中国的省会城市﹙包括自治区首府﹚是一种特殊类型的城市，在全国和省区经济社会发展中具有独特的地位和作用，有必要研究其发展规律，更好地带动全国和省区经济社会的协调发展。一般地说，省会城市会经历省域中心城市—省会经济圈—省会都市圈三个发展阶段：一个城市若确定为省会，因为具有省会资源优势，比其他地级市拥有更多的发展机会，很快会成为省域中心城市，这是省会城市发展的第一阶段；省会城市成为中心城市，会与相邻市县形成密切的经济联系，并以其为中心，逐渐地形成省会经济圈，这是省会城市发展的第二阶段;当一个省的城镇化率超过50%这个历史“拐点”后，省会经济圈就会向省会都市圈战略升级，这是省会城市发展的第三阶段。此后，又会以省会都市圈为核心构建省域城市群，全国就会形成以城市群为主体的空间结构，为全国范围的协调发展构建厚实的空间基础。2010年我国城镇化率超过50%，2015年有20个省、自治区的城镇化率超过50%，绝大多数省会城市﹙自治区首府﹚都处于由经济圈向都市圈战略升级的发展阶段。这些省会城市﹙自治区首府﹚如何实现这种战略升级，是当前中国区域经济学界需要研究的新课题。本文以安徽省会合肥为例，对这个问题进行案例研究，试图对中国省会城市由经济圈向都市圈战略升级的一般规律作些探讨，为其他省会城市提供借鉴。研究结论是：中国省会城市由经济圈向都市圈战略升级的方向是一体化、同城化、国际化，“三化”含义不同，又相互联系、逐一深进;战略升级的路径是深化区域合作，共建共享，以有效的区域合作推进向“三化”升级。
一、加快合肥都市圈一体化的战略升级
城市经济圈与都市圈是既有区别又有联系的，学术界比较一致的看法是，城市经济圈是以一个首位度最高的城市为核心而与相邻城市组合的经济区域，都市圈则是核心城市已发展为都市，相邻城市的经济发展具有一体化趋向的城市化地区。显然，都市圈更加强调一体化，与城市经济圈相比，一体化的程度不仅更高，而且领域更广，包括重大基础设施建设、经济发展、社会发展等广泛领域的一体化，都市圈内市县间、城乡间的发展差距会逐渐缩小，城乡居民在经济社会发展一体化中会有更多的获得感。
就安徽的省会合肥而言，长期以来只是一座县城，自1952年确定为安徽的省会以后，很快成为皖中地区的中心城市，但规模较小，首位度较低。改革开放以后合肥加快了发展，2006年人口、地区生产总值分别占全省的7.6%和16.8%，在全省的经济首位度达2.235，为全省最高，于当年正式提出并实际运作建设省会经济圈，即合肥经济圈。2015年，安徽全省城镇化率超过50%，达到50.50%，省会合肥市的城镇化率已达68%，建成区常住人口达420万，还有增加之势，人口、地区生产总值分别占全省的11.5%和25.5%，已由“三线城市”跨入“准二线城市”的新兴都市行列。国务院于2016年5月底批准的《长三角城市群发展规划》，明确定位合肥市为长三角城市群继南京、杭州之后的第三个副中心，合肥经济圈也更名为合肥都市圈，成为长三角城市群的五大都市圈之一。但是，这仅仅是概念上的变化，并不是实质意义上的都市圈，其主要原因是圈域一体化程度不高、领域不广。因此，加快推进圈域一体化，应作为合肥经济圈向都市圈战略升级的第一个方向。
