党的十七届五中全会公报首次未提GDP，却引人注目地明确指出:要在“十二五”期间推动文化大发展大繁荣、提升国家文化软实力，基本建成公共文化服务体系，促使文化产业成为国民经济的支柱性产业。可见，公共文化环境建设业已成为我国经济社会发展的主要任务之一，其核心就是科学有效地建成公共文化服务体系。公共文化服务是指政府为了实现公民的文化权利［1］，满足社会的公共文化需求，采取积极有效的措施，向公众提供公共文化产品和服务的过程，它是制度化的国家公共服务的有机组成部分，其本质是提升公众的文化品味和生活品质的一种社会福利，其结果则增强了国家的“文化软实力”。公共文化服务的“公共”属性决定了其服务的提供者和管理者之主体通常是政府。换言之，公共文化环境建设所需的资源主要来自政府支配的公共资源。因此，必须深入研究公共财政如何对公共文化服务体系建设进行科学的资源投入，如何构建高效的公共文化建设资源管理机制，提高财政资金的使用效率，确保公共文化服务能够稳健发展。本文以安徽省财政支持公共文化服务体系建设为例，在充分的问卷调查和实地调研的基础上，对此问题给予了初步的系统性思考。有必要说明的是，这里所论及的资源投入在内涵上当属政府对其所掌握的公共资源进行有效管理的一个方面。
1公共文化建设资源投入机制经验与启示
依循经济、社会、文化运行的一般规律，我国以公共文化服务体系为核心的公共文化环境建设率先发展于经济发达的地区。梳理有关资料可以发现，深圳、上海、浙江等地业已积累了一定程度的实践和制度经验。这些先进地区的成功经验，对起步较晚的其他省区公共文化服务体系建设具有显著的借鉴意义。
深圳市政府在公共文化环境建设的资源投入方面，重视通过品牌活动的影响力、辐射力、凝聚力，吸引市民主动热情地参与公共文化活动，以营建积极、健康的公共文化环境。这些品牌活动包括:以促进学习型城市建设为重点的“深圳读书月”，以提高市民文化鉴赏品位为重点的“市民文化大讲堂”，以普及社会科学知识为重点的“社科普及周”，以倡导高雅文化为重点的“深圳大剧院艺术节”、“中外艺术精品演出季”和“交响乐音乐季”，以保护文化遗产、弘扬历史文化为重点的“文化遗产日”，以面向来深建设者为重点的“外来青工文化节”，以面向社区居民为重点的“鹏城金秋社区文化艺术节”系列活动等。［2］
上海市为确保公共文化的资源投入与产出绩效，努力在各类公共文化服务“中心”上做文章，提升“中心”的平台作用，重视“中心”的公共性和非营利性，其路径则是通过对“中心”的严格评估来实现这一目标。“中心”获得政府资助和公共文化资源的前提条件，主要取决于“中心”的服务宗旨、组织架构、资金来源及使用、场地使用等方面的具体情况；“中心”的运作和服务能力，即“中心”在提供公共文化服务的具体保障方面，政府分别从管理能力、人力资源、业务能力等方面对之予以评估；“中心”的服务效率，即“中心”产生的社会效益，则是“中心”评估的重中之重，政府分别从服务的覆盖面、受众满意度、社会影响等方面进行评估；“中心”的可持续发展情况，政府也分别从财务保障、公共关系、自身建设、社会评价等几个方面展开评定。
浙江台州市则以基层文化建设为资源投入的重点，着力建设农村、社区、企业“三类文化俱乐部”，举办“农民文化节”、“邻居节”、“企业文化节”等三个文化节，建立所谓的“百分之一”文化计划共建机制、公益性文化项目政府采购制度、文化设施建设以奖代补机制等三项文化制度。浙江的“三个三”文化工程在2010年3月被中宣部、文化部所推介宣传［3］。
作为文化大省的安徽，是连接东部发达地区和西部欠发达地区的枢纽，近年来经济社会发展迅速，省委省政府高度重视公共文化环境的建设，明确提出“文化强省”的战略目标。为此，安徽省许多地市在财力有限的情况下，不断创新公共资源的投入和使用机制，积极构建政府投入为主、社会力量共同参与的公共文化事业投入及运行模式，积累了可称之为“四新”的公共文化环境建设经验。
