摘要：介绍了合肥市科技协同创新平台建设的投融资现状，并指出合肥市协同创新平台的固定资产以代建制方式投入，流动资产以天使投资基金、政府投资引导基金等方式投入，是在经济新常态下科技创新建设的投融资方式上的率先突破。
关键词：科技创新；协同创新平台；投融资研究
中图分类号：G322 文献标志码：A
DOI：10.3969/j.issn.1674-9146.2015.10.001
随着全球科技竞争加剧，技术更新换代周期逐渐缩短，技术创新的不确定性和复杂性随之提高。在当今开放式创新的大背景下，未来城市发展将主要依靠创新要素的集聚和创新能力的提升。合肥市主动整合市内外、省内外、国内外的创新资源，培育各类科技协同创新平台，为科技协同创新平台建设提供投融资支持，取得了实效和经验。
1 城市政府投资支持协同创新
随着全球经济一体化和现代科技的快速推进，各类创新主体合作层次显著提升，创新要素流动空前活跃。国内外实践证明，只有高度重视融合与协同，才能实现创新效率的最大化。因此，合肥市政府选择主动投入，直接投资与大学或科研机构共建独立的实体性研究院，如建立了中国科学技术大学先进技术研究院、合工大智能制造技术研究院、清华大学合肥公共安全研究院、中科院合肥技术创新工程院，其特征是政府作为研究院投资主体，并在研究院建设过程中起主导作用。
近年来，合肥市政府对协同创新平台的投入有几十亿元之多，既有固定资产投入，又有流动资产投入。固定资产主要以代建制方式投入，流动资产主要以天使基金和创业投资引导基金方式投入。
1.1 固定资产投资代建制
以中国科技大学先进技术研究院、合工大智能制造技术研究院、清华大学合肥公共安全研究院、中科院合肥技术创新工程院为代表的协同创新平台基础设施建设，主要是新开辟园区、办公楼、试验楼及附属生活用房建设，资金是由安徽省政府和合肥市政府的财政投入的，实施形式采用代建制，由合肥市重点建设局承担代建。作为中国科技大学等单位本身既无土地，也无大量资金投入，合肥市为了加快高校科技成果在本地转化，需要协同创新平台———中国科技大学先进技术研究院起步，只能由地方财政出资建设。
“代建制”作为一种新兴的项目管理模式，以其专业化和社会化的突出优势，越来越多地应用于政府投资项目建设领域。代建制的优势在于市场化，所以代建制应用成功与否的关键还在市场化操作的科学性，也就是说，在代建项目招投标环节充分利用市场竞争，选择资质高、业绩突出、实力过硬的企业中标，并以合同形式建立正确的激励机制引导其发挥人才和管理优势，服务于代建项目。
代建制首先能够使政府投资工程“投资、建设、管理、使用”的职能分离，利用专业性的项目管理机构管理政府投资工程，解决了分散管理、机构重复设置的问题，利用专业化的管理知识和技术，避免外行管理带来的弊端，可形成有效的监督机制，实现控制投资目标、提高投资效益和管理水平的目的。其次代建制还能克服传统体制中政府机构过多直接参与项目建设实施的弊端，进一步转变政府职能，从源头上预防和减少腐败。从中国科技大学先进技术研究院园区建设来看，速度快，质量初步估量良好，体现了代建制的预期效果。
早在2008 年，合肥市就规定公益性项目实行“代建制”，出台有《合肥市公益性项目建设管理办法》。所谓公益性项目，是指使用市级财政性资金、中央和省补助资金（含国债资金）和用市级财政性资金作为还款来源（还款担保）的借贷性资金投资建设的机关事业单位办公用房及市政府指定的其他公益性设施建设项目。中国科技大学先进技术研究院的基础设施建设是按照《合肥市公益性项目建设管理办法》执行的，应当说是规范运作。
1.2 流动资产投资基金化
从国外比较成功经验来看，政府对高科技初创企业的支持普遍是采取政府投资引导基金的方式。目前，合肥市对科技型创新企业和各类协同创新研究平台—科技类研究院的支持方式仍在探索，规范性较差，投资管理处在初级阶段。对各类支持对象的政策不统一。
