江苏经济正在从高速增长向高质量发展转变。对江苏这个开放大省来说，以开发区升级促进高水平开放，以高水平开放促进高质量发展，就是抓住了转型发展的“牛鼻子”。
江苏的对外开放一直走在全国前列。吸引外资大多名列全国第一，对外贸易一直名列全国第二。其中开发区是我省对外开放和经济发展的主要载体，全省131家国家级和省级开发区创造了全省1/2的地区生产总值和一般公共预算收入，完成了全省4/5的进出口总额，吸纳了3/4的实际使用外资，成为江苏经济发展的重要增长极，在江苏经济持续、稳定、高速增长中起着不可替代的作用。但是，总体来看，在前一轮发展过程中，开发区主要依托特殊的体制安排和低端生产要素所形成的低成本优势，在各种政策红利的作用下，通过与发达国家跨国公司的资本和成熟技术相结合，承接全球产业链和价值链中低端环节的梯度转移，推动了中低端制造业快速发展，实现了开发区产业集聚。随着土地、环境、劳动力等传统低成本优势的逐步丧失，原有经验做法也已被其它地区充分借鉴，相对优势正在逐渐丧失，专业化于价值链中低端的条件不复存在。从外部环境看，美欧国家纷纷实施“再工业化战略”，信息产业为主导的国际产业转移已经接近尾声，一些更具低成本优势的国家和地区逐渐加入到全球竞争中来，开发区中处于全球价值链中低端的劳动密集型环节和生产阶段，不断向东南亚以及我国中西部等地区转移，开发区原有发展路径已经走到尽头，开发区转型升级迫在眉睫。
开发区转型升级的方向
作为对外开放的重要载体，开发区的转型升级不是要脱离全球分工体系，而是要改变核心竞争力的要素来源，即从以往依托低端和通用生产要素实现高速度增长，转向吸引、集聚、整合全球高端创新要素推进高质量发展。
第一，通过高水平开放集聚全球高端要素，实现先进制造业和现代服务业协调发展。江苏是制造业大省，实体经济是我们的“看家本领”。但是制造业的发展不能停留在产业链和价值链的中低端环节和阶段，而是要依托高端创新要素的集聚，推动制造业转型升级。这又包括两层含义：一是将新技术融入传统制造业，通过对传统制造业进行改造而实现转型升级，即在原有制造业领域进行深耕，推动传统制造业向精致化、精细化和高品质化方向发展；二是依托技术创新包括颠覆性技术创新，发展战略性新兴产业和高新技术产业。需要强调的是，实现开发区制造业向先进制造业方向转型升级，绝不是制造业自身的“单兵突进”，还要实现与现代服务业特别是生产性服务业的协调发展。现代生产性服务业如研发、设计等，本身就是脱胎于制造业但又依赖于制造业，具有“分而不离”的典型特征。目前，我省开发区以制造业尤其是传统制造业为主，服务业发展相对滞后的产业格局尚未出现根本性转变。李克强总理在今年“两会”记者招待会上承诺：重点放宽服务业的外资准入，养老、医疗、教育、金融等领域，加大放宽准入力度，在一些领域逐步放宽甚至取消股比限制。江苏开发区在制造业开放上有一整套经验，成绩显著，应该也能够在现代服务业开放上继续起引领作用。
第二，通过高水平开放集聚全球高端要素，建成创新驱动和绿色集约发展的示范区。开发区自诞生之日起，就担负着先试先行的改革发展示范区的重要功能。无论是发展先进制造业，还是发展现代服务业，根本上都要依托于创新驱动，推动产业从粗放型发展转变为集约型发展，尤其是转向绿色集约型发展。目前，大部分开发区（包括高新区）发展的大思路仍然是引进内外资项目，带动大量资源投入，对GDP增长产生立竿见影的效果。较少考虑如何才能把创新的环境营造得更好，把创新的平台搭建得更好，较少考虑如何才能吸纳集聚创新要素，有效利用创新要素，依托创新驱动来推进经济转型和绿色发展。当然，创新总是具有不确定性的，并具有一定的风险。为了能够尽可能地避免风险和不确定性，一方面需要建立一定的“特区”和“平台”，对创新活动发挥支持和引导作用；另一方面要搭建更易于交流合作的创新平台，营造浓厚的创新活动氛围，使得作为创新活动主体的企业更易于实现创新。这就意味着开发区要在推进自主创新和高技术产业发展以及绿色发展等方面先行先试、探索经验、做出示范。
第三，通过高水平开放集聚全球高端要素，将开发区打造成开放型经济体制机制创新引领区。开放型经济发展过程本身就是一个不断进行改革、不断进行体制机制创新以适应发展新需要的过程。拥有先行先试的“特权”，正是开发区具备的最大优势。在体制机制上进行不断创新，是开发区不断发展的重要保障，更是宝贵经验。经过多年的努力，我省开发区在开放型体制机制创新上已经取得了一些成绩和经验，涌现出苏州工业园区、昆山高新区、南京高新区等一大批先进典型。但是，也应该看到，进入高质量发展新阶段后，一些开发区面临的体制机制“回归”现象日益凸显。例如，开发区的法律地位问题一直未能解决，开发区党工委、管委会作为当地党委、政府的派出机构，并非一级行政主体，在行政审批、社会管理和执法等具体工作上存在许多模糊地带。再比如，开发区理应机构扁平、精简高效，但近年来机构日益膨胀，一些地方把开发区作为安置任用干部的特殊平台，有的开发区管委会仅副主任、主任助理等岗位就配备10多人，而其中熟悉经济和招商工作的干部却不多。部分开发区主要领导任期过短、调整过快，难以谋及长远。由于对开发区的授权不够充分，许多与经济管理有直接关系的行政审批事项没有下放，部分地区还出现权力上收的现象，导致开发区办事环节增多、协调难度增大、行政效能降低，无法实现“区内事务、区内办结”，等等。这当然不能适应高质量发展的需要。开发区应该复制上海自贸区的体制机制创新经验，成为新一轮开放的试验田，继续在改革创新上出新招、出经验。