1．1合作新模式
寻求政府投入与私人投入合作的新模式，实现资源的优化组合。从国际惯例来看，公共文化服务体系的建设不能完全由政府包干代办，必须充分调动社会力量的参与。安徽省部分地区已经开始了这方面的探索与实践，以期摸索出一条既减轻政府压力，又能惠民的好路子。比如，芜湖市徽商博物馆，在投入机制上，即采取了私人投入为主，政府扶持为辅的方式，政府主要在土地资源上予以优惠，并要求该博物馆建成以后进行公益性开放。
1．2运营新思路
探索文化服务机构项目运营的新思路，实现低投入高回报的目标。在公共文化环境建设中，政府无疑是投入主体，但是，由经济学语境分析中的“有限政府”理论可知，政府需充分利用市场等因素，积极拓展自身的有限职能。政府在其主体性贴现后，如何保证项目的有效运转，还需要文化机构挖掘自身的潜力，发挥自身的优势；换言之，文化机构若坐等政府给钱，必然会导致自身逐渐失去活力。芜湖市王稼祥纪念馆正是基于此理念，而在服务的主体性上下功夫，探索出一条低投入高回报的运营新路径。首先，他们通过与当地高等院校历史专业的相关院系展开合作，聘请大学生做义务讲解员，这一方面节约了纪念馆的支出与运营成本，另一方面也给高校大学生提供了实践的岗位，因而深受学生的欢迎，更得到了社会的高度认可。其次，该馆大力精简员工队伍，狠抓员工素质建设，造就了一支业务熟练的管理、服务团队，大大节省了人力资源的成本。再次，纪念馆寻求与芜湖市方特欢乐世界合作，构建一个芜湖大旅游格局，规划出一条“游方特———参观王稼祥纪念馆”的旅游线路，既丰富了方特欢乐世界的旅游项目，又提高了王稼祥纪念馆的社会知名度，使得该馆的公共文化服务功能大大增强。又如，芜湖市对于那些不便引入市场机制的非物质文化遗产类项目，往往利用当地高校的资源与力量，进行产品开发与展演，以实现非物质文化遗产的公共文化服务之功能，大大提高有限的资源投入的使用效率。
1．3服务新办法
创新社区文化服务的新办法，降低公共文化服务项目对财政的依赖。作为公共文化服务体系建设中的“细胞”，社区内的文化服务与百姓生活贴得更近，面对的情况也最复杂，困难阻力也最多，然而在全省各地的社区文化服务建设中却涌现出许多大胆的创意。有些街道社区通过与相关文化部门合作，盘活了整体的社会文化资源，有效地节省了文化费用的开支；有些街道社区则寻求与辖区内的单位进行“共建合作”，联合举办文体艺术类活动，不仅大大提高了活动的规模与档次，也突出地增加了活动对居民的吸引力；还有一些街道社区在调动居民参与文化建设的积极性上狠下功夫，通过调动居民的这种积极性，增强居民的主人翁意识和自觉参与文化建设的信心。
1．4改革新举措
积极推进文化产业体制改革的新举措，充分发掘潜在的人力资本。传统体制下的文化艺术团体，在进入市场经济以后，大多数难以适应市场经济的发展而失去活力，人员“青黄不接”现象十分突出，演出设备与表演形式均显落后，往往成为地方财政的“负担”，难以发挥原有的公共文化服务功能。以合肥市黄梅剧院和芜湖市艺术剧院为代表的演出艺术团体，率先迈开了推进文化事业体制改革的新步伐，将原有的事业单位改制为国有独资企业，将原先“吃财政”的固定投入改成政府采购服务，将“演出与不演一个样、一般演出与优秀演出一个样”变为“多演多得、优演优得”。机制的改革带来了活力的迸发，体制的创新带来了生机的重现。以芜湖市艺术剧院为例，根据我们实地调研所得的数据，改制前的2005年该剧院演出30场次，而改制后的演出场次在2008年就增加到了186场；2006年剧院收入为79万元，2008年则达到231万元。
由国内公共文化环境建设资源投入的经验可以看出，在我国现阶段及“十二五”期间，公共文化服务体系建设的有效推进，必须坚持:政府主导是基本，设施建设是基础，品牌打造是抓手，制度建设是保障，长效机制是关键，体制转换是突破，满足基本文化需求是出发点。