早在2005 年末，以国家发改委为首的10 个部委联合发布了创业投资全国性的法规《创业投资基金管理暂行办法》之后，2006 年中国创业投资业迎来新的规范化发展契机。民间私人商业资本及国外创投资本在成功的创投项目示范效应下纷纷涌入中国的创业投资行业。在创业投资业新形势下，政府应继续发挥哪些作用，如何发挥这些作用，通过借鉴国外政府的成功经验，结合中国国情进行研究探讨，对政府资金的成功运作具有一定的现实意义。从政府角度看，经济转型在相当程度上是政府财政的转型。如果能以政府资金为支点，设立多种公共投资基金，以市场化手段获得更有效率的投资，以促进经济增长，为全体社会成员带来福祉。
合肥市对协同创新研究平台—科技类研究院的流动资金投入主要分为2 类。一类为天使投资基金投资，另一类为科技投资基金和创业投资基金投资。
天使投资基金又分为天使投资直投基金和天使投资引导基金。基金以直接投资为主要投资方式，也可作为引导基金引导社会资本参与投资。目前已设立的科技投资基金和创业投资基金投资主要采取以下2 种管理模式。
1） 委托管理。委托管理是指将引导基金委托给其他专业管理机构管理，由专业管理机构负责引导基金的日常运营。如2009 年3 月设立的安徽省创业投资引导基金，以独立事业法人设立，成立了基金理事会，行使引导基金的管理职责，对外行使省引导基金的权益，承担相应的义务和责任，负责率选、监督、考核省引导基金参股设立的创业风险投资基金。理事会下设办公室，复杂惩办相关的具体事项，而引导基金的日常管理和运作，由理事会采取公开招标方式，委托符合质子条件的机构代理。2009 年6 月，经过公开招标，安徽省创业投资引导基金与上海浦东科技投资有限公司正式签订委托管理协议，由浦东科技投资有限公司负责安徽省创业投资引导基金的运作管理。采取这种管理模式，管理架构清晰、职责分明，能够发挥专业管理机构的作用，是一种比较符合市场规律的做法。
2） 自我管理。采取这种管理形式，会出现出资主体和管理主体合而为一，管理职责不清晰的问题。此外，引导基金组织以独立事业法人形式存在，而事业单位的人员结构和管理机制不适应创业投资业的发展要求，由于专业投资管理能力的缺失，会造成投资后的监督管理不力。目前，这种管理模式在各地比较普遍存在，事实上存在很多的风险隐患。从发展趋势看，更多的政府投资引导基金将来要采取委托管理的形式。
1.3 资产资本化
对于政府主导的协同创新平台，合肥市政府固定资产的投入已经成为这个法人单位的有形资产。其固定资产在供政府主导的协同创新平台的人员使用，如房屋、土地及附属设施。但这些固定资产处置权、租赁权、抵押担保权是否归政府主导的协同创新平台，目前仍不明确。这就涉及到合肥市政府固定资产的投入在政府主导的协同创新平台———如中国科技大学先进技术研究院、合工大智能制造技术研究院、清华大学合肥公共安全研究院、中科院合肥技术创新工程院能否可以资本化的问题。
笔者认为，政府主导的协同创新平台的政府固定资产投入如果不能实现资本化，肯定影响政府资金的利用效率，中国科技大学先进技术研究院、合工大智能制造技术研究院、清华大学合肥公共安全研究院、中科院合肥技术创新工程院等协同创新平台一方面固定资产使用效率低，另一方面它们还将面临着现金流量的配套不足问题。政府主导的协同创新平台的固定资产如果能够实现资本化，政府固定资产投资转化为一定比例的股权，单位法人拥有固定资产的全部处置权，那么固定资产权证就可以拿到金融机构去质押融资，其结果是合肥市政府对协同创新平台投资效率便能被放大。当然，这样一来合肥市政府可能面临对这部分投资的控制力会减弱，可能存在政府资产流失的风险。但是，如果对政府固定资产投资转化为一定比例的股权，进行系列化风险管理制度的设计，完全有可能防范政府资产流失的风险。比如，合肥市政府对协同创新平台固定资产的投入，按照政府引导基金投入来处理。这部分固定资产价值管理要求纳入政府引导基金管理办法来管理。
