裴金红
一笔关键资金的注入，往往会撬动一个城市中心的崛起。
人们看到，如今的镜湖新区，大项目接踵而至：湖东国际金融城、凤林西路沿江商业街、高铁北站TOD综合体……人们看不到的是，项目迅速茁壮成长的背后，一只土地储备专项债券（以下简称“土储债”）起到的关键作用。
这只“土储债”申报过程中形成的整套制度创举，成功开大了绍兴城市建设规范融资的“前门”，更实现了绍兴财政从“等收入”到“盘收入”的转变，为全国的土地储备预算管理带来深刻启示。
过坎——打破行政壁垒
2018年4月18日，市行政中心搬迁至镜湖新区洋江西路。彼时，镜湖新区处于“关键启动期”。但，钱从哪里来？
当时的大背景是：一方面，全国地方财政收支平衡压力巨大；另一方面，中央清理地方政府“隐性债务”态度坚决。镜湖开发办计划财务部投融资处处长李调娟回忆，那时的镜湖，大批项目待建，财政资金要用的地方又多，难免力不从心。“通过其他渠道举债，不但利率高，还容易产生‘隐性债务’。一笔规范又可靠的‘启动资金’变得尤为迫切。”
机遇偏爱有准备的人。
2018年5月25日下午，世界会计论坛在绍兴柯桥举行。当时，财政部正在清理“隐性债务”，但在封堵不规范融资“后门”“歪门”的同时，也迫切希望在合适的城市开展全国土地储备出让预算管理试点，拓展新的专项债务渠道，为地方城市建设规范融资“开大前门”。论坛期间，借“会稽”因“会计”二字得名的典故，绍兴主动请缨。财政部考虑到绍兴经济基础好、城市发展潜力大、财政资源统筹能力强，很快同意了这一要求。
这是一篇没有经验可循的命题作文。之前，土地储备专项债券也曾在其他城市试点，但多数都卡壳在协同不力上。前行者失败的阴影，也笼罩在绍兴所有参与试点的工作人员心头。
解决部门协同问题，是要跨过的首道门槛！时任市财政局总预算局局长的张磊说，“土储债”是财政体制的重大改革，但不是一家之事。“土储债”的申报，财政部门要提供全过程指导；自然资源和规划部门要摸清家底，及时提供地块规划信息，对拟收储土地的规划、用途、价值及成本、收益开展评估；建设部门要科学安排城市建设计划，严格监控资金缺口。不少具体环节中，财政部门都要提出要求，其他部门迅速响应。“只有步调一致、无缝对接才能完成整个流程，一个部门掉链子都无法向前推进。”
上接第1版
把责任明确到每个环节上。绍兴抽调各部门精干力量，组成工作专班，花大量时间进行“头脑风暴”，相互启发，从无到有全链条流程再造。
几个月后，《绍兴市土地储备出让预算管理工作指南》出炉。这本指南，全面梳理细化了土地储备出让预算管理工作概要、工作流程、部门职责等。此外，各部门还制定若干办法与之互为补充，形成可借鉴的操作指引。一个以“五大环节”为核心的可追溯责任体系构建完成，各部门在土地储备项目筛选、计划制订、债券申报和管理、项目实施、土地供应和清算各环节的“任务清单”一目了然。
这意味着，绍兴土地收储实现了由自然资源部门“单家独管”向统分结合“多元监管”模式的转变，这种“大协同”打破了行政壁垒，扫清了“土储债”申报的体制障碍。
倒逼——摸清盘活家底
之前种种只是走好了第一步，离“土储债”申报成功还相去甚远。
“土储债”是以国有土地使用权出让收入偿还的地方政府专项债券。如果不能对土地资源家底一清二楚，“土储债”无法破题。但现实情况是，地方政府往往缺乏对辖区内土地资源的系统梳理，对土地权属和存量债务的掌握并不精准，无序开发、用资源不问绩效的现象大量存在。
怎么办？寻找突破口，以全周期预算管理，倒逼政府梳理盘点土地资源的决心动力。
围绕“四本预算”核心，绍兴建立起“从头到尾”的预算管理体系：土地储备项目全生命周期预算，动态反映所有收储土地全生命周期及分年度资金收支情况；土地储备收支预决算，反映土地储备年度收支预决算情况；土地储备债券管理预算，反映“土储债”借、用、还情况；土地出让收支预决算，反映年度土地出让收支预决算情况。
