一、规划说明
（一）规划背景和规划依据
为深入贯彻落实中共中央、国务院、中央军委《关于深入推进人民防空改革发展若干问题的决定》（中发[2014]15号），加快推进徐汇民防建设发展，有效履行民防部门“战时防空、平时服务、应急支援”使命任务，充分发挥民防工作在维护国家安全、提高城市综合防护能力、保护人民生命财产安全方面的作用，根据《上海市民防建设“十三五”规划》和《徐汇区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，制定本规划。
（二）编制依据
1、《中华人民共和国人民防空法》；
2、《中共中央、国务院、中央军委关于深入推进人民防空改革发展若干问题的决定》；
3、《上海市民防条例》；
4、《上海市民防建设“十三五”规划》；
5、《徐汇区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》;
6、《上海市徐汇区区域总体规划---人民防空工程建设发展规划（2006-2020）》；
7、《上海市人民防空骨干工程布局规划－徐汇区》；
8、《徐汇区民防工程专项规划（2008－2020）》；
9、《上海市漕河泾开发区产业区块民防工程专项规划（2013-2020）》；
10、《上海市黄浦江南延伸段WS5单元民防工程专项规划》。
二、“十二五”民防建设发展现状
（一）发展现状
1.组织指挥体系不断健全。重点加强了对固定和机动指挥所指挥通信要素的更新改造，完成了3个镇级指挥通信要素的建设，初步形成了固定与机动相并举、地上与地下相互补的人防指挥网络。修订完善了《徐汇区人民防空袭方案》，由基本方案、行动方案和保障计划组成，形成了较为完善的预案体系。积极组织开展人防组织指挥训练演练，每年组织参加全市防空防灾网上演习和机动指挥所拉动等演练，组织全员参加全国人防训练比武竞赛活动，每年结合防空警报试鸣，在全区组织开展防空防灾演练，全区人防组织指挥和应急行动能力得到明显提升。
2.信息保障体系不断完善。抓住民防指挥信息保障中心成立的有力时机，进一步深入推进民防指挥信息系统建设，加强了800兆数字集群通信网、民防卫星通信网、125W短波电台、军网、公安实时监控、防台防汛指挥系统等民防信息系统和指挥所各类通信要素的日常维护管理。购置并安装了人防指挥信息系统2.0版软件及人防综合信息系统管理软件。加强了防空警报设施建设，投入XX万元完成了防空警报音响信号发放有线控制系统建设。2011-2015年连续组织参加全市防空警报试鸣，警报器完好率和警报音响有效覆盖率均达到100%。
3.工程防护体系快速发展。紧紧抓住城市建设和地下空间开发利用的机遇，加大地下防护工程建设管理力度。注重规划引领，编制完成了《上海市漕河泾开发区产业区块民防工程专项规划（2013-2020）》、《上海市黄浦江南延伸段WS5单元民防工程专项规划》等民防专项规划。
截至“十二五”末，全区民防工程建筑面积1158114平方米，使用面积977520平方米，人均使用面积1.133平方米。在加大建设力度的同时，每年投入一定经费对公用民防工程进行维修养护，全区的民防工程完好率保持在85%以上。围绕城市运行安全和生产安全工作，建立了地下空间三级监管体系，完成了地下空间防汛防台系统和网格化系统建设，推行了地下空间综合责任保险制度，严格落实日常使用安全监督检查，落实了隐患排查机制、通报告知机制、督促整改机制，全面提升了地下空间安全使用风险防范能力。