2 协同创新平台的投融资
如果政府主导协同创新平台的固定资产能够实现资本化，那么中国科技大学先进技术研究院、合工大智能制造技术研究院、清华大学合肥公共安全研究院、中科院合肥技术创新工程院等首先向金融机构大规模融资和组建投融资平台，然后可以向选定的科技成果转化项目投资、融资、租赁担保等。
2.1 向金融机构融资
中国科技大学先进技术研究院、合工大智能制造技术研究院、清华大学合肥公共安全研究院、中科院合肥技术创新工程院等协同创新平台以固定资产权证可以到金融机构去质押贷款。固定资产质押就能借出大约固定资产总值70%左右的资金。
2.2 组建投融资机构
中国科技大学先进技术研究院、合工大智能制造技术研究院、清华大学合肥公共安全研究院、中科院合肥技术创新工程院等协同创新平台有大量资金后，便可以建立自己的投融资机构和研究院内部投资基金。
研究院内部投资基金设立的主要任务，就是为本地高校科研机构科研成果转化提供帮助的，以选定的共性技术研究项目为投资着力点。研究院内部投资基金可设计为研究院投资直投基金和研究院投资引导基金两部分。投资基金以直接投资为主要投资方式，也可作为引导基金吸引社会资本来共同投资。研究院直接投资是指基金直接对研究院内部项目进行股权、债权投资，应全部投入在与研究院有股权隶属关系的企业。研究院投资引导基金应全部投入与研究院有研究开发合作关系的企业，投资方式可参照《合肥市政府投资引导基金管理办法》（试行）执行。
2.3 按成长阶段向研究机构或研究项目投资
政府主导的协同创新平台，主要组织主导产业的基础研究、应用研究、产品与工艺开发、量化试生产、商业化生产；支持创新型科技企业从种子期起步，经过起步期、成长期、扩张期、辅导上市期、上市成熟期。对于创新型科技企业，处在不同的成长阶段，政府主导的协同创新平台要分别采取不同的投资政策和策略。
共同投资或跟进投资，是指政府主导的协同创新平台———研究院当经认定并签订合作协议的创业企业在引导基金规定的政策范围区域选定投资项目后，就可以按创业企业实际投资额的一定比例提供配套股权投资，以同等条件，联合对项目进行投资。在进行跟进投资时，研究院一般规定跟进投资比例或单个项目的最高投资额度。比如按创业企业实际投资额30％以下的比例跟进投资，每个项目原则上不超过300 万元人民币。
研究院项目投资策略是，按创新型科技企业所在的成长阶段确定跟进投资比例。种子期和起步期，跟进投资比例选择较小些，一般按创业企业实际投资额30％以下的比例，鼓励创业者自筹资金。成长期、扩张期、辅导上市期，跟进投资比例选择较大些，一般按创业企业实际投资额50％以下的比例，鼓励创业者加速成长。上市成熟期，逐渐退出投资或拿出一部分股权奖励创业者。
3 城市政府各类基金投资
方式政府各类基金投资方式，包括天使投资基金投资方式、风险投资基金投资方式、其他投资基金投资方式。3.1 天使投资基金投资天使投资
是对于所选择的具有巨大发展潜力的初创企业进行早期、直接的权益资本投资的一种投资方式。2014 年5 月国家发改委发文，明确“支持发展天使投资机构。鼓励符合条件的天使投资机构备案为创业投资企业，享受相应扶持政策。各地可结合实际情况研究制定促进天使投资发展的政策措施，积极发挥其在支持创新创业、扩大就业方面的积极作用”。
3.1.1 天使投资的有效供给
国外天使投资是靠一大批有足够资本积累、又具有较强的专业投资能力的人士构成的团体或阶层来实施的。目前。国内天使投资主要靠城市政府为主导，组织建立天使投资基金。
