2014年，我国推出“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带三大发展战略。在三大战略中，长江经济带向东连接“21世纪海上丝绸之路”，向西牵手“丝绸之路经济带”，沿途城市星罗棋布，已形成下游的长江三角洲城市群、长江中游城市群和成渝城市群等三大城市群，同时还包括上游地区滇中和黔中两个区域性城市群，即“三大两小”城市群，同时，还与京津冀形成南北呼应之势，战略地位极其重要。
在“三大两小”城市群中，长三角城市群被公认为是世界第六大城市群，也是整个长江经济带的龙头。正因如此，本文重点研究长三角城市群对长江经济带中上游城市群的带动作用，通过对长江上中下游城市群联动发展机制的研究，提出实现长江经济带城市群的联动发展路径，为最终推动长江经济带一体化目标做出有益的探索。
一、长江经济带三大城市群比较分析
从三大城市群及其中心城市总体规模、人口、经济总量来看，长三角城市群的市辖建成区面积、生产总值、常住人口均处于领先地位（见表1、表2、表3），预示着长三角城市群在长江经济带建设中将发挥龙头带动作用和“首位城市群效应”。在空间结构演变上，长三角城市群已逐步突破行政区划、自然地理的界线，将上海市、江苏省、浙江省和安徽省连接成一个经济区域，呈现“放射状极核网络”发展特点。《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》出台后，长三角城市群涵盖江浙沪皖三省一市，体量更大，对中上游城市群的辐射力更强。
二、长江经济带城市群联动发展轨迹与启示
（一）长江经济带城市群联动发展轨迹
长江经济带城市群联动发展主要沿着三个轨迹演变，即单核城市不均衡发展阶段、城市群内部合作强化阶段、城市群联动发展启动阶段。
1.单核城市不均衡发展阶段
上海港开埠以前，广州是我国最大的进出口贸易港口，我国的物资流动基本呈南北走向，而作为横贯东西的长江航运功能受到大大的抑制。当时的苏州城，是全国商品粮、生丝、茶叶、棉花等商品的主要集散地，是全国重要的经济中心城市。1843年上海港开埠以后，上海凭借其港口优势和独特的地理位置，港口及内外贸易获得了极大发展，长三角乃至全国的经济中心快速由苏州移至上海。周边的南通、无锡、常州、镇江、扬州、杭州也从各自相对封闭的城镇体系走向开放，并与上海相呼应，成为以上海为龙头的远东市场的一部分。上海港口及其内外贸易的发展，对商品吞吐的巨大需求，长江沿江各口岸作为当地市场网络的节点城市获得巨大发展。
在中国近代史上，长江沿岸的主要城市上海、南京、武汉、重庆是我国洋务运动和近代工业的发端。20世纪80年代以来，长江沿岸的江苏、安徽、江西、湖北、湖南、四川等省都提出重点开发长江沿岸城市。20世纪90年代，以上海浦东开发开放为龙头，长江沿岸重庆、岳阳、武汉、九江、芜湖等沿长江港口城市同时实行对外开放政策。然而，长江沿岸城市主要沿长江的干支流和交通轴线分布，城市分布较为分散，城市之间功能联系较弱。依靠“自下而上”“自上而下”双重力量的推动，单个城市处于各自不均衡发展阶段。
2.城市群内部合作强化阶段
当一个区域出现一个或几个特大或大型中心城市，中心城市的集聚作用不断加强，同时产生涓滴效应，带动周边城市发展，形成区域内等级体系较为完善的城市**体，即城市群发展阶段。
在我国长江流域，长三角地区率先进入城市群发展阶段。从1982 年成立“上海经济区”开始至2013年4月，长三角城市群已扩容至30个城市。随着苏北、浙西南、皖江地区全面纳入长三角城市群，长三角城市群将以上海为中心，南京、杭州、合肥为副中心，以沪杭、沪宁合高速公路以及多条铁路为纽带，促进长三角区域经济一体化发展。
