《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(下文简称《决定》)强调指出要“构建开放型经济新体制”。可以说，这一新的提法和重要战略部署，为我国开放型经济发展在新的历史起点上指引了正确发展道路。我们为什么需要构建开放型经济新体制?构建开放型经济新体制的主要目标是什么?开放型经济新体制究竟“新”在何处，以及如何构建开放型经济新体制?这是值得我们认真思考和深入探讨的重要课题。
一、怎样认识构建开放型经济新体制的必要性
目前，中国已初步建立的开放型经济体制特征可简单概括为:在各级地方政府主导下，以简单融入国际分工体系和全球制造业体系为目标，以优惠政策和差别待遇为基础，以大量利用外资和大规模出口为主导，以低成本优势为主要竞争手段，以开发区为载体，从而形成庞大的生产制造能力以及大进大出的循环格局。在对外开放的推动下，中国全面融入了国际分工体系，成为世界第一大出口国、第二大进口国、第一大外汇储备国、第二大吸收外资国、第二大经济体、第三大对外投资国，取得了举世瞩目的发展成就。但是，随着国内国际环境深刻变化，现行体制已出现四个不适应:一是不适应全球经济变化新形势;二是不适应国际经贸格局调整和全球经济规则变化;三是不适应中国谋求全球价值链新地位的要求;四是不适应国内经济转型升级内在需要。
首先，在本轮全球金融危机的冲击下，全球主要经济体的经济复苏进程缓慢。作为全球最大经济体的美国，近年来大力推进“再工业化战略”，经济状况有所好转，但仍不能与上世纪90年代期间的高速发展阶段相比。欧洲仍然没有走出欧债危机的困扰，经济增速在低区间徘徊，甚至出现负增长。日本受到全球金融危机、地震、海啸以及核辐射的四重打击，短期内经济难以出现显著复苏。作为中国最大贸易伙伴的全球前三大经济体需求不足，而中国各类生产要素成本不断上升，必然对中国以低成本为主要竞争手段和大规模出口为主导的传统开放型经济发展模式带来巨大压力。适应全球经济新形势，构建开放型经济新体制，已经成为深化对外开放的关键举措。
其次，由于全球价值链的迅速发展，世界生产、贸易与投资体系发生了深刻变化，国际经贸格局面临着深刻调整，与之相适应的国际贸易与投资新规则正在形成。当前由WTO主导的多边贸易谈判进程受阻，就是因为着眼于降低贸易投资壁垒、扩大“市场准入”为目标的“边界措施”的传统多边贸易体制，已经不能提供全球价值链分工下的全球贸易与投资治理规则，建立以“边界内措施”为主，旨在通过各国国内政策的规制协调与融合，建立适应现代国际贸易与投资发展特点的高标准高质量的国际贸易与投资新规则，势在必行。更适合于“市场准入导向”谈判的WTO多边贸易体制，显然很难胜任“规制一体化导向”的贸易投资新规则的谈判，新一轮区域贸易自由化浪潮的兴起，就是可以理解的了。2013年以来，跨太平洋伙伴关系协定(TPP)、跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定(TTIP)、国际服务贸易协定(TISA)谈判都在加速推进。谈判一旦成功，会在很大程度上改变世界贸易规则、标准和格局。比如TPP不仅要求成员所有产品实现零关税、服务贸易全面开放、实质性取消外资审批，还引入了知识产权、环境保护、劳工权益、国有企业竞争中立等升级条款。为主动适应国际贸易和投资新规则，要求我国构建开放型经济新体制。
再次，中国依托低成本优势快速而全面地融入发达国家跨国公司主导的全球价值链分工体系，的确带动了中国出口贸易的快速扩张乃至产业结构的优化升级。但就全球价值链的分工格局来看，总体而言，中国在全球价值链中仍然处于中低端。面临着“浮萍经济”和“低端锁定”的双重风险，加快攀升全球价值链，谋求全球分工新地位，已经成为当前中国开放型经济发展面临的紧要任务。不断向全球价值链高端攀升，最终要依赖于微观主体，依赖的是高端要素，依赖的是具有竞争能力和创新能力的企业。然而，在现行的开放型经济体系中，政府的简政放权还不够，很多体制机制的约束作用还比较强，市场微观基础的活力还没有完全释放，这既不利于引进高端产业活动和高级生产要素，激发企业的创新能力，也不利于企业“走出去”整合外部优质资源，从而制约了中国攀升全球价值链的能力。构建开放型经济新体制，已是迫在眉睫。
