【摘要】巢湖生态文明先行示范区建设上升为国家战略是对巢湖综合治理与保护性开发利用的升华。基于对巢湖生态现状客观评估以及巢湖保护治理存在问题分析，研究示范区建设深化生态文明体制改革方向，探索建立生态文明建设制度体系，重塑合理的生态空间格局，为大湖治理提供借鉴案例。
【关键词】生态文明先行示范区；湖岸统筹；生态保护红线；生态补偿机制
作为全国“三河三湖”水环境重点治理区域之一，巢湖生态保育价值巨大。巢湖的生态环境健康与否对长江中下游特别是皖江地区可持续发展具有决定性的影响。区划调整后，巢湖实际上成为合肥市的内湖，因此合肥市对巢湖治理与生态修复肩负着特殊的使命。2014年7月，国家发改委等6部委联合下发了《关于开展生态文明先行示范区建设(第一批)的通知》，批准巢湖流域为第一批国家生态文明先行示范区。要客观评估巢湖污染及环境现状，树立生态文明战略新思维和顶层设计新理念，深化环境制度改革，划定更加科学、更加有利于巢湖流域综合治理与生态修复的生态保护区，探索可复制可推广的生态文明建设模式，同时基于流域管理体制机制设计也为大湖治理提供借鉴案例。
一、客观评估巢湖生态环境现状
巢湖污染成因复杂，各种因素相互交织。城市发展与巢湖生态环境保护的矛盾日益凸显。城镇发展存在侵蚀巢湖沿岸生态资源倾向。建闸调水使巢湖与长江水交换锐减，使巢湖失去了生态自净能力，完全成为人工控制的湖泊，富营养化严重。每年春夏巢湖蓝藻水华爆发，已经成为严重的环境威胁。巢湖富营养化机理复杂．影响因子众多、污染成因复杂，特别是对巢湖蓝藻爆发深层机理的研究仍然不够，水质状况短期内难以达到功能要求。[1]巢湖的保护和治理是一项复杂的系统工程，必须科学有序进行。
(一)富营养化问题突出
巢湖流域水体富营养化问题突出，“九五”期间就成为环境保护重点区域“三河三湖”之一。富营养化导致蓝藻水华频发。频发的蓝藻水华也严重抑制了其他生物的生存，生物多样性锐减。巢湖富营养化的成因相对复杂，包括外源输入(农业面源和废水排放为主)和内源释放(底泥释放)。磷是巢湖富营养化发生的控制因子，并且是固氮的鱼腥藻取得竞争优势的原因。由于巢湖北岸富含磷矿，水土流失加剧了磷的输入。富磷地层水土流失沉积的磷总量约占全湖总负荷的20％。已是巢湖不可忽视的污染内源。在巢湖的外源污染中，入库河流是氮磷的主要来源。巢湖流域西北区的南淝河、十五里河和派河对巢湖的总氮和总磷的贡献最大，是导致西湖区的蓝藻水华乃至全湖水质恶化的主要原因。
(二)生态系统退化
巢湖原是与长江相通的过水型湖泊，长江人湖水量约为巢湖径流量的45％。1960年后因建成了巢湖闸和裕溪闸，使巢湖成为人工控制的半封闭性水域，长江人湖水量大幅减少。水体交换量下降了88％。巢湖闸建成后，为灌溉和通航长期保持在高水位，巢湖水位失去了自然节律，加上人为围垦的影响，随着流域工业快速发展和城镇迅速扩张，湿地被开垦侵占，原有的大型水生植物及陆生植物破坏严重，致使物种大量消失，湖区湿生、水生植物群落退化严重，承担巢湖自净功能的湿地生态系统基本被破坏，湖区内大部分浅水区无高等植物生长，氮磷吸收能力降低。巢湖流域森林植被覆盖率仅为15％，水土流失面积达959km2，占山区总面积的63．6％，占耕地面积的约40％，这又进一步导致湖区生态系统退化。
(三)湖泊治理长期性与环境改善需求矛盾日益突出
一方面随着巢湖流域工业化、城镇化进程的加快，人类的剧烈活动使排入巢湖的污染负荷每年以10％递增，给巢湖生态环境带来巨大的压力。另一方面，随着居民生活质量的提升以及公众环境觉悟的提高，对大气环境、污染治理等非常关注，对巢湖水环境质量改善的要求愈加迫切，湖泊治理长期性与环境改善需求矛盾将日益突出。