2013 年，中国人民银行会同科技部、银监会、证监会、保监会和知识产权局等六部门，联合发布了《关于大力推进体制机制创新扎实做好科技金融服务的意见》，提出了金融支持科技创新的若干办法，其中首次提出鼓励发展天使投资。发挥政府资金杠杆作用，充分利用现有创业投资基金，完善创业投资政策环境和退出机制，鼓励更多社会资本进入创业投资领域。完善和落实创业投资机构相关税收政策，推动运用财政税收等优惠政策引导创业投资机构投资科技企业，支持符合条件的创业投资企业、股权投资企业、产业投资基金发行企业债券；支持符合条件的创业投资企业、股权投资企业、产业投资基金的股东或有限合伙人发行企业债券。国内上海、浙江等省市已出台《天使投资引导基金管理办法》《合肥市天使投资基金管理办法》也于2014 年1 月1 日起施行。
3.1.2 天使基金的操作
天使投资一般多是投向刚有创业想法的人或处于初创阶段的企业，资金额度都不会太大，个人投资者能够承受。天使投资者在创业者需要第二轮融资时候才进入。一般在此时，创业者几乎已经将他本人及能够从亲戚、朋友那里借到的资金使用完毕，急需资金支持。天使投资者倾向投资于起步阶段并且股东数量较少的小企业。
3.1.3 风险防范
《合肥市天使投资基金管理办法》中对于风险防范有较清晰规范，并且有奖惩制度。要求天使投资基金管委会于每年度结束后4 个月内对基金管理公司进行年度考核，基金管理公司可按当年基金投资余额的3%提取管理费用。年度考核合格的，管委会可给予基金管理公司当年基金投资余额的1%的奖励，年度奖励金额最高不超过50 万元。年度考核不合格的，由基金管理公司予以说明并提出整改措施；若考核不合格且有重大失误的，可按合同约定更换基金管理机构。对基金的考核，遵循天使投资市场规律，重在被投企业的创新性、成长性、科技成果转化效果和科技创业人才的培养，重在项目搜集、筛选、尽职调查、评审、重大事项及时报告等过程考核。建立风险容忍和尽职免责机制，允许基金出现年均10%以下亏损；超过10%的，以基金管理公司所分得的奖励资金进行弥补，基金管理公司弥补的亏损额以其所分得的奖励资金额为限。基金连续两年出现累计30%以上亏损的，由基金办对基金运作情况进行尽职调查，对基金是否存续提出处理意见，提交管委会审定。
3.2 风险投资基金
风险投资所投资的企业往往是比较“新”的企业（包括重组、并购等），或者说是高新技术的新兴产业企业，而市场也缺少对于其本身价值评估的度量标准，因为这类企业的无形资产占有很高比重，并且评定企业需要看其未来的成长性。风险投资的产生与发展的基本动力在于追求高额回报，而且由于风险投资企业本身所固有的高风险，使风险投资项目和非风险投资项目相比更容易胎死腹中。一旦风险投资项目失败，不仅获得资本增值的愿望成为泡影，能否收回本金也将成为很大的问题。风险投资家最不愿看到的就是资金沉淀于项目之中，无法自拔。因此，投资成功的企业需要有通道退出，投资失败的企业更要有通畅的渠道及时退出，如利用公开上市或将股权转让给其他企业、规范的破产清算等，以尽可能将损失减少至最低水平。
3.3 其他投资基金
政府引导基金，即以政府主导成立的基金，其目的在于通过引导基金吸引投资成立创业投资基金等其他投资基金。所以政府引导基金也称基金的基金（Fund of Funds，FOF） 或称母基金，即专门投资VC 或PE 基金的投资基金。FOF 由于其本身具有专业基金操作能力，其可以充当LP 和GP 的中间桥梁，使资本和管理更为有效地结合，并且其本身具备分散投资、降低非系统风险的作用，使得机构投资人更容易实现总体收益的稳定增长。