4.教育培训体系有效拓展。“十二五”以来，结合防灾减灾日、国防教育日等时机，先后10次组织开展了以防空防灾为主题的民防集中宣传活动，指导基层社区和单位运用各种形式开展民众防护知识普及和技能培训活动。以学校和社区为重点，着力推进民防宣传教育培训工作向基层延伸，全区85所中、小学校全部开设民防知识教育实践课程。组织开展中学生民防运动会、民防知识竞赛等各种活动，受教育学生达10万余人次。每年定期组织全区所有街镇的武装部长、居委会的社区干部和学校民防教师参加全市民防知识培训；每年组织200名左右的社区民防骨干开展民防业务培训，较好地增强了民防干部组织开展社区民防工作的能力。积极利用新媒体平台，广泛开展教育，有效扩大民防宣传途径。重新组织建民防讲师队伍，由市民防教育培训中心，市地震局宣教中心，市民防科研究所，区消防支队，漕河泾社区学校等单位组成。组织民防讲师团，下基层、到群众中开展了36场、5200余人参加的民防知识巡讲，较好地实现了普及教育与重点教育、分散教育与集中教育、理论教育与实践教育的有机结合。
5.人防应急防护体系继续深化。加强人防专业队伍建设，按照市防办和区人武部要求，每年组织开展8支人防专业队伍整组工作，配齐配强骨干、充实人员。制定完善人防专业队伍训练计划，结合训练每年组织开展人防专业队伍点验、演练，参训率达到90%以上。成立了防台防汛应急救援队伍。着眼遂行应急处置任务需要，及时更新和配备了防护设备和救援装备。坚持24小时值班制度，建立突发事件和灾害事故应急处置响应机制，随时参与处置各类灾情事故。按照《上海市应急避难场所建设标准》，完成了1个Ⅲ类应急避难场所建设。
（二）“十三五”民防发展需求分析
1.民防应急行动能力需要进一步强化。民防应急组织指挥系统不够健全，街镇人防指挥所建设相对滞后，部分指挥通信系统应用软件不够配套，人防训练演练实效性不够强，人防应急预案和行动方案的针对性和实战性有待于检验和完善，重要经济目标整体防护缺乏有效措施和手段。
2.民防工程建设规划需要进一步完善。民防工程布局不够合理，功能不够配套，街镇指挥所、医疗救护、防空专业队等骨干工程建设较为缓慢，民防工程安全管理工作需要进一步深化。
3.民众防护工作需要进一步加强。民众防护宣传教育缺乏应有的广度和深度，民防宣传教育培训的系统性和整体性不够，教育培训设施、场所和教育资源相对滞后，基层民防工作体制机制不健全，社区民防建设深入推进力度不够大。
三、“十三五”时期徐汇民防建设主要任务
（一）指导思想
以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻落实习近平总书记系列重要讲话精神，围绕“四个全面”战略布局，以新时期军事战略方针为统揽，以国防安全和经济社会发展需要为牵引，以人民防空法律法规为依据，以提高信息化局部战争防空袭能力为核心，牢牢把握民防建设全面融入城市建设和经济发展大局这条主线，大力深化 “平战结合”、“军民融合”建设理念，不断创新发展思路，勇于探索实践，全面提升履行“战时防空、平时服务、应急支援”使命任务的能力，为徐汇经济社会发展和城市安全运行提供保障。
（二）发展目标
适应现代信息化条件下局部战争防空袭斗争需要和徐汇社会经济及城市发展的需要，加强组织整合、资源整合、信息整合，加大人防组织指挥能力、民防工程建设与管理能力、民众防护能力和民防依法行政能力建设，通过五年的努力，实现人防战备建设有新进展、防空防灾一体化建设有新突破、民防工程综合管理有新作为、民防依法行政体系有新进步，民防综合实力有新增强，努力建成战时严密防护、急时有效应对、平时提供良好服务的现代化民防体系。
（三）主要指标