合肥都市圈包括合肥、淮南、六安、滁州、桐城五市，2015 年总面积4.68 万平方公里，总人口2217.8 万人，分别占安徽全省的33.5%和36.1%。2006年起步建设合肥经济圈，在省级层面成立了合肥经济圈领导小组，由常务副省长担任组长，领导小组下设联合办公室，由省发改委主任和合肥市市长担任办公室双主任。10年来，合肥经济圈以一体化规划为引领，以共建共享为原则，多方面地推进区城合作，各成员城市也积极参与一体化建设，在基础设施建设、产业分工合作、要素市场配置、联合招商引资、生态环境保护、科教资源共享、干部人才交流等方面，都有很大的进展，合作机制趋向成熟，经济实力大为增强，为都市圈的一体化战略升级奠定了良好基础。如2015年，合肥经济圈实现地区生产总值9107.1亿元，规模以上工业增加值3761.4亿元，财政收入1532.8 亿元，全社会固定资产投资9779.9亿元，社会消费品零售总额3661.2亿元，占全省比重分别为41.4%、38.2%、38.2%、40.8%、41.1%。合肥经济圈上升为合肥都市圈，应把一体化上升到发展主题的高度，不断扩大一体化领域，提升一体化发展程度，特别要深化基础设施建设一体化、产业发展一体化、信息建设一体化、城乡发展一体化、公共服务一体化、生态文明建设一体化、要素市场建设一体化和对内对外开放一体化，通过一体化的拓展与加深，推进合肥都市圈的战略升级。
二、推进合肥都市圈同城化的战略升级
同城化概念在世界上是由中国在改革开放发展中首先提出来的，其含义是，在高速公路、高速铁路和城际轨道交通快速发展的条件下，相邻城市间的通达性空前提高，普遍出现了同城效应，人们的通勤空间也由一个城市扩大到相邻城市，居民在不同城市间的工作和生活，如处在同一个城市那样便捷；企业在不同城市间的要素配置和分工合作，如处在同一个城市那样有效率。都市圈与城市经济圈的一个重要区别，是圈内市县间出现了同城效应，经济社会发展进入同城化阶段，城镇体系空间结构也趋于优化，这也是都市圈在前一个战略升级即圈域一体化发展带来的结果。因此，大力推进同城化，应作为合肥都市圈战略升级的第二个方向。
根据同城化的内涵和合肥都市圈战略升级的需要，合肥都市圈同城化的战略升级应突出两个重点：一是基础设施同城化，二是社会管理同步化，前者是都市圈同城化的必要条件，后者是都市圈同城化的充分条件。
在基础设施同城化方面，合肥经济圈建设10年来，在航空、公路、铁路、水运、通信等重大基础设施建设方面实现了顺利对接，已初步形成了合肥至圈内城市“1小时通勤圈”，圈内各市县与合肥市的同城效应也逐渐增强。合肥经济圈上升为合肥都市圈，应继续推进基础设施同城化，在综合交通运输体系建设方面，应树立交通设施先进化、交通布局网络化、交通建设人性化的理念，畅通主动脉，完善内循环，丰富毛细管，进一步推进交通服务同城化;在水利建设方面，应以保障都市圈生产、生活、生态用水为目标，加强重大水利基础设施的共建共享，构筑安全可靠的防洪减灾保障体系和清洁充足的水资源供给保障体系;在能源建设方面，应以优化结构、多元发展、生态优先、保障供给为目标，推进都市圈能源生产与供应重大基础设施的共建共享，构建经济、清洁、安全、稳定的能源生产与供应体系;在信息化建设方面，应以建设智慧都市圈为目标，推进信息资源的互联互通、高效利用、资源共享，形成以合肥为中心，连通都市圈各城市信息网络互联互通的数字化、宽带化、综合化的信息基础设施网络。