构建开放型经济新体制，也是促进国内经济转型升级的需要。本轮全球金融危机表面上看是对中国经济增长速度的冲击，实质上是对经济发展方式的冲击。因此，转变经济发展方式已经成为中国国民经济面临的全局而重大的战略任务。而中国作为一个开放型经济大国，经济发展方式的转变显然不是封闭条件下的转变，而是开放条件下的转变。换言之，以开放型经济转型升级为抓手，可以更好地实现国内经济转型升级的目标(梅新育，2014)。然而，目前中国开放型经济体制，存在着服务业开放不足的问题，从而限制了服务业的发展，税收、金融、通关等政策限制了中国吸引高端制造、地区总部等活动，不利于开放型经济转型升级，从而难以适应国内经济转型升级的现实需要。
二、构建开放型经济新体制的主要目标是什么
什么是开放型经济新体制?如何构建开放型经济新体制?对于这些问题的认识，还需要从理解和把握构建开放型经济新体制的主要目标入手来探讨。
首先，适应高标准全球经济规则，是构建开放型经济新体制的首要目标。犹如前文所述，高质量和高标准已是当前全球经济规则发展的重要趋势。显然，在高标准的全球市场经济规则之下，只有能够达到标准要求的国家和地区，才能够进一步融入经济全球化之中，才有可能掌握全球经济未来发展主动权，而“不达标”的国家和地区，则极有可能被边缘化。“高标准”更多关注的是一国国内经济政策、产业政策、自主创新、政府采购、知识产权保护等。因此，适应“高标准”，其实质就是要建立更加成熟、更加完善、更加公平、更加规范、更加透明、更加法制化的市场经济体制，而要做到这一点，进一步推动经济体制改革是唯一途径。因此，从上述意义来看，这是为适应高标准的全球经济规则所必须进行的改革，其实质又是一种“以开放倒逼改革”的效用。“以开放倒逼改革”所能产生的经济竞争优势，在中国开放型经济发展历程中，实际上已有先例。比如，在中国入世之前，为了能够与国际通行规则接轨，为了能够成功应对加入WTO以后带来的冲击效应，中国就进行了一系列市场化改革。而正是这种“以开放倒逼改革”的效应，使得中国加入WTO后能够成功地发挥比较优势，促进了开放型经济的发展。在全球经济规则高标准化发展趋势下，构建开放型经济新体制就是要适应甚至是参与全球经济规则制定，由此“以开放倒逼改革”必将为中国开放型经济发展培育出竞争新优势。
其次，从要素驱动向创新驱动转变，是构建开放型经济新体制的重要目标。中国开放型经济的原有体制，是以简单融入国际分工体系和全球制造业体系为目标的。经过多年的高速增长，在为中国进一步扩大开放奠定坚实物质基础同时，更面临着劳动力、土地等各类生产要素成本集中上升，以及资源、能源和环境约束日益严峻等问题(汪洋，2013)。因此，应对传统低成本优势不断弱化带来的挑战，开放型经济发展需要从要素驱动向创新驱动转变，这一方面需要具有“创新”要素，另一方面，也是更为重要的，就是要将潜在“创新”能力转化为实践能力，这就需要充分发挥企业主观能动性。从创新要素本身来看，显然，在以要素跨国流动为主要内容的经济全球化背景下，一国创新要素不仅取决于其自身要素存量结构，更取决于要素流量结构。而在影响要素流动的各种可能因素中，境内壁垒相对于边境壁垒可能起着更为关键的作用。正如Baldwin(2013)的研究所指出，与以往主要以商品跨境流动为主要内容的经济全球化不同，在以要素流动性日益增强为主要内容的当今经济全球化发展，一国或区域内相对自由的货物、服务、信息、资本、技术、管理、人才等相对自由的流动，以及提供更为完善的产权保护，对全球优质要素的集聚具有极为关键的意义。