开发区转型升级的对策思路
第一，着力形成良好创新生态系统，吸引更多的高端人才，使各类开发区真正成为高质量发展的高地。在深化科技体制改革、加大科技创新力度，打造具有国际竞争力人才发展环境方面，各类开发区理应走在前列。江苏以实体经济为基点推动创新，加快用新技术新业态改造提升传统产业，大力发展新兴产业，不断壮大新经济，推动产业迈向中高端，建设具有全球影响力的产业科技创新中心和具有国际竞争力的先进制造业基地，都离不开高端人才的支撑和引领。人才的高度，决定了产业的高度和未来创新的高度。人才的引进，是江苏聚力创新的重中之重。什么时候江苏高校的学子把留在江苏发展作为第一选择，什么时候外地乃至国外的高端人才把江苏视为创新创业的热土，江苏的高质量发展就能真正实现。
第二，从实际出发，注重创新的多维性。主要包括两个方面，一方面是指创新活动在不同地区和不同开发区之间应具有差异性，可称为区域的多维创新；二是指创新活动本身的多维性，主要是指创新不仅包括原始创新，也包括引进、消化、吸收再创新以及集成创新等。就区域的多维创新而言，一方面，开发区转型发展是一个循序渐进的过程，不可能一蹴而就；另一方面，我省各类开发区存在着明显的区域发展差异。对于已经基本走完“利用低端要素优势，吸引并与先进生产要素相结合，形成产业集聚”发展历程的开发区，要注重集聚和整合创新要素实现自主创新；而对于尚未走完上述历程的地区和开发区，则应继续发挥原有比较优势，继续巩固加强原有的产业集聚效应和优势，构筑完整产业体系，促进产业链走向中高端。不管处于哪个发展阶段，每个开发区都要明确自己的核心区，这个核心区要成为创新驱动高质量发展的策源地。
第三，把开发区打造成创新平台，为创新要素提供便利的“创新熟地”和事业平台。开发区实现高质量发展，离不开平台的搭建，良好的平台和载体能够为创新要素提供更为广阔的空间和舞台，从而对创新要素的吸引和集聚具有更强的凝聚作用。良好的平台不仅能够有效降低集聚和使用创新要素成本，同时也更有利于提高创新成功的概率和创新收益。各类开发区在转型发展过程中，应该结合自身产业特色和优势，立足产业基础，重点抓好创新载体和平台的布点落子，积极推进各类园区的标准厂房和孵化器建设，积极打造“众创空间—孵化器—加速器—创业园区”科技创业孵化链条，着力构建产学研金介政“六位一体”的协同创新平台，大力发展以创新创业为内生动力，以高密度技术、高素质人才、高价值服务为引领的创新平台发展模式，提升开发区对创新人才等高端要素的吸引力和承载力。
第四，推广复制苏州工业园区开放创新综合试验经验，构建开发区治理新体系。伴随着“放管服”改革的深入推进，原有开发区的体制机制优势已经不复存在，需要再造新优势。这方面，苏州工业园区特别强调新形势下开发区的“特”字，赋予特别功能，简政放权、流程再造，创造了很好的经验。目前开发区转型发展所要解决的问题，不仅仅是“放管服”这种行政管理便利化问题，不能停留在原有物理空间上的“特区”概念，而是要从虹吸和集聚高端创新要素的现实需求出发，研究创新遇到的瓶颈和障碍，研究如何通过打造创新制度高地，来降低创新的成本、提高创新的效率。针对开发区的创新创业，要有特殊的政策安排。比如做生物制药，就得有一个专注生物研发的特殊区域，以方便国外血液制品的流入流出。因此，在开发区从产业集聚区向创新集聚区转型发展过程中，特殊政策仍然不可或缺。赋予开发区以新的政策和制度环境，更确切地说，给予高端要素和创新要素以更具有吸引力的特殊和优惠政策，是促进开发区实现高质量发展的重要保障。
第五，提升江苏城市国际化水平。以开发区建设推动城市化，是江苏城市化道路的鲜明特色和重要经验。但是，总体来说，江苏的城市还不够“洋气”，高品质生活服务业发展很不充分。比如国际航班偏少，国际化的学校不多。为了能够吸引和集聚创新要素尤其是国际化人才，要加快提升与开发区相适宜的生活配套服务，构建有利于创新发展的生态系统。要合理布局金融、商贸、教育、医疗、体育、休闲、娱乐等公共服务功能和配套设施，规划建设开发区商业综合体、新型邻里中心和消费品综合市场等，着力提升城市能级、品质和现代化、国际化水平，提供更加舒适方便、和谐宜人的创新创业环境和生活环境，使开发区转变成为高端创新人才云集的高地。