长江中游城市群是一个沿江内陆城市群，包含的城市有着合作交流的深厚历史渊源，区域内跨省交流合作平台已达30多个。目前正处在“中部崛起”战略和“长江经济带”战略实施的叠加交汇之处，面临千载难逢的机遇。新近批复的《长江中游城市群规划》把长江中游城市群确立为中国经济增长“第四极”。凭借良好的城镇化基础，优越的交通条件，强劲的经济增长势头，长江中游城市群具有发展成为跨区域特大型城市群的深厚基础，对促进东中西协调发展具有重要意义。
西部大开发战略实施以来，成渝城市群作为我国西部大开发的核心动力和增长极，是我国西部地区经济发展速度最快的地区，并凭借其丰富的资源和良好的工业基础，在主导产业和特色产业方面取得了较好的成绩，产业集群不断发展壮大，集聚程度不断增长。在城市发展方面，重庆与成都的双核特征显著，以双核为中心的交通网络贯穿城市群内部，核心城市的引导和带动作用明显。
3.城市群联动发展启动阶段
区域经济联动发展是区域分工合作进一步泛化与深化的必然要求。早在2005年，长江沿线七省二市（湖北省、湖南省、四川省、云南省、江苏省、安徽省、江西省、重庆市、上海市）就在交通部牵头下签订了《长江经济带合作协议》。这一合作协议“确定了以‘龙头’上海与‘龙尾’重庆合力担当起构筑长江经济带首尾呼应、联动发展的战略格局”。2013年9月25日，国务院发布《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》（以下简称《指导意见》）。根据《指导意见》，长江经济带将以沿江综合运输大通道为轴线，以长江三角洲、长江中游、成渝三大跨区域城市群为主体，进入城市群联动发展新阶段。
为进一步贯彻落实长江经济带发展战略，2015年4月5日，国务院批复并实施我国第一个跨区域城市群规划——《长江中游城市群规划》，该规划明确指出，要深化长江全流域合作以及开放开发，促进长江中游城市群与长三角城市群、成渝城市群合作联动，共同努力把长江经济带打造成中国经济新支撑带。
对于全国来说，长江经济带是一种非均衡发展战略，但是对于长江流域来说，它却是一种均衡发展战略，它将逐步缩小长江流域东中西差距，为中国经济持续增长提供接力。依托长江黄金水道打造长江经济带，还可以将“西部大开发战略”“中部崛起战略”串联起来，成为推动我国东、中、西三大经济带联动发展的交通纽带和空间载体。
跨区域城市群联动发展，是在更大的尺度空间内组织资源，实现多重国家战略叠加。对于长江经济带这个空间尺度而言，其城市群联动发展是个长期、复杂的动态过程，城市群经济的整体发展要求各个城市群功能分工显著，交通网络在空间上具有连续性，产业布局上具有互补性，文化发展和生态环境保护上具有协调性。但是，受行政区划、诸侯经济、地方保护等因素的影响，长江经济带各省（市）内部经济发展的不平衡和产业趋同化现象表明，要真正走向“一体化”任重而道远。
（二）长江经济带城市群联动发展轨迹的启示
探寻演变历程，总结历史经验，我们可得出以下启示。
第一，“以港兴市”是长江沿岸众多港口城市发展的一般规律。港口城市在扩张时，最初以港口作为基点，再沿江、沿海岸不断延伸，这一发展过程不仅有力地推动了港口城市自身的繁荣，也对其经济腹地产生巨大的辐射作用。通过对长江经济带的港口城市进行合理规划，重点将港口建设与沿江开发、物流服务、船舶制造等行业联系起来，有利于促进长江经济带三大城市群之间的联动发展。
第二，“龙头带动”是促进城市群分工合作协同发展的关键。作为长江经济带的“ 龙头城市群”——长三角城市群，20 世纪80 年代我国实施沿海发展战略，强化了沿海地区的区位功能，使长三角地区经济迅速发展。20 世纪90 年代以来国家开始重视沿江地区的发展，使得兼有黄金海岸和黄金水道双重区位优势的长三角地区发展更为迅速。长三角的双重区位优势，集中体现在市场集聚效应和交通成本优势两个方面，在产业集群和城市集群形成过程中发挥出巨大的集聚和扩散效应。