从上述意义来看，开放条件下增强创新驱动能力，必须“促进国际国内要素有序自由流动”。从发挥企业主观能动性角度来看，虽然中国社会主义市场经济体制正日趋完善，但市场在资源配置中的决定性作用尚未从根本上得到确立，企业微观活力难以得到有效释放。仍然存在着市场环境需要进一步优化、政府干预需要进一步减少、竞争机制需要进一步增强等问题。实际上，减少政府干预还可以避免政府“好事做过头”，从而破坏了市场公平竞争秩序，从根本上扰乱了企业技术创新环境的不良后果。例如近年来以政府补贴方式发展战略性新兴产业，不仅没能在核心技术创新方面取得明显成效，反而导致了在低端产业链上“铺摊子”进而带来严重的产能过剩，甚至在有些地方被异化为圈地、争补贴和上投资的“锦标赛”(金碚，2012)。普遍观点认为中国企业缺乏创新能力，而更本质地看，与其说创新能力的缺失是技术困境所致，还不如说是制度困境所致，缺乏创新能力的实质是缺乏激励创新的体制机制环境。因此，通过简政放权和减少政府干预，让企业在市场公平有序的竞争中发挥创新想象能力以及选择自负其责的技术路线，会更为有效的激发企业创新动力市场活力，充分发挥“创新”要素的真正创新作用，实现开放型经济发展从要素驱动向创新驱动转变。
再次，提升“外在型”经济发展能力，是构建开放型经济新体制的重要目标。在以要素跨国流动为主要内容的经济全球化条件下，“走出去”是一个国家(地区)利用世界资源和市场能力以及经济国际化水平的集中体现;是更好地从全球获取资金、技术、市场、战略资源，拓展经济发展空间，提升经济国际竞争力，增强经济发展的动力和后劲的重要战略;是企业深度融入全球市场，在全球市场中学习、竞争进而不断成长的重要途径。实际上，“走出去”整合全球优势要素资源，正是当前经济全球化下跨国公司迅猛发展的根本原因。中国开放型经济的发展，在过去相当长的一段时间主要是“引进来”，“走出去”发展则相对滞后。而导致这一问题的原因，排除中国企业自身能力不论，更为重要的还在于促进企业“走出去”的体制机制还不健全、服务体系还不够完善。换言之，目前中国对外投资管理体制机制建设相对落后的事实，已不能完全适应企业“走出去”的新形势，在审批、管理、服务、出入境等方面存在许多障碍。因此，提升中国企业“走出去”的能力，增强“外在型”经济发展动力，是构建开放型经济新体制的又一重要目标。
最后，从协调区域发展的整体开放型经济竞争优势来看，中国开放型经济发展呈显著区域差异特征，而这在成为中国开放型经济可持续发展制约因素的同时，也蕴含了新机遇。换言之，只要战略得当，就能将区域差异性转化为区域合作性，在发挥各地区比较优势中更好地实践“腾龙换鸟”的产业政策，从而为中国开放型经济内生性增长提供更为强大的动力。近年来，受到资源环境以及用工成本提高等因素的影响，沿海地区面临转型升级的紧迫任务。而中西部内陆地区交通等基础设施条件大大改善，成本优势凸显，承接产业转移的能力则在不断增强。由此，沿海地区可以利用高素质劳动禀赋优势吸引其它先进要素在本区域集聚，实现产业结构向先进制造业或者向产品价值链高端环节升级，而中西部地区则可以充分发挥成本优势，承接以加工类产品为主的劳动密集型产业开始转移。这不仅可以协调区域间的比较优势从而打造出开放型经济的“协同”竞争优势，还有利于实现部分学者所提出的“在国内价值链和全球价值链互动中”提升竞争能力。
三、开放型经济新体制“新”在哪里
什么是开放型经济新体制，开放型经济新体制究竟“新”在哪里，部分学者从开放型经济新体制内含的新目标、新特征和新路径等角度做出了有益探讨(唐海燕，2014;裴长洪等，2014)。然而，针对“新体制”本身或者说究竟什么是“新体制”，现有文献仍然是语焉不详。我们认为，所谓开放型经济新体制，实质上与十八大提出的“完善开放型经济体系”是一脉相承的。换言之，如果说十八大指出的“完善开放型经济体系”是对中国开放型经济的总体战略布局和设想的话，那么三中全会决定“构建开放型经济新体制”，则是实施和实现战略设想的具体化，是通过进一步全面深化改革而为其提供的制度保障，因而从本质上看是一种新规则、新制度。