同时，当前巢湖生态保护和修复工作中还存在着监督管理体制不顺、缺乏总体规划及制度安排、面源污染治理尚未全面展开、流域环境综合监管能力欠缺等问题。
二、创新巢湖治理理念
流域是一条河流(或湖泊水系)的集水区域，流域既是自然资源的综合体，也是人类社会经济文化的载体，没有健康的流域就没有健康的河流(湖泊)。[21巢湖治理与生态修复是生态文明示范区的核心。国外湖泊治理的案例显示大型湖泊治理是一个漫长的过程，需要一个长期、综合的保护修复规划，必须要有治理理念的更新，实现六大转变。
(一)由过于依赖工程措施向工程措施与社会措施相结合的转变
生态文明示范区建设要改变过于强调工程与技术手段，忽视社会措施的倾向。生态文明先行示范区建设立足于人与自然、环境与经济、人与社会和谐发展的生态文明新高度，来审视解决资源环境问题。强调把生态文明建设融人经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，是一项综合性的社会事业，必须用综合性的社会措施解决环境问题，建设生态文明。
(二)由偏于关注湖向湖岸统筹的转变
改变过于强调陆地或水体局部，忽视水一陆一体化、水质、水量一体化综合考虑的倾向，划定并严守生态红线，准确把握生态环境特点和规律，扩大森林、湿地等陆地生态空间。增强水源涵养能力和环境容量，维护生态环境的系统性、多样性和可持续性，增强生态环境监管的统一性和有效性。科学布局生产空间、生活空间、生态空间，主动优化产业结构[3]，给自然留下更多修复空间。巢湖治理必须基于全流域的综合性战略．制订和完善流域发展规划，对产业、人口和城镇科学布局，从总量上减排控污、从源头上治理污染、从根本上保护水资源和生态环境，修复湖本体自我净化能力。[4]
(三)由过于关注物向把物与人同等重视的转变
巢湖治理不仅仅物质层面上的景观及环境的改善。建设生态文明更是关系人民福祉、关系民族未来的大计，是一项功在当代、利在千秋、功德无量的大事。生态文明先行示范区建设不仅是示范区基础设施建设，经济发展，更要对人民群众、对子孙后代高度负责，保障公民环境知情权、参与权和监督权，明确提起环境公益诉讼的社会组织范围，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。
(四)从过于依赖事务性工作向事务性工作与法治化协同共治的转变
从环境保护的一般事务性工作向生态文明建设的法制化方向迈进，做到用法律保护生态环境。建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，并上升到法律层面，铁腕治污加铁律治污，用法律硬约束完成生态文明建设的硬任务。
(五)从单纯强调生态建设向流域五位一体共同推进的转变
环巢湖生态文明示范区建设。要转变就生态文明建设抓生态文明建设的思路，要以生态建设为龙头，统筹推进流域经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设。
(六)从生态建设完全是政府责任的认识向全社会共同参与的转变
生态文明建设需要重新定位人与自然的关系，建设生态文明是全社会共同参与、共同建设、共同享有的崇高事业。实现绿色转型需要加快转变经济发展方式，加强环境治理和生态文明建设．需要全社会共同努力，每一个公民、每一个家庭都成为宣传者、实践者、推动者，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。
三、创新巢湖生态文明先行示范区建设机制
深化生态文明体制改革，建立健全源头严控、过程严管、后果严惩的生态文明制度体系，重点在考核评价机制、自然资源资产产权管理及用途管制、资源有偿使用和生态补偿等方面取得突破，探索建立生态文明建设制度体系。重塑合理的生态空问格局，形成可复制、可推广的生态文明建设模式。