在社会管理方面，10年来，合肥经济圈各成员城市在科技、教育、就业、医疗卫生、社会保障、环境保护等方面积极开展合作共建，特别是建立了职工公积金异地互认和转移接续制度，推进了劳动力市场的同城化流动。合肥经济圈上升为都市圈，应以基本公共服务均等化为重点，加大社会管理的制度与政策对接，在社会管理同步化方面不断有新突破。如在社会保障方面，应率先实现基本养老保险区域统筹、基本医疗保险及社保关系无缝转移与接续，实现都市圈社会保障全域接轨;在就业与住房方面，应构建统一、规范、开放、灵活的都市圈人力资源市场，建立就业用工共享信息库，联合制定住房公积金异地使用办法，出台有利于人力资源自由流动的公共政策;在科技、教育、文化、卫生等方面，由于基础条件较好，应在全省率先建成城乡均等化的基本公共服务体系。此外，还应加强生态环境保护与修复的紧密型合作，以巢湖生态文明先行示范区建设为统领，共建大别山生态保育区、淮河沿岸生态廊道、江淮分水岭生态廊道以及正在兴建的江淮运河生态廊道，加大区域大气污染联防联控、完善区域生态文明建设机制等，为合肥都市圈推进同城化的战略升级提供良好的社会管理条件。
三、提升合肥都市圈国际化的战略升级
我国成为世界第二大经济体以后，国际化就不仅只在沿海地区，也是中西部地区省会城市的发展方向，特别是“一带一路”战略提出后，中西部地区省会城市要成为内陆地区对外开放的新高地，更需要提升国际化水平。安徽作为中部省份，省会合肥也应率先迈向国际化。早在2014年9月国务院颁发的《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》，对长三角城市群就提出要“提升南京、杭州、合肥都市区的国际化水平”。南京和杭州市早在“十一五”期间就提出实施国际化战略，带动了南京都市圈和杭州都市圈的国际化发展，而合肥已滞后了10多年，必须加快追赶步伐。因此，率先提升合肥都市区的国际化水平，进而带动合肥都市圈的国际化发展，应作为合肥都市圈战略升级的第三个方向。
城市国际化是指城市在人口、资本、商品、技术、信息乃至文化诸要素跨国界的相互往来与交流活动不断增加，城市的吸引力、辐射力、影响力不断向国外扩展的过程。就中外城市国际化的演变经验看，城市国际化大体包括八个方面：一是贸易国际化，二是产业国际化，三是企业国际化，四是科技国际化，五是信息国际化，六是金融国际化，七是文化交流国际化，八是开放国际化。对照上述八个方面的国际化，合肥市当前的国际化水平都很低，有的几乎是空白，与南京和杭州市的差距很大;合肥都市圈的国际化水平则更低，与南京都市圈和杭州都市圈的差距则更大。对此，合肥市和合肥都市圈都必须增强紧迫感，在提升国际化的战略升级上要有新的突破。
为此，合肥市和合肥都市圈都必须突破“内地内向”思维惯性，共建都市圈对外开放高地，联合打造国际竞争力和影响力不断提升的开放型都市圈，推进从内向型都市圈向国际化都市圈的战略升级。从近期看，突出合肥在国际化方面的龙头和在国家“一带一路”战略中节点城市的作用，扩大与东盟、南亚、中亚、西亚等地区国家的开放合作、国际贸易、投资及人文交流，利用不平衡带来的贸易与投资输出空间，与有关国家和地区建立双边合作契约及其相应规则。推进招商引资从低端锁定转向高端升级，围绕构建全产业链着力引进先进技术，加强研发、营销环节，密切与先进制造业和现代服务业转出国家和地区的合作，与相关跨国公司战略投资者建立战略联盟。进一步加强合肥“四港三区一中心”等对外开放平台建设，整合集聚都市圈外贸货源，把都市圈全域及全省纳入“新亚欧”班列，共同利用合肥新桥机场构建国际化临空产业链，扩大合肥空港国际物流对接海上丝绸之路江海联运的集货半径，做强和提升都市圈对外开放核心平台的实力与水平。积极与上海自贸区对接、联动发展，争取建立合肥自由贸易区。加快各市的对外开放平台节点建设，推进合肥对外开放高地向圈内其他城市延伸。加快都市圈各市复制上海自贸区贸易、投资、商事等体制，构建国际化先进交易制度平台，提升都市圈整体对外开放水平。此外，支持优势企业“走出去”跨国界扩张发展，利用亚洲基础设施开发机遇，向“一带一路”发展中国家和地区探索投资机会，开辟产能输出、技术输出的国际化经营，打造“国际资本、新兴市场、中国制造、合肥品牌”新格局。以优势产业集群的核心企业为重点，培育一批总部植根合肥都市圈的资本输出型跨国公司。都市圈地方金融机构要积极探索和开拓离岸人民币业务，为企业“走出去”提供金融支持。这样，各成员城市协同合作，加强资源集聚整合，全面推进对外开放，共同推进合肥都市圈迈向国际化的战略升级。