2公共文化建设资源投入及管理所存在的问题:以安徽省为例
尽管就历时性的纵向比较而言，安徽省公共文化服务体系建设的资源投入之增速的确较快，同时也在局部地区和有关部门积累了可贵的经验。但是，从全局来说，由于历史欠账太多，加之社会对公共文化的需求日益增长，使得这种增速若与该省同期经济、社会的发展速度相比，与国内少数发达地区公共文化环境建设的成就相比，仍然存在明显的差距甚至较为突出的问题。而这类问题在广大的中西部地区，某种程度上具有普遍性。
2．1财政收入的实际效益低下
无论现行世界上最富裕的国家，还是中国在未来的理想时代富裕到何种程度，政府公共性支出永远都无法完全满足社会的公共性需要。按照供给支出计算中对有效供给支出的ΣMB=MC的效率公式，无限增加供给产品的供给数量就必须无限增加税收收入，从这个意义上说，政府要想通过承担非稳定性的奉献来无限扩大对文化供给的支出就是走向预设供给政策的反面。［4］公共文化服务的资源投入固然重要，但是一味地投入并非是解决问题的根本，关键是投入的有效产出，这就要求政府对公共文化服务的投入进行评估［5］。目前，由于公共文化服务运行的绩效评价制度及其运行机制没有建立，导致财政投入的实际效益十分低下，参见图1。
2．2资源保障机制不科学
目前安徽省公共文化服务的资源保障机制未能充分考虑地区差异与资源整合，众所周知，该省是个人口众多、地区差异很大的省份，东西南北中的发展皆不平衡，因此在进行公共文化服务资源投入及财政的转移支付中，需要对此予以充分考虑，构建科学的资源保障机制，从而提高投入的绩效。同时，公共文化服务资源的整合状况也不容乐观。就农村“书屋”建设来说，有农委的“科技书屋”、共青团的“共青书屋”、出版部门的“农家书屋”等等，因此需要合理地整合现行公共文化服务的投入渠道，实实在在地为公众服务，而非走过场、搞形式、求政绩。
2．3公共文化服务软件投入不足
在大力抓公共文化服务硬件设施投入的同时，也要重视公共文化服务软件建设的投入，要两手都要抓，两手都要硬。公共文化服务软件投入包括制度和信息建设、服务主体素质提升、公众文化素质的培养等［6］。当前，公共文化服务队伍的素质亟待提升。公共文化服务人才的素质决定公共文化服务质量和资源投入的效益。基层专职文化服务人才缺乏，队伍力量较为薄弱，普遍存在年龄、学历、知识结构不合理等问题。以安徽省颍上县为例，县文化馆18人，其中中级职称1人，初级职称16人，大专以上文化程度8人；县图书馆16人，其中中级职称1人，初级职称12人，大专以上文化程度15人；全县364个行政村的文化室共有从业人员69人，均为兼职人员［7］。
2．4公共文化服务的资源管理体制亟需改善
从世界范围看，政府对公共事业的介入是20世纪初开始的。由于大工业生产的影响，城市数量和城市人口急剧膨胀，对公共事业的需求也空前提高。在此背景下，政府包揽了几乎所有的公共事业。中华人民共和国成立后，我国政府对公共事业采取了国有化措施，这不仅提高了公共事业设施的普及率，也在较大程度上满足了人民群众对公共事业的需求。但是，随着社会的发展，政府投入在效率、效益以及激活其他资本的积极性方面，渐显僵化。而公共文化服务体系建设在我国也只是近几年才全面开展的，在投入方式上一直处于政府投入为主的探索阶段，这容易造成国家重视的“大文化”与现实“小服务”之间的结构性的体制矛盾。
由于这种结构性矛盾，政府花大力气建设的公共文化服务体系，公众对之的知晓率却并不高。我国公共文化环境建设的最终目标，是让普通公众享受国家改革开放的成果，提升公民的文化素养［8］。但是很多基层公共文化服务设施，或地处偏远民众无法问津，或无人宣传而藏之高楼，这使得这些公共文化服务产品的易得性水平低下。加之很多地方公共文化服务设施的接待能力有限，更制约了对公众服务的广度和深度，参见图2。因此，在制度上根本转变传统的事业型投入管理模式，建设服务型资源管理体制，成为当下公共文化服务领域亟需完成的改革任务。