(一)进一步健全和完善示范区建设法律法规
着手制定巢湖生态文明先行示范区建设相关的法律、法规。用生态文明理念引领和推动立法。把促进生态文明建设的各项重大政策、措施纳入法制领域，形成较为完备的生态文明法规体系，建议由省人大以立法形式调整规范示范区经济发展与生态环境保护关系，对示范区生态、环境、资源领域的基础性问题，包括自然资源的规划制度、核算系统、补偿机制和监督体系做出整体性的安排。在充分研究的基础将“巢湖生态文明先行示范区建设条例”列入立法规划并适时颁布实施。相应地建议合肥市中级人民法院成立环境审判庭。依法强化对行政权力的约束，规范行政主体的行为。划定行政权力发生作用的范围，保证行政权力对自然资源的调节不被任意扭曲和扩大。建立损害赔偿和责任追究制度。在巢湖流域建立最严格的生态损害赔偿和责任追究制度。对于污染破坏环境的任何企业或个人，处以巨额环境损害赔偿罚款，让违法者付出沉痛的代价；对那些不顾生态环境造成严重后果的人，必须追究而且终身追究其责任。
(二)进一步理顺巢湖流域管理体制
创新流域监督管理体制，建立巢湖流域水环境综合治理统一管理体制和协调机构。设立省市首长联席会议、部门领导联席会议及秘书处协调机制，使得流域规划、建设、管理、运营、示范一体化。以巢湖管理局为牵头单位．设立流域管理机构作为“统管部门”，集中统一管理流域内相关事务，并通过地方立法予以确立。
(三)进一步细化巢湖管理局职能
安徽省巢湖管理局作为统一管理巢湖水利、环保、渔政、航运、旅游等事务的综合管理机构，对流域的“山水林田”负有保护和管理职责，借鉴滇池、辽河的管理模式，按照上位法律和省巢湖管理局“三定方案”的规定，明确安徽省巢湖管理局作为“巢湖流域综合管理机构”，拟订流域性的水利政策法规，负责流域中长期综合及专项规划的编制及水利、环保、生态保护与修复、渔政、航运、旅游、综合执法等事务和流域控制性水利项目巢湖闸、凤凰颈、新桥、裕溪、铜闸等巢湖流域主要控制设施及国有资产的运营、管理。
(四)赋予巢湖管理局更加合理的管理权限
综合执法权限和断面考核权限。借鉴昆明管理滇池的经验．赋予巢湖管理局的综合执法职能．把所有与巢湖相关的执法权限全部统一到巢湖管理局，对湖滨实施“退耕、退居、退渔、退养”和“还湖、还林、还草、还湿地”。
入湖河流断面水质及综合达标考核权限。由巢湖管理局牵头建立考核目标体系，经政府批准后颁布实施。巢湖当前考核体系是建立在国家重点流域“十二五”水污染防治规划基础上的。只考核12个断面的水质指标，应加大考核范围和考核内容，一要考核所有人湖河流以及主要河流的支流；二要以巢湖自我修复能力和纳污能力为考核目标；三要从水质考核上升到生态质量考核。保障流域水资源合理开发利用。组织开展流域控制性水利项目、重要水利项目及国家、省市项目的前期工作。
负责流域内有关规划和国家、省市水利项目的审查、审批以及有关水工程项目的合规性审查。对地方大中型水利项目进行技术审核。负责制定流域内各类水利项目、水利前期工作、基础设施项目的年度投资计划并组织实施。组织流域内有关水利规划和建设项目的后评估工作。负责流域水资源的管理和监督。统筹协调流域生活、生产和生态用水。组织开展流域水资源调查评价工作，按规定开展流域水能资源调查评价工作。按照规定和授权，组织拟订流域跨行政区域水量分配方案和流域年度水资源调度计划以及旱情紧急情况下的水量调度预案并组织实施，组织开展流域取水许可总量控制工作，组织实施流域取水许可和水资源论证等制度，按规定组织开展流域和流域重要水工程的水资源调度。组织实施流域防洪论证制度。组织制定流域防御洪水方案并监督实施。指导、监督流域内蓄滞洪区的管理和运用补偿工作。按规定组织、协调水利突发公共事件的应急管理工作。