第三，“对外开放”是提高城市群国际竞争力的必要前提。长江经济带贯穿东西，拥有我国最广阔的腹地和发展空间，两端均与海洋连通，并且可以把很多国家战略如“一带一路”融合起来，是实现我国经济与全球融合的有效途径。长江经济带实施东西两头，沿海、沿江、沿边全面对外开放，形成陆海双向对外开放走廊，不仅可以破解经济发展中的资源与市场约束难题，还可以在全球视野中抢占经济发展制高点。
第四，“交通网络”是链接城际合作的空间纽带。长江经济带黄金水道、普通公路、高速公路、普通铁路、高速铁路以及空中航线形成的立体化“交通网络”，高起点高水平建设综合交通运输体系，推进多种运输方式综合服务信息平台建设，无疑可以加速长江经济带人流、物流的集聚和扩散，降低运输成本，为联动发展提供基础设施保障。
第五，“资源整合”是突破传统行政区经济束缚的有效手段。以城市群联动发展进行跨区域城市经济空间整合，充分发挥市场对资源配置的决定性作用，形成一体化的产品、要素和产权交易等市场，是突破传统行政区经济束缚的有效手段。
三、长江经济带城市群联动发展机制
长江经济带城市群联动发展的关键之处在于机制的构建。良好的机制有利于跨区域优化整合资源要素，形成良性互动、合作共赢的发展格局，实现国家对长江经济带的战略定位。
第一，依托长江黄金水道，建立一体化航道运输管理机制。避免多头管理；建立内河航运与公路运输、铁路运输、航空运输有效对接机制，打造具有全球影响力的内河经济带。长江水系是我国最大的内河航道系统，水深港阔，通航里程长，是连接中国东西部地区的“黄金水道”。长江干支流的通航里程已达到9.6万公里，年货运量大约占全国河流总运输量的70%。但目前长江航运多头管理，责权利难以理顺，严重影响了长江大动脉的通航能力和社会经济效益的发挥。
第二，树立“共赢、联动、协同”的发展理念，构建上中下游城市群区域间的利益共享机制。通过合理的利益分配与补偿，促进资源要素在上下游区域之间更高效地流动，实现长江经济带成为东中西互动合作协调发展带的目标。
第三，坚持市场引导与政府主导相结合、企业主体与社会参与相结合的原则，建立全方位、多层次的区域合作交流机制。打破行政区经济，发展城市群经济。以黄金水道和重要交通通道为纽带，明确大中小城市功能地位，充分发挥核心城市带动辐射作用，推动城市组团融合发展，共建区域合作新平台，形成各类城市协调发展新格局。
四、长江经济带城市群联动发展对策与保障
（一）联动发展对策
总体而言，联动发展对策可以概括为“一个目标、四点共识、六大策略”。即以互联互通，协同发展为目标，以“四点共识”为前提，以“六大策略”为手段，促进长江经济带城市群联动发展。
“四点共识”包括：循序渐进、求同存异；政府推动、市场牵引；基础先行、企业跟进；平台共建、合作共赢。
“六大策略”是指在流域整体利益最大化原则下，充分发挥长江黄金水道在长江经济带城市群联动发展中的渠道载体作用，以产业合作为主线，以市场一体化为根本，以大项目为抓手，以大平台为支撑，以城际快速交通为纽带，以共同政策为诉求，拓展合作联动的广度与深度。
（二）联动发展保障
1.机制保障：设计多元合作机制，推动长江经济带各省会城市合作常态化
在市场为主导的理念下，应建立一种为各方所接受的利益共享机制，逐步形成合作各方对共同利益的自觉分享和自动调节杠杆，降低协调成本，提高合作效率，确保合作的可持续性和常态化发展。