政府引导基金产业政策导向就是在于通过鼓励创业投资企业投资处于种子期、起步期等创业早期的企业，弥补一般创业投资企业主要投资于成长期、成熟期的不足。其次，政府引导基金主要通过扶持创业投资企业发展，并引导社会资金进入创业投资领域。再次，政府引导基金本质上是政府基金，其不仅由政府设立，并且资金来自政府财政。最后，政府引导基金为非营利性基金，其不直接从事创业投资业务，并且引导基金不用于市场已经充分竞争的领域，不与市场争利。从现今政府引导基金发展特点可以看出，政府引导基金主要发挥财政资金杠杆作用和扶持作用，充分扶持各类创业投资的发展，并且积极引导投资于地方政府重点发展领域，发挥政府在其中的宏观调控作用，推进整个区域的技术创新和产业结构的顺利调整。
各地政府的做法大同小异，首先，政府设计思路和方案；其次，政府注资引导基金，成立管理机构，招标基金管理公司；第三，基金管理公司中标后，引入社会投资人；最后，资金全部到位，引导基金成立并运行。
参股子基金是目前创业投资引导基金最主要的出资方式，被各家地方政府创业投资引导基金采用。在参股子基金模式下，引导基金按“母基金”方式运作，以参股的形式，出资比例通常不超过30%，与社会资本共同发起设立创业投资基金，并委托专业的创业投资管理机构进行管理。引导基金的出资原则是参股不控股，并不参与子基金的具体投资及日常管理。
4 城市政府投资退出机制
政府投资退出机制包括天使投资基金退出机制、政府引导基金退出机制。
4.1 天使投资基金退出机制
合肥市目前的天使投资基金应当说是政府主导的，与欧美发达国家的民间资本主导的天使投资基金在管理有很大的不同。根据《合肥市天使投资基金管理办法（试行）》规定，基金单个项目退出后，先提取项目净收益的5%作为风险准备金，上缴至天使投资基金专户，用于弥补可能发生的亏损。剩余净收益用于分配，其中40%奖励给基金管理公司，60%留存天使投资基金专户。基金管理公司负责天使投资基金专户的日常管理，每个季度向管委会报告专户资金使用及管理情况。如果所投企业如面临破产或清算情形，基金按合同约定享有优先清算权利，按照实际出资比例，承担相应的损失或者收回剩余资金和资产。基金项目处置或清算完毕后，基金管理公司应向管委会递交基金损失核销报告，经审批后核销。
4.2 政府引导基金退出机制
政府投资引导基金在采用股权投资情况下，基金投资股权可采取上市、股权转让、回购及清算等方式退出；在有受让方的情况下，基金可以随时退出；基金退出时，投资合同对退出价格有约定的，执行合同；投资合同没有约定的，按照市场公允价格执行。
政府引导基金退出机制与风险投资退出机制从本质说是不相同的。政府创业投资引导基金都明确以不盈利为目标，并在退出安排上采取了向民让利的政策，但同时也规定在提前退出时应实现引导基金的保本。
创业投资引导基金在为企业解决融资难问题的同时，经常会遇到一些难题，投资了很多企业，十几年没有退出来，严重影响国有资金的使用效率。这是今后工作中需要避免的。为此，财政部、科技部共同制定的《科技型中小企业创业投资引导基金管理暂行办法》中规定：引导基金投资形成的股权，其他股东或投资者可以随时购买。自引导基金投入后3 年内购买的，转让价格为引导基金原始投资额；超过3 年的，转让价格为引导基金原始投资额与按照转让时中国人民银行公布的1 年期贷款基准利率计算的收益之和。
总之，协同创新平台是当前我国科技创新中最需要拓展的一个领域。协同创新平台需要投融资支持。合肥市协同创新平台的固定资产以代建制方式投入，流动资产以天使投资基金、政府投资引导基金等方式投入，是在经济新常态下科技创新平台建设的投融资方式上的率先突破。
收稿日期：2015－04－10；修回日期：2015－08－10
作者简介：吕连生（1957-），男，安徽桐城人，研究员，安徽省社会科学院城乡经济发展研究所所长，主要从事区域经济与发展战略研究，E-mail：lvlsh@126.com。
来源：科技创新与生产力