此外，安徽省公共文化的资源投入及其管理方面尚存在诸如以下一些问题:公共文化财政投入增长速度与国民经济的增速及财政收入不相匹配；基础设施建设明显滞后，亟待财政增加投入；文化投入占全省财政支出的比例偏低；公共文化投入的区域性差距悬殊，人均文化事业费高低失衡等等。
3公共文化服务良性运行的资源管理机制
公共文化的“公共”属性决定了建设公共文化服务体系，必须以政府为主导；同时，它的“服务”属性又决定了社会力量的积极介入本来就是题中应有之义。基于此，本文在前面分析的基础上，拟从宏观的政策与制度层面和微观的对策与措施角度，探讨公共文化服务良性运行的资源管理机制的构建策略。
3．1宏观政策与制度设计
(1)创新公共文化建设资源管理的政策支持方式。一方面创新吸引社会资本、拓宽文化事业融资渠道的办法，制定推行针对公共文化服务体系建设的“税惠政策”，鼓励社会资本对公共文化服务事业的捐赠与合作，将这种“税惠政策”与国家结构性减税政策有机结合起来，调动企业法人团体投资公共文化服务的热情。
另一方面创新公共文化服务的财政配套手法，充分发挥财政的“乘数效应”，以财政资金“撬动”社会资金，实行“以奖代补”，比如一个公共文化服务项目预算投入需要资金数额为A，文化机构争取到的社会赞助资金数额为B，那么政府便可以将数额为F的奖励资金拨付给相应的文化机构，模型为:
这样一方面充分发挥了财政资金的“杠杆作用”，另一方面也大大调动了文化事业单位和服务部门的积极性。
(2)建立基层公共文化服务的长效机制。就安徽省而言，目前基层公共文化服务缺乏长效机制的根本原因有两个:一个是运营投入不足，大量公共文化服务的基础设施建立起来以后，由于缺少运营经费与后续投入，使用率与产生的社会效益均很低，不能胜任长期提供公共文化服务的任务；另一个是制度支撑不足，许多深入人心的公共文化服务活动例如“三下乡”、“法律、卫生服务进社区”、“送欢乐、下基层”等，由于缺乏必要的制度保障，不能提供稳定的公共文化服务。因此应在制度层面把基层公共文化环境建设纳入政府目标管理，纳入创建文化先进乡镇和创建文明社区等相关评价体系，适当加大文化建设在政府考核中的比重。实行县(区)对乡(镇、街道)、乡(镇、街道)对村(社区)的年度目标责任考核制度，形成责任明确、行为规范、富于效率的长效运行机制，推动基层公共文化服务走上制度化、规范化、标准化轨道，确保基层公共文化服务实实在在地开展。
(3)构筑公共文化环境建设的资源分级保障机制。首先，对于与人民群众日常生活密切相关，与国家政治意识形态密不可分的基础性文化需求与公共文化产品，应该由政府全面负责，由公共财政实行全额保障。比如公共广播、公共电视、新闻出版、党报传媒、乡镇综合文化站与基层文化阵地建设等等。其次，对于随着人民群众生活水平日益提高，逐渐进入人民群众需求视野的发展性文化需求与公共文化产品，应以政府为主导、全面吸纳社会资源、拓宽社会合作渠道的方式进行保障。比如图书馆、艺术馆、博物馆、影剧院的建设和艺术演出、技能培训等服务的提供［9］。再次，对于更多地体现人民群众个性化偏好和高层次文化需求的公共文化产品，政府应该处于监管位置，通过政策引导，利用市场机制，以繁荣此类公共文化产品的生产，促进公共文化产品市场的成熟。