组织指挥和通信警报建设。完成积极推进凌云、田林、天平、虹梅街镇地面指挥通信要素建设，实现镇级指挥所形成一定规模，并与区级指挥系统实现全贯通；按照“一中心、三部门”新编成要求，定人、定位、定职责，完成防空袭预案修订；着眼于徐汇未来发展趋势，进一步加强专业队伍建设，积极推进应急避难场所建设。
民防工程建设和管理。新建民防工程使用面积30万平方米，在安排部分老旧简易工程退出民防序列的前提下，确保民防工程人均使用面积达标；加强骨干工程建设，实现全区骨干工程全覆盖，使防护工程的构成和布局更加合理；运用制度加科技手段有效提高民防工程监管水平。
民防宣传教育和民众防护建设。推进区、镇两级民防宣传教育培训基地和场所建设，建设一个区级和3个街道镇级民防教育培训基地，实现民防教育培训基地全覆盖；广泛运用新兴媒体多手段、不间断地向民众传播民防知识；以社区民防规范化建设为抓手，加强软、硬件建设，打造社区民防建设“升级版”。
依法行政和法制建设。不断深化行政审批制度改革，优化完善本区民防行政审批《办事指南》和《业务手册》，实现区行政审批窗口规范化达标；严格对照行政权力清单和责任清单，加强事中事后监管，推进执法队伍建设，强化人防行政执法监督，全面提高民防依法行政能力。
（四）主要任务
1、组织指挥和通信警报建设
（1）提高民防组织指挥能力
①完善人防指挥体制和机制。调整完善区人防指挥组织机构，按照“一中心、三部门”要求，细化人防指挥部编成方案，明确组成单位、人员及其职责，做到实名制。建立街镇、重要经济目标单位的人防指挥组织机构，定人定位，明确职责，建立健全上下呼应、关系顺畅的指挥体系，定期进行联络沟通，不定期开展相关活动。
②进一步完善人防指挥信息要素建设。按照人防军事斗争准备要求，完成区级指挥所指挥信息要素的改造工作，建成人防战备资料库、战备器材库和人防战备资源检索系统，完善民防综合信息库建设，推进区级人防数据中心建设，强化人防指挥信息系统的运用。加快街道级指挥所建设。争取5年内完成4个街道级指挥通信要素建设，并实现互联互通；推进移动指挥所升级改造，及时更新指挥通信要素和相关设备，确保随时可投入使用。在条件成熟时实现动中通，为遂行拉练和应急任务做好充分准备。
③丰富指挥通信手段。建成区级地面指挥中心，做好人防预备指挥所建设的可行性研究和论证，条件成熟时完成本区预备指挥所建设。完成区基本指挥所接入“人防光缆骨干通信网”。完善区级基本指挥所指挥通信要素，加强125W短波单边带电台维护保养，配备自备电源和油机，提高电台机动性。根据市民防办规划布局，在部分街镇指挥所试点配备20W短波电台，形成市、区、街镇短波通信三级组网。试点建设本区3G/4G人防专用无线指挥网，实现与各街镇和重要经济目标的无线视频、音频互联互通。
（2）完善警报通信建设管理
①建设218空情分发接收系统。完成区人防指挥所空情分发接收系统建设，实现与市人防指挥所空勤预警报知系统中心站信息对接和信息分享。
②推进防空警报网建设。配合市办完成固定警报器有、无线统控升级改造。
③探索建设多媒体警报控制终端。在人员密集的公共场所和居民小区，探索建设集民防知识宣传与警报音响发放于一体的多媒体警报控制终端。同时，依托广播、电视、互联网、移动通信等载体，发放语音、图像警报信号。
（3）加强重要经济目标防护工作
①划分本区重要经济目标类别和防护等级。按照《重要经济目标防护条例》和国家制定的重要经济目标分类和防护分级标准，会同区发改委划分本行政区域内重要经济目标的类别和防护等级，动态调整本区的重要经济目标，建立重要经济目标信息档案。