第一，利益共享机制。我们主张以“市场主导与政府引导相结合、效率优先与合理补偿相结合”为原则，构建效率和公平相结合的利益共享机制，实现区域经济合作中各主体的合理利益分配，维系可持续的合作发展，实现区域包容性增长。建议设立“长江经济带共同开发合作基金”，区域内各省（市）进行区域合作常态体制机制改革试点，开展基础设施共建共享、产业协同、生态环境联防联治、绩效考核、创新要素流动等一系列合作，形成可复制可推广的经验。
第二，合作交流机制。长江经济带各城市有较好的前期合作基础，有共同的利益基础，应当以资源共享和优势互补为前提，明确合作目标、合作内容、合作规则等。在合作过程中，共同参与、共担风险、共享成果。需要建立长期、务实、高效的合作交流机制。政府决策层面，可以每年定期召开会议，循序渐进、求同存异，就当前合作中需要解决的重大问题集体协商，形成决议，统一部署落实；协调层面，各行政部门也应互通有无，加强交流。除此之外，各城市之间也应加强民间交流机制，充分发挥学术团体、工商联、新闻媒体等各类组织的优势和作用。实施执行层面，在政府推动、市场牵引下，充分发挥企业主体作用，共建平台，协同创新合作交流机制。
第三，监管治理机制。监管治理应形成统一的监察、协调组织与机构，对长江经济带沿岸各省会城市整体进行监督管理，应形成联动的、互通有无的信息网络监管体系。例如，在市场监管方面，应签署共同文件，建立工商执法联动、案件协查、信息共享等运行机制，形成统一的管理监督体系；在社会服务方面，通过创建公共服务平台，实现资源共享（医疗卫生、社会保障、教育教学等），建立权益共享、结果互认、责任互查、协同管理的合作机制。
第四，考核反馈机制。具体来说，应推进长江经济带各省会城市城际合作绩效管理考核体系的研究，制定具体考核办法，从经济发展、社会进步、生态建设三方面综合评价。经济层面，从城市经济增长、产业结构调整、居民收入等方面考察；社会层面，从就业情况、人口结构、公共服务（交通设施、教育、医疗、社会保险）等方面考察；生态层面，从节能减排、城乡环境治理等方面考察。通过具体指标建立考核体系，对应奖惩措施，并严格执行。
2.规划统领：建立规划协调机构，负责规划衔接，统领区域合作
跨省区的区域合作，只有从国家层面进行顶层设计，科学制定区域规划，才能有效指导区域合作与竞争，促进区域生产力合理布局与经济社会可持续发展。以长三角地区为例，国务院于2010年5月24日批准实施了《长江三角洲地区区域规划》，这是我国首个跨省区的区域规划，对长三角地区合作机制的构建及重大合作问题的解决起到了纲领性的指导作用。
2015年是“十三五”规划编制年，长江经济带沿岸各省会城市都在进行国民经济和社会发展总体规划和各专项规划编制工作。建议设立规划协调机构，协调对接长江经济带沿岸各省会城市“十三五”规划编制工作，这是深化区域合作的重要抓手，也是统领其他方面合作的关键。
3.服务支撑：开展智慧城市建设合作，搭建公共服务信息平台
开展智慧城市建设合作，提升城市治理水平。建立信息共享机制，完善公共信息服务平台和相应的配套服务体系，以智能化手段推动各省会城市社会信用信息共享。推广应用智能卡，城际高速公路率先实行一卡通，并逐步实现城市公共服务智能卡等设施的互通互用；打造电商平台，促进物流配送体系全覆盖。建立信息产业发展协作联盟，共同推动建立共享覆盖全区域的数字家庭产业链体系；建设信息产业化示范基地，推进主要城市互联互通。
4.组织管理：设置跨区域协调部门，推进合作日常化、有序化
行政管理的边界限制与区域经济活动一体化之间存在难以克服的矛盾，必须设置区域合作协调机构，通过跨区域的协调来破解这一矛盾。