众所周知，20世纪90年代以来，以要素跨国流动和产品“国际生产分割”为主要内容的经济全球化深入发展(学术界通常将这一现象称为全球价值链)，从而深刻地改变着全球贸易和投资格局。而这种变化引发了对全球贸易和投资新规则和新制度的需求，尤其是来自于主导全球价值链分工的发达国家跨国公司需求，其核心目标就在于依托新规则和新制度，进一步统筹全球价值链，实现产品生产不同环节和阶段的无缝对接，降低交易成本(盛斌，2014)。在传统的以“最终产品”为界限的分工模式下，贸易自由化主要体现在边境开放措施上，政策取向上主要表现为相互降低乃至取消关税和非关税壁垒，从而提高相互间的市场准入水平。然而，在全球价值链分工模式下，由于其本质是生产的国际化，是中间品、知识、技术、资本、人员、服务等在全球范围内的流动和优化组合，因此，其生产上的“全球一体化”特征必然要求各国市场规则的一致性乃至各国间标准的兼容性。从这一意义上说，一国国内经济政策和市场环境，包括知识产权保护、法制化水平、制度质量、生产要素市场、竞争中立、环保标准、劳工标准、商业环境的公正透明等等，越来越成为发展开放型经济的重要影响因素。总之，价值链驱动下的全球贸易和投资新格局和新趋势，必然要求更为复杂的全球经济规则与之相适应，更确切地说，必然推动全球经济规则从边境规则向境内规则拓展，在政策取向上也就必然表现为从低标准不断向高标准看齐。从对不同经济体的影响程度来看，新规则对诸如中国等发展中经济体的影响更大，或者说会促使发展中经济体进行更大幅度的、必要的国内改革。这是因为，即便作为发展中大国的中国，在多年开放型经济带动下已经在贸易和经济规模上与发达经济体比肩，但在市场经济的完善、法律法规的规范等方面仍然相对滞后。因而，向高标准“看齐”的意义实际上更多意味着发展中经济体应进行必要的国内改革，以进一步提升开放型经济发展的法制化、规范化和国际化水平。
中国改革开放的伟大事业，正是在全球价值链快速发展背景下开展的。因此，过去很长一段时间以来，中国开放型经济发展的本质就是融入发达国家跨国公司主导的全球价值链分工和生产体系。但总体而言，中国在前一轮的开放措施上，主要还是以边境开放以为主，开放的内涵还没有充分延伸至“境内”。尽管在前一轮的开放中，基于全球价值链和可持续发展的新规则体系尚未充分体现在国家发展战略规划和政策措施上，但中国开放型经济发展仍然是相对成功的。而前一轮“边境”为主的开放措施，之所以能够取得相对而言的辉煌成就，显然与两种因素有关。一是尽管全球价值链深入演进对全球经济新规则产生内在需求，但这种需求尚未提升到实践层面，或者说在实践中还没有成为主导趋势，因此，基于WTO体制框架以市场准入为导向的边境开放，大体还能迎合经济全球化发展的需要;二是与中国融入全球价值链的方式有关，即总体上中国是以“低端嵌入”的方式融入国际分工体系。由于主要承接全球价值链的“低端”环节，而“低端”的环节和阶段相对而言对跨境流动壁垒较为“敏感”，而对国内经济政策和商业环境的总体要求还并不太高，或者说由制度质量、知识产权、竞争中立、市场法制化水平等所带来的制约作用尚未充分显现。然而，犹如前文所述，站在历史新起点的中国开放型经济发展，面临的上述两种因素正在发生深刻而剧烈的变化，即，一方面基于全球价值链内在要求的全球经济新规则正在形成;另一方面，中国自身也面临着完善开放型经济体系、提升分工地位的必要性和迫切性。因此，新一轮的开放必然意味着从边境开放(措施)向境内开放(措施)转变，这是“游戏”规则和制度的本质变化，也是中国构建开放型经济新体制的真实意涵。