(4)完善公共文化建设的人才环境。人才是文化事业发展的根本保证。在2007年8月下发的《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强公共文化服务体系建设的若干意见》(中办发［2007］21号)中，就明确提出了加强公共文化服务队伍建设的要求。根据中央文件精神，为了公共文化服务体系建设拥有充分的人才保障，应着力完善公共文化服务的人才培养机制。一是对公共文化服务体系内现有工作人员实行职业资格管理制度，加强对从业人员的规范化管理，运用多种方式加大培训、轮训力度，着实提高公共文化服务队伍的思想水平与业务能力，使他们尽快步入专业化轨道。二是根据各地实际情况，面向全社会公开招聘人才，配齐、配强文化站工作人员。采取措施吸引各类优秀人才进入公共文化服务领域，同时鼓励高校毕业生到基层从事公共文化建设工作，鼓励专业文艺院团的工作人员到基层担任文化辅导员和文化指导员。三是努力调动广大民众参与公共文化活动的热情与积极性，在提高居民文化活动参与度的同时积极发现并培养业余文化骨干，充分发挥民间艺人、民间文化骨干在活跃基层文化生活、传承发展民间文化方面的作用①。
(5)创设公共文化环境建设的资源整合机制。以安徽省为例，目前该省在公共文化服务体系的建设中，由于缺乏资源整合机制而带来的重复建设和反复投入的现象时有发生，无形间增加了财政负担又没有达到投入的预期效果。创设一种有效的资源整合机制应从两点着手:其一是“合并同类项”。在公共文化服务体系的建设中，政府应该加强相关部门之间的沟通协调，因为不同的部门可能正在实施同一类型的建设项目，比如“农家书屋”工程就与原先的“共青书屋”、“科技书屋”等存在着一定程度的重复建设现象。对于这样的情况，要积极通过工作协调，合并同类项，减少重复投入与资源浪费。其二是“寻求双赢者”。公共文化服务体系中，所有的文化服务项目与文化产品供应不可能也不应该完全依赖政府投入，除了政府应该全力保障的基础性文化设施与文化产品外，许多文化服务项目的实施和文化产品供应完全可以通过寻求共建单位、寻求合作对象的方式来完成②。要充分发挥财政的引导作用，积极采取相关措施，鼓励和动员社会力量积极投入公共文化服务体系建设，形成共同财政主导，社会力量普遍参与的良好格局［10］。
(6)实施公共文化服务的运行评估与绩效评价机制。建立并完善公共文化服务的运行评估机制和公共文化投入的效绩评价机制，是提高公共文化服务体系建设水平，最大化财政支出使用效率的重要制度保障。首先，建立完善的公共文化环境建设的指标体系。这个指标体系至少包括3层子系统，其一是公共文化服务与经济社会发展相适应的总体指标，包括与GDP增长率相应的公共文化资源投入的增长率、文化投入占财政支出的比例、人均文化事业费等等。其二是公共文化服务的有效供给指标，包括公园覆盖率、文化信息资源共享工程覆盖率、免费电台电视台数量、公共图书馆数量、文化馆(站)数量、博物馆数量等等。其三是公共文化服务的绩效指标，包括公民满意度、居民人均文化消费、居民公共文化活动参与率、社会机构文化活动参与率等等。其次，采用科学的评价方法。评价值的收集与测定应采用实证主义的方法，如实地调研、问卷调查、相关访谈等，将所得的数据通过科学的分析形成相应的评价指标。评价权数的确定应结合实际情况反复斟酌，可采用德尔菲法(Delphi)来确定。该方法依据系统的程序，采用匿名发表意见的方式，即专家之间不得互相讨论，不发生横向联系，他们只能与调查人员联系。通过多轮次调查专家对问卷所提问题的看法，经过反复征询、归纳、修改，最后汇总成专家基本一致的看法，作为预测的结果。这种方法具有广泛的代表性，较为可靠，避免集体讨论存在的屈从于权威或盲目服从多数的缺陷［11］。
3．2微观对策与措施建议
(1)现阶段公共文化建设的资源保障重点。根据我们在安徽各地的调研情况，诚如有学者所指出的那样，当前政府公共资源在公共文化服务体系建设上应该重点保障以下几个方面:大型公共文化设施建设；乡镇综合文化站和村文化大院建设；重大公益性活动；图书馆、文化(艺术)馆、乡镇综合文化站、村文化大院运行经费和业务活动经费。