第一，建议成立“长江经济带沿岸各省会城市合作协调委员会”。为保证各省城市合作能够常态化、有序化进行，建议共同出资设立相对固定的组织协调机构，类似于长三角城市经济协调会办公室这样的常设机构，比如，“长江经济带沿岸各省会城市合作协调委员会”，协调处理共同面对的重大问题、突发事件以及其他合作事项。成员还应包括国家发改委、交通部等相关单位派出代表，以实现上下衔接，沟通顺畅。
建议由长江经济带沿岸各省会城市党政主要领导轮值担任委员会主任，设置办公室管理日常工作，设置专业委员会协调区域产业发展、基础设施建设、生态环境保护等领域的合作。协调委员会相对独立，主要负责组织长江经济带沿岸各省会城市区域内发展规划和重大政策的拟定或衔接，重大基础设施建设、重大战略资源开发、生态环境一体化建设、跨区域生产要素流动、城市互联互通等重大问题的协调与合作，指导城市区域内各市（县）制定地方性的区域发展规划和行业发展规划。
第二，充分发挥民间组织作用。和政府、企业一样，行业协会、商会等民间组织也是区域合作不可忽视的重要主体。这些民间组织在规范竞争秩序、维护合作环境、提供决策咨询等方面有其不可替代的作用。具体可通过以下方式发挥作用：一是成立城市合作咨询委员会。联合政府咨询委员会，遴选各省顶级咨询专家组成，主要为城市群建设提供区域发展与合作方面的项目论证、政策建议和决策咨询。二是成立城市工商联合会。联合各省工商联，遴选各省重要商会组成，主要为企业合作搭建交流平台，推动企业的“强强联合”和“抱团出海”。三是成立长江经济带沿岸各省会城市行业联盟。联合各省工商联，引导行业协会自主成立联盟，其主要任务是制定城市群的行业发展规划和行业标准，推进城市群市场一体化进程。
5.政策支持：完善区域合作政策，强化政策支持力度
一是建立政策会商机制，加强政策协调力度，强化区域合作的契约精神和规则意识。法规条例制度是合作的准则，区域合作除了协商还可以通过制定和完善地方政策法规，运用政策法规手段来优化资源配置，平衡利益冲突，维护市场秩序，提高行政效率，保障合作共赢。比如，联合制定“共同市场建设条例”“反不正当竞争法实施细则”等，对产业发展、基础设施、信息共享、生态保护、人力资源、户籍管理、医疗教育等一体化做出具体规定，为区域合作提供制度保障。
二是建立政策退出机制，清理现有不利于长江经济带沿岸各省市合作的地方性法规，消除行政壁垒和市场壁垒，营造统一的公共治理环境和秩序。比如，加快户籍制度改革，废除不合理的户籍管理办法，打破人才地域限制，搭建公共人才服务平台，构建统一的人力资源市场。
三是谋求地方财政政策支持和国家政策性银行融资支持，设立“区域合作发展基金”，对于重大区域合作开发项目，比如，用于跨市域的基础设施建设、环境治理保护和生态补偿、产业协调发展、人才培养、科技创新、科研成果转化应用等，通过基金的转移支付，实现项目开发和各种利益在地区间的合理分配。
四是推进社保一体化，保障劳动力的流动性与人力资源空间配置的合理性和高效率。健全社会保障公共服务体系，打造标准化、规范化、信息化的社会公共服务平台，加大社会保障卡应用环境建设力度，推进四市社保一体化，包括社保关系的无障碍跨地区转移、医疗保险公共服务共建共享、异地就医结算、住房公积金异地使用等促进社保一体化举措。
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基金项目：2015年度上海市人民政府决策咨询重点课题（2015-A-46）；2014年度“长三角”合作与发展共同促进基金项目（201505）；2015年度合肥市人民政府重大项目（REUD201501）。
作者简介：胡艳，女，安徽大学经济学院教授，博士生导师（合肥230601）。丁玉敏，女，安徽大学经济学院讲师，在职博士生（合肥230601）。孟天琦，女，安徽大学经济学院博士生（合肥230601）