协调流域内水文工作。按照规定和授权，负责流域水文水资源监测和水文站网的建设和管理工作。负责流域重要水域、直管江河湖库及跨流域调水的水量水质监测工作，组织协调流域地下水监测工作。发布流域水文水资源信息、情报预报和流域水资源公报。
(五)划定生态保护红线
严格生产、生活、生态空间开发管制界限，对自然生态空间进行确权登记，划定巢湖生态保护区生态核心区、建设引导区和流域协调区，构建科学合理的城镇化推进格局、农业发展格局、生态安全格局，保障巢湖流域生态安全，提高生态服务功能。[5]
生态核心区。巢湖(包括恢复的圩区湿地)常水位线外延1公里范围内，主要入湖河流杭埠河、白石天河、派河、兆河、柘皋河、双桥河、蒋口河、南淝河、十五里河城区外河流河道两侧的500米范围内，城区内河流河道两侧的100米范围内。建设引导区。巢湖(包括恢复的圩区湿地)常水位线外延1公里到3公里范围内。主要入湖河流杭埠河、白石天河、派河、兆河、柘皋河、双桥河、蒋口河、南淝河、十五里河城区外河流河道两侧的100米范围内，城区内河流河道两侧的200米范围内(除生态核心区)。
流域协调区。流域协调区为巢湖整个流域。流域面积约14200平方公里，其中巢湖闸以上9130平方公里，巢湖闸以下裕溪河水系约3810平方公14里。范围涉及到合肥市、马鞍山市、芜湖市、六安市和安庆市。
(六)建立流域生态补偿机制
建立双边、多边区域生态补偿基金。探索“造血型”的生态补偿机制，使环境资源保护区的受补偿者充分发挥其发展经济的潜能、积极性和主观能动性，形成造血机能与自我发展机制，使外部补偿转化为自我积累和自我发展的能力，以最大限度地解决经济发展潜能的激活和环境资源的保护之间的矛盾，实现可持续发展。一是划分禁止开发区。流域上游水源地、环湖缓冲带禁止开发建设。以绿色GDP评价当地的发展政绩；二是设立生态补偿专项资金，按照“使用资源付费”和“谁污染环境、谁破坏生态谁付费”的原则，在流域上下游、左右岸地区之间建立生态补偿机制。[6]
(七)建立区域生态保护合作协调机制
建议设立区域性的环境保护委员会，统筹环巢湖流域管理，协调较大半径的管理和运营体系，推动生态环保一体化，化解区域环境矛盾，促进流域性、区域性的环境污染治理，共同解决环境保护与污染防治以及水资源的合理使用问题。加强区域水源地保护，统筹配置大别山优质水源，建设“引泉人城”等区域性供水工程。加快实施淠史杭、驷马山等大型配套与节水改造续建工程。
★本文系安徽省软科学计划重大项目“安徽战略性新兴产业发展模式研究”(1402052061)暨合肥市社科规划重点项目“环巢湖生态文明示范区建设与产业转型升级研究”(HFSKl4D07)阶段性研究成果。
收稿日期：2015—05—19
作者简介：孔令刚。安徽省社会科学院城乡经济所研究员。
参考文献：
[1]朱青．唐红兵．创新湖泊治理与保护思路，加快巢湖治理与保护进程[J]，水资源保护，2013(4)：54—55．
[2]曾刚．基于生态文明的区域发展新模式与新路径[J]，云南师范大学学报(哲学社会科学版)，2009(5)．
[3]项继权．湖泊治理：从“工程治污”到“综合治理”[J]，中国软科学，2013(2)：81—89．
[4]蒋晓岚．大湖城市合肥：城市建设模式与滨湖新区产业支撑[J]。合肥学院学报：社会科学版，2013(1)：27-31．
[5]中国科学院地理所．合肥市空间发展战略规划及环巢湖地区生态保护修复与旅游发展规划[R]，2012年．
[6]郑晓曦．高霞．我国自然资源资产管理改革探索[J]．管理现代化。2013(1)：7-9．
来源：中共合肥市委党校学报