同时，必须明确各级财政的投入范围和基本保障的支出责任。市级、县级公共文化环境基础工程建设(新建图书馆、文化馆等)、市县乡村四级公共文化设施运行经费和市县两级公共文化业务活动经费以同级财政为主；重大文化工程(文化信息资源共享工程、乡镇综合文化站建设工程、非物质文化遗产保护工程等)、乡镇和村公共文化环境基础工程建设(乡镇文化站，村文化大院)和业务活动经费要省市县乡四级财政配套［12］。
(2)转变公共文化财政资金的投入方式。为了使公共财政资金更有效地推进公共文化服务体系建设，需要实现四个方面的转变:一是由直接投入向间接投入转变。以投入方式的转变合理解决政府在公共文化管理方面的“越位”与“缺位”问题，实现政府由“办文化”向“管文化”的过渡［13］。二是由单一的财政拨款向鼓励捐赠、吸引社会资金的多元化投入转变。三是由对文化事业单位及从业人员的一般性投入向项目投入转变。变“吃饭财政”为“效益财政”，贯彻“养事不养人”的财政策略。四是由行政附属的事业型文化投入体制向服务社会民生的公益性公共文化投入体制转变。
(3)改变公共文化环境建设的资源投入结构。以安徽省为例，目前该省公共文化资源投入大体可以分为两块:一块是以设施建设为主的固定投入，另一块是以机构运营、活动组织为主的动态投入。从目前的情况看，安徽省各地均存在公共文化设施的公众知晓率低、使用率低、服务水平低的状况。必须彻底改变这种“建一个、荒一个”的现象，为此需科学地分配有限的公共文化资源的投入比例，注重对现有设施的功能提升，适当增加动态投入，提高服务水平，完善服务功能，让已有的文化设施和文化产品更大限度地发挥作用；同时在基础设施建设上，一定要科学规划，坚决反对盲目上项目乃至建设形象工程，从而在根本上富于实效地提高资源投入的使用效益。
(4)完善公共文化建设的资金管理方式。首先，推动资金管理体制的“扁平化”，严格执行预算，将款项直接拨付给项目单位，减少中间环节，提高资金使用效益。对用于重大的公共文化建设项目的紧急投入，可以开设预算审批执行的“绿色通道”，例如中央文件中明确要求的“农家书屋”建设工程、广播电视“村村通”工程等。其次，实施公共文化环境建设的“金财工程”，建立公共文化运行的基础信息库，发挥公共财政的高位优势，从预算安排、支出执行、文化事业单位资产管理、公共文化服务供给指标、公共文化服务从业人员等多方面实行动态监控，切实保障公共文化服务体系建设的稳步推进。
4结束语
以上着重分析了公共文化环境建设在资源投入和管理上所存在的一系列问题，并据此而从宏观的政策与制度设计层面及微观的对策与措施角度，做出了相应的回应，初步探讨了如何构建公共文化服务体系得以良性运行的科学的资源管理机制。就安徽省和全国其他有代表性的地区之实际情况来看，公共文化服务体系建设作为一项由政府所主导的、具有重大战略意义的系统工程，它必须以构建科学高效的资源管理机制为核心，实现增加政府财政投入与深化文化体制改革相结合、保障人民文化需求与提升文化产业效益相结合、保持政府主导力量与拓宽社会合作渠道相结合。为此，需要政府各部门之间密切配合，统筹安排；需要社会力量积极介入，共同承担；需要法律法规建设的跟进与完善，以提供必要的制度保障。如此，才能在资金安排和资源配置方面建立良好的协调机制，有效整合文化资源，进而达至各部门、各层级公共文化服务的资源整合与共建共享，提高公共财政资源的使用效益［14］，真正实现公共文化服务有质量地可持续发展。
①② 该项目成果提交安徽省财政厅后，财政部曾于2011 年2 月10 日以新闻稿形式介绍、引用该处的论述。
参见http: / /www． mof． gov．cn /xinwenlianbo/anhuicaizhengxinxilianbo /201102 /t20110210_444473． html
作者简介:吴宗友，副教授，主要研究方向为文化人类学。
基金项目：安徽省财政厅2010年度重点研究课题“财政进一步支持安徽公共文化服务体系建设研究”。