目前，中国正在进行的不仅仅是涉外经济领域的体制改革，也不仅仅是经济领域的改革，而是“全面深化改革”，实际上就是呼应上述规则和制度变化的实践表现，涉及的更多是“境内开放”问题。从政策趋向来看，十八届三中全会《决定》中，针对竞争中立原则的国有企业改革问题，管辖国内经济活动的法律法规与国际接轨的服务业开放问题，形成竞争性商业环境的知识产权保护问题，促进国际国内要素自由有序流动的放宽投资准入问题，以及劳动者权益保护和加强环保等问题，都有着明确而详细的政策导向，尤其是贸易便利化(表现为海关监管和检验检疫方面的改革导向)、投资保护、政府采购、电子商务、环境保护等议题已被列为重点改革和对外谈判的领域。从实践措施来看，中国(上海)自由贸易试验区的建立，已经在转变政府职能、外商投资管理体制、进一步推进服务领域开放、货物监管模式，以及负面清单管理改革等方面的一系列攻坚领域和深水区进行了创新性突破。这种创新性的探索和尝试，就是要为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验，就是要从体制层面上为提高开放型经济水平和质量提供强大的保障。总之，从以往的边境开放(措施)向境内开放(措施)延伸和拓展，从而以新的规则和制度对接全球经济新规则，是构建开放型经济新体制的本质内涵，也是新体制之“新”意所在。
四、如何构建开放型经济新体制
构建开放型经济新体制，做好以下几个方面的改革工作最为关键:
1． 转变政府职能。为适应开放型经济发展的新要求，以往的全能型政府或者说以政府主导的开放型经济发展模式，必须向有限的服务型政府转变。具体来说，就是要在厘清政府与市场、社会关系的基础上，通过政府机构改革，强化政府职能的转变，而核心是改革行政审批制度，简政放权，让市场在资源配置方面发挥决定性的作用的同时，充分发挥政府的服务型作用。充分发挥市场配置资源的决定性作用，才能保持开放型经济发展的活力;而合理定位并履行好政府职能，则对维护宏观经济的稳定性具有极为关键的意义，两者有机结合、相辅相成，是开放型经济持续健康发展的根本保障。总之，在市场对资源配置起决定性作用之后，促进开放型经济转型发展，关键在于全力打造政府主导的公共服务型外经贸综合服务平台，支持各类中介服务机构发展，扶持各类平台类企业发展，加大财税、金融和信息支持力度，特别是要建立和完善推动企业“走出去”的综合服务体系。
2． 改变开放型经济传统绩效评价机制。发挥绩效考核对创新驱动型开放型经济发展的激励作用，就要转变以往唯GDP和经济增速的考核方式，“政绩驱动”更应该向以质量、效益等指标考核倾斜。长期以来，在以较为容易量化的经济增速作为政绩考核指标的“指挥棒”下，各级地方政府主导的开放型经济发展模式，重点自然被置于经济增速上。如此，各省区市在发展开放型经济时，更注重的是“量”的扩张而非“质”的提升。当然，这在开放型经济发展的初期，具有一定的合理性，并且也做出了巨大的历史贡献。但站在新起点上的中国开放型经济进一步发展，需要构建开放型经济新体制，相应地，传统的开放型经济绩效评价指标也要相应转变，因为我们现在的目标不再是简单促进经济增长，而是要以开放促进改革，要以改革增创开放型经济竞争新优势。值得注意的是，市场对资源配置起决定性作用之后，要切实转变政府职能，并非意味着政府就变成“弱政府”(洪银兴，2014)，在推动经济社会发展中仍然可以采取“强市场+强政府”的发展动力机制，只不过此种意义下的“强”可能更多地体现在服务水平上。显然，不同政绩考核指标引导下的发展理念和观念不同，“服务”的质量和内容就会不同。因此，切实转变中国开放型经济发展从重“量”向重“质”转变，从依托传统低成本竞争优势向打造以质量和效益为核心的综合竞争优势转变，从政府层面来看，需要改革开放型经济绩效评价的传统“指挥棒”。