四、拓展区域合作思路，推进合肥都市圈战略升级
合肥都市圈向一体化、同城化、国际化的战略升级，是“十三五”期间乃至一个较长时期的一项战略性工程。必须树立创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念，都市圈各成员城市紧密联合，以共建共享为原则，以区域合作为路径，构建有活力的区域合作机制，推进合肥都市圈的战略升级。
合肥经济圈建设10年来，走的就是区域合作之路，构建了具有自身特色的合作协调机制，合作共建效果明显，但也存在着合作面不够广、合作度不够深、合作机制不够完善等缺陷。为推进合肥经济圈向都市圈的战略升级，区域合作也必须开拓思路、走向升级。总结合肥经济圈过去10年合作共建的实践，吸取长三角等其他地区的经验，合肥都市圈从6个方面开拓区域合作思路，推进区域合作升级。
一是在合作领域上，推进由经济合作为主向全面合作的拓展。在前10年，因为名称就是经济圈，区域合作理所当然是以经济合作为主，如今不同了，核心城市合肥已开始迈向都市化﹙城市化的最高空间形态﹚，合肥经济圈正向都市圈战略升级，区域合作也应理所当然地要向全面合作的拓展，包括拓展在科技、教育、文化、卫生、公共服务、生态环境、社会发展等方面的区域合作。
二是在合作运作上，推进由事务性合作向制度性安排的对接。区域合作是一个不断发展的过程，需要在实践中探索、丰富和深化，在前10年的合肥经济圈时期，区域合作尚处于初期阶段，大多只是事务性的合作，停留在就事论事阶段，还不是在制度性安排下的区域合作，尽管有广度，却缺乏深度，限制了合作效果的最大化。如今已进入合肥都市圈时期，区域合作应走向成熟期，而成熟的区域合作，应该努力构建制度性安排下的区域合作体制。在近期，关键是推进由事务性合作向制度性安排的对接，转变合作运作方式，平稳地拓展区域合作深度。
三是在合作空间上，推进由局部性统筹向整体性谋划的深扩。在前10年的合肥经济圈时期，区域合作是以经济合作为主，在空间上只能是局部性的统筹，难免会有局限性，如今进入合肥都市圈时期，区域合作由经济合作为主向全面合作拓展，而全面合作不仅是内容上的增加，还应有空间上的拓展，尤其是如何带动边远地区也融入都市圈的一体化格局，实现贫困人口全部脱贫，区域合作就更要向整体性谋划深扩，推进都市圈全域迈向一体化的战略升级。
四是在合作主体上，推进由政府间的单一合作向政府、企业、社会组织多元合作的联动。政府、企业和社会组织是区域合作的三大主体，政府是区域合作的行政主体和发动者、组织者，为区域合作中搭建各种平台；企业是区域合作的市场主体，是区域合作项目的呼应者、投资者和建设者，决定着区域合作的成败；社会组织包括行业协会、商会等，中介组织则是介于政府与企业之间的第二合作平台，在区域合作中具有政府与企业不可替代的作用。在前10年的合肥经济圈时期，政府的主体作用最为突出，企业次之，社会组织的作用发挥不够，形成政府间单一合作的局面。进入合肥都市圈时期，这种情况应尽快加以改进，积极构建政府、企业、社会组织多元合作的联动格局。
