大职能,它们既相互联系、配合,又相互分工,相对独立,各司其责,各行其道;是公开化、开放型的经济管理与服务,虽保有一些必要的涉及国家利益的经济机密,但绝大多数的管理与服务活动及其法规、政策、措施是面向市场、面向全社会,是公开的、透明化的;是税费分清、来去合法有理、以税为主、规范运作、总体负担不重的政府经济服务与管理,而不是税费混杂,秩序紊乱,负担偏重(这一特点是相对于转轨、过渡期的管理情形而言的);是受人民和社会广泛监督的、权利与义务相对称、认真负责的政府经济管理,而不是缺乏监督或监督不力、权利与义务失衡、不负或少担责任的政府经济管理。
(3)框架结构。根据以上的指导思想与基本思路,未来的现代市场服务型政府其管理职能与组织结构大体设想如下:社会秩序管理职能,为社会全体成员提供安全、稳定的社会公共秩序,包括国防、公安、司法等;经济运行调控职能,为企业、居民家庭等提供安全、稳定的社会经济秩序和消费、投资环境,保持国民经济的持续稳定协调运行与发展,主要包括计划、财税、金融等;国有资产运作职能,为实现国家战略目标和利益而以国家名义占有一部分社会生产资料和产业,为城乡生产与生活投资兴建重要的基础设施(水电气路桥等),包括国有资产管理决策与投资运营等;社会保障体系职能,为全体社会成员提供不同类型和不同程度的社会保障,以分散社会风险,缓和和减轻经济社会波动对家庭的冲击和压力,增进居民福利,包括养老、失业、医疗保险、最低生活保障和社会救助与福利等;一般公共服务职能,为国民经济运行发展和全体社会成员提供一般的公共服务与管理,包括科教文卫、大众传媒与社会信息、政府公务员的管理与服务等。这五大职能构成一个完整的现代市场服务型政府管理体系,涉及经济管理的职能主要是经济运行调控、国有资产运作和社会保障体系,虽然它们各自所处的地位和所发挥的职能作用有别,但都是现代市场服务型政府及其管理所不可或缺的。由此可以看出,现代市场服务型政府及其管理职能与结构不仅根本不同于传统计划管制型政府,而且也不同于其他一些市场经济国家的政府,它远远超出了以往西方经济学和马克思主义经济理论的原有构想,但它又保留了国内外长期探索、实践的科学成果与精华,因而是必要、可行,值得追求的。
主要参考文献:
[1]《马克思恩格斯选集》、《列宁选集》、《斯大林选集》。
[2]《毛泽东选集》。
[3]《邓小平文选》。
[4]《江泽民论有中国特色社会主义(专题摘编)》,中央文献出版社,2002年8月第1版。
[5]《十三大以来重要文献选编》。
[6]《十五大以来重要文献选编》。
[7]有关西方经济学史。
[8]吴先满著:《走向社会主义市场经济的经济与金融问题探索》,2000年版。
[9]赵龙跃著:《社会主义市场经济中的政府职能》,1995年版。
[10]近期重要报刊有关宏观管理改革、政府职能转变和服务型政府建设的一些文章(如刘熙瑞《加入WTO与服务型政府建设》等)。