3． 完善促进国际国内要素有序自由流动的体制机制。从国内市场来看，一方面是要进一步理顺要素价格体系，加快完善劳动、土地、资本、自然资源、金融资产，以及企业家等生产要素的市场价格形成机制，充分发挥价格对市场的调节作用。另一方面要加快形成全国统一市场，消除要素跨区域跨行业的流动壁垒。正如有些学者所指出，目前国内市场环境还不够健全和完善，国内统一市场还没有完全形成(余淼杰，2014)。因此，不通过深化改革消除制度障碍，就难以实现“资源高效配置、市场深度融合”的目标。从促进要素的跨国流动来看。一方面要加快外资政策和投资准入的负面清单制定，加快扩大服务业对外开放。另一方面要改革对外投资的审批体制，提高审批效率，允许发挥自身优势到境外开展投资合作，促进国内企业走出去开展绿地投资、并购投资、证券投资、联合投资，等等。
4． 构建完善区域开放格局的有效动力机制。协同推进沿海、内陆、沿边的对外开放，形成区域间的优势互补、分工协作以及均衡协调的区域开放格局。尤其是对于中西部地区而言，要进一步深化改革，完善体制机制，加快职能转变，提高行政效能，增强发展动力，通过加快与东部沿海地区的融合发展，主动接受东部沿海地区的辐射和溢出，重塑区域经济地理，在融合中分享机遇，在互动中借力发展，在扩大开放中实现区域协调发展。为此，首先，要打破区域间的行政区划局限，消除区域间的市场壁垒，促进产品、服务和要素在地区间的自由流动和合理配置，从而引导产业进行有规律的梯度转移和集聚。其次，要探索并试图将区域合作机制进行制度化，开展多形式、多领域和多层次的区域合作，鼓励和支持各区域搭建地区经济协作以及技术、人才的合作平台，进而形成以东部带动中西部、东中西部开放型经济共同发展的格局。除此之外，还要完善扶持机制和互助机制，特别是要鼓励和促进东部发达地区采取对口支援、社会捐助等一系列方式，帮助和扶持欠发达的中西部地区，使其更有“能力”与东部沿海地区“配套”发展。
5． 构建有利于培育企业国际竞争力的竞争机制。开放型经济发展是否具有竞争力，说到底，取决于企业在国际市场上是否具有竞争力。在依托低端要素和政策红利等所形成的竞争力日益弱化的背景下，企业新的竞争力需要基于创新能力提高。而从影响企业创新能力的因素来看，不单取决于是否具有创新要素，比如创新人才等，更重要地还取决于能否充分发挥创新要素的作用，将潜在创新要素真正转化为创新能力和实践。因此，更有利于促进创新的体制机制，要比创新要素本身可能重要得多。为此，一方面要通过组织制度、产权制度和管理制度的建设，构建企业创新的制度激励系统。另一方面要通过完善相关市场制度形成激励企业创新的公平竞争市场环境。此外，除了依靠市场制度和企业制度的激励作用外，还需要借力政府行为，发挥政府的宏观调控作用，即还要从政府的政策体系设计层面，强化管理，落实和出台能够有效鼓励企业进行创新的激励政策。
参考文献:
[1]洪银兴:《论市场对资源配置起决定性作用后的政府作用》，《经济研究》2014年第1期。
[2]金碚:《战略性新兴产业:谨防“竹篮打水”》，《中国经营报》2012年1月9日。
[3]梅新育:《迈向开放型经济新体制》，《中国外汇》2014年第1期。
[4]裴长洪，郑文:《中国开放型经济新体制的基本目标和主要特征》，《经济学动态》2014年第4期。
[5]盛斌:《迎接国际贸易与投资新规则的机遇与挑战》，《国际贸易》2014年第2期。
[6]唐海燕:《开放型经济新体制究竟“新”在哪里》，《经济研究》2014年第1期。
[7]汪洋:《构建开放型经济新体制》，《人民日报》2013年11月22日。
[8]余淼杰、王宾骆:《对外改革，对内开放，促进产业升级》，《国际经济评论》2014年第3期。
[9]R．Baldwin，“WTO2．0:Thinking ahead on global trade governance”，http://www．voxeu．org/article/wto－20－thinking－ahead－global－trade－governance．