这套预算管理体系的创新之处在于，突破以往土地拍卖之后做预算的常规操作，将政府对土地资源的管理进行关口前移，从土地收储阶段就进行预算介入。“四本预算”将土地储备出让涉及的资产、资金、债务、收益、成本纳入“一个盘子”，将土地出让收支纳入土地储备监管账户“一个笼子”，将专项债还本付息纳入“一个口子”。
这一做法的好处是，实现了政府资金、资源、资产的对应及平衡，强化了政府对土地的资源运作和价值管理，形成“大财政”“大预算”的管理格局。
试点中，一个更为惊艳的亮点是，土地储备收支和债务管控信息系统得以开发应用。
这套系统实现了“四定”功能：地块定位——输入地块名称，就能将地块在实景地图上定位展示；面积定量——点击地块，能准确查询它的具体面积；规划定性——通过系统能查询每个地块的初步规划、用地性质、容积率等关键内容；算法定制——设定专门公式对数据进行分析，可以对土地的成本收益进行测算。此外，这套系统还能显示土地收储或出让进度、土地储备专项债券使用情况等信息。
在市土地整理储备中心工作人员王英豪看来，“一个系统”强化了全市土地储备资源的统筹管理和动态更新，解决了地块不清、规划不清、数据不清、进度不清等一系列问题，引导部门对土地价值的关注，增强政府盘活土地资产、资源的主动性，变“粗放式”开发为“集约化”利用。据统计，仅仅在试点期间，绍兴就梳理了6000多亩可利用土地资源，盘活2000亩优质存量土地，大大提高了土地资源利用效率及储备项目运行质量。
2018年10月，这套系统在财政部进行展示时，部领导高度评价：“绍兴取得的成绩远远超出我们的预期。”
立信——风险降至最低
“土储债”最核心的问题，还是风险管控。而最大的风险，是土地价值不易评估。
土地不同于一般资产，受规划调整、制度约束、市场波动等不可测因素影响，价值存在动态变化。如果土地大幅跌价或出现流拍，当年度项目债券还本付息出现缺口无法及时堵住，政府信用就会受损，“土储债”发行的根基就会动摇，也就失去了可持续性。
然而，“土储债”产生在拟收储或已收储但尚未拍卖的“未来土地”上，它要求在申报前给出对应地块的价值、收益、成本及支出等详细信息。但按以往常规流程，土地只有在拍卖后才能明确收益。“这给自然资源和规划部门出了一道难题。”时任市财政局地方政府债务办公室主任的诸少华说，土地价值及收益取决于土地用途和容积率等要素，这些要素又取决于规划。“土储债”发行周期一般为五年以上，要提前五年甚至更长时间编制中长期规划并不容易，需要对区块未来发展方向和定位准确把握，周期长变数大，土地价值评估的公允性、准确性都面临考验。
“评估+会审”机制双管齐下。为确保专业，在储备计划获批后，绍兴会委托第三方进行土地价值评估。除定期对土地储备资产动态评估外，申请发债时，还会再次按市场水平评估，制定项目收益和融资平衡方案。在专业机构评估基础上，市政府还建立土地价格联合会审制度，由多部门对评估价值进行联合会审确认。为防“估不准”，试点中还对规划容积率创造性采取“区间值”来确定。
风险准备金是“定海神针”。为防范因市场波动或土地条件变化导致的平衡风险，绍兴在试点中明确，对收益率高于60%的项目，按净收益的20%计提风险准备金，以弥补因不可预见风险带来的债券资金还本付息缺口，给债券购买方吃下“定心丸”。
项目打包消化缺口是另一道“保险栓”。试点中，当使用债券的土地出现风险时，绍兴会将其与先前储备的一批区位较好、预期收益率较高的土地打包，形成集合项目整体出让，确保总体收支平衡。同时，努力通过规划用途调整、完善配套设施等方式，优化地块条件，提升土地市场价值。
这套全方位动态平衡的制度设计，将各种风险将至最低，成功赢得财政部的信任。2018年12月，全国首笔15.6亿元试点土储专项债券落地绍兴，如雪中送炭，点燃了镜湖强劲开发的引擎。此后，绍兴全市上下运用这套经验成功申请“土储债”专项资金71.1亿元，为绍兴大城市建设注入了源源动力。
绍兴在试点中建立起的土地出让预算管理制度体系，被认为“资产全面反映、债务安全可控、核算准确完整”，为规范全国万亿元土地储备专项债券管理提供了“绍兴标准”，得以在全国多省市大范围推广。