可以预见，在“十三五”乃至今后一个较长的时期，合肥都市圈通过上述6个方面开拓区域合作思路，可以显著提高区域合作效果，全面推进都市圈向一体化、同城化、国际化的战略升级，逐步形成一体化程度较高的空间结构，同城化程度较高的城镇体系，国际化程度较高的核心城市，公共服务均等化程度较高的城乡一体化发展新格局，成为在全国有较大影响力的新兴都市圈，也会有强大的经济、科技实力带动全省的发展。
五、延伸性的简要结论
中国有288个地级市，其中27个省会城市﹙包括5个自治区首府﹚地位特殊、作用重大，除了有悠久的文化和较强的经济技术基础外，一个重要的原因是拥有省会资源，是其他地级市没有的综合优势，一向是各省区发展最快的中心城市，并且形成了以其为核心的省会经济圈。在交通运输高速化和信息传递网络化普遍发展的新时代，城市与城市、城市与区域间的关系会发生新的变化，而省会城市是这种新变化的引领者，由经济圈向都市圈的战略升级，是这种新变化的必然趋势。当一个省区的城镇化率超过50%、省会城市又成为次区域的都市以后，省会经济圈就开始向都市圈战略升级。合肥市的案例研究表明，由省域的中心城市到省会经济圈再到省会都市圈，是中国省会城市三个发展的阶段性客观规律。但东、中、西和东北地区“四大板块”的省会城市并不处于同一个起跑线上，虽然发展阶段不同，但发展演变的规律是相同的，对每个省会城市而言，当前无论处于哪个阶段，都应循序渐进地推进由较低阶段向较高阶段的升级。亦即当省会城市还是省域中心城市或省内次区域中心城市时，就要积极发展省会经济圈;当省会经济圈发展到较为成熟时，就要积极推进向省会都市圈战略升级，从而优化省域空间结构，带动全省经济社会发展。
各省会城市的区位、资源条件和发展基础不同，向省会都市圈战略升级的方式也会有不同，但战略升级的方向是一致的，那就是要循序渐进地推进向一体化、同城化、国际化的“三化”升级。合肥市的案例研究表明，尽管在省会经济圈时代也是以一体化为发展主题，但广度、深度和高度都不够，向省会都市圈战略升级，必须不断扩大一体化领域，提升一体化发展程度，在一体化的基础上再向同城化递进，在经济、社会、文化和居民生活等诸多方面形成同城效应;在同城化的基础上进一步向国际化迈进。在新时期，无论是东部地区还是中西部及东北地区，省会城市都有必要、也有可能建成对外开放高地，成为国际化的省会都市圈。合肥市的案例还表明，尽管一体化、同城化、国际化的含义不同，却是相互联系、逐一深进的;在一体化阶段就会有一定程度的同城化，在同城化阶段也会有一定程度的国际化，而同城化又会推进一体化，国际化又更能推进同城化、一体化。显然，省会都市圈的一体化、同城化、国际化尽管层次分明，但相互间的联系十分密切，在战略升级中要充分发挥其相互促进作用。
省会都市圈向一体化、同城化、国际化的三阶梯升级，每个阶梯的内容、方式和政策会有不同，但都会遵循一条共同的道路，即区域合作。合肥市的案例研究表明，省会经济圈向都市圈的战略升级，区域合作也要升级，那就是，在合作领域上推进由经济合作为主向全面合作的拓展，在合作运作上推进由事务性合作向制度性安排的对接，在合作空间上推进由局部性统筹向整体性谋划的深扩，合作主体上推进由政府间的单一合作向政府、企业、社会组织多元合作的联动，在合作动力上推进由行政推动为主向市场机制引导为主的转换，在合作成果上，推进由合作互惠向联动共享的延伸。这样，从六个方面推进区域合作的升级，形成共建共享体制机制，就会为省会都市圈向一体化、同城化、国际化的“三化”战略升级提供有效支撑。
作者简介：程必定,男,安徽省发展战略研究会会长,研究员（合肥230001）。