②开展重要经济目标防护试点。落实对重要经济目标单位组建防护指挥机构、专业队伍、制定防护方案等工作的指导任务。开展重要经济目标防护的试点和实施工作。督促重要经济目标单位建立实战化的指挥机构，落实指挥所编成和组成单位，实名制确定指挥员和工作人员，明确指挥关系和编组单位的战时工作任务。编制重要经济目标防护救援方案。指导重要经济目标单位组建若干个专业队伍，装备有关实战化防护救援器材，以提高对重要经济目标综合防护的有效性。
③建立健全工作机制。加强与各重要经济目标单位的联络沟通，不定期走访察看、监督管理、检查指导、开展活动。
④指导重要经济目标单位组织防护知识技能训练。督促重要经济目标单位按照防护方案的要求，定期组织开展防护知识和技能的训练，适时开展重要经济目标防护演习，同时，参与相关综合演练。
（4）加强人防专业队伍建设
①落实人防专业队的整组和新建工作。每年根据市民防办和区人武部的整组要求，对本区8支人防专业队伍进行充实调整，加强组织建设，配齐配强骨干力量。将人防专业队伍编组领域向国有、集体企业和规模较大的非公企业拓展。根据市办工作部署和要求，落实信息防护、心理防护等新型人防专业队伍组建任务，推进人防志愿者队伍建设。
②加强培训和训练演练。每年至少组织一次人防专业队拉动点验或班长以上骨干业务培训；按照人防训练大纲要求，督促各专业队结合平时工作任务和消除空袭后果中承担的职责落实训练计划，做到年初有计划，年中有检查，年终有考评。要求各专业队每3年开展一次单科目演练，区民防办5年内组织各专业队开展一次以协同指挥为重点的合成演练。
（5）加强预案建设和指挥训练演练
①修订《徐汇区人民防空袭方案》。根据“一中心、三部门”编成要求，完成区级防空袭方案的新一轮修编完善工作。
②修订或编制基层防空和应急预案。完成街道镇级和重要经济目标单位的战时防空袭方案，以及以居委会为单元的《基层社区防空袭疏散和掩蔽方案》的编制任务；完成已建有应急避难场所的街镇、居委的《突发事件人员应急疏散和避难场所启用预案》。
③开展指挥训练演练。按照《人民防空训练与考核大纲》的要求，按纲施训，每年训练时间不少于30天，其中集中训练不少于10天。5年内组织一次区级指挥所带街道镇级指挥所的全要素、全科目合成演练。每年结合警报试鸣开展全区性防空疏散演练。定期与金山区开展战时人口疏散对口接收安置演练。
（6）推进应急避难场所建设
①加强应急避难场所建设。落实《徐汇区应急避难场所布局规划》，按照市办制定的规范标准，积极推进应急避难所建设，力争完成1个Ⅱ类和4个Ⅲ类应急避难场所建设任务。
②落实民防工程平战转换示范点建设。按照标准规范，选择一个人员掩蔽民防（公用）工程作为示范点，进行平战转换工程建设，为战时民防工程实现平战转换积累经验。
2、民防工程建设和管理
（1）加强规划编制引领
对接《徐汇区民防工程专项规划（2008－2020）》，结合城区建设地面规划的指标要素，在“十三五”期间同步编制民防工程建设专业规划并纳入城市建设控制性详细规划。坚持“结建为主、缴费为辅”，结合滨江开发、徐家汇改造等重大建设项目，加紧落实民防工程建设。“十三五”期间，新建各类民防工程使用面积30万平方米，拆除、退出序列老旧民防工程使用面积5万平方米，民防工程使用面积总量达到122.7万平方米，人均使用面积超1.35平方米，推进民防工程与周边地下空间的相互联通。
（2）加强民防骨干工程建设
继续采取专项资金补贴的办法，协调相关单位在建设街道行政中心、医疗卫生设施、重要经济目标等项目时同步建设街道指挥所、医疗救护工程和防空专业队工程。“十三五”期间，规划落实虹梅、徐家汇、枫林、天平及湖南街道指挥所工程；虹梅、凌云街道救护站工程。
（3）强化民防工程使用管理
加强民防工程安全管理制度建设。建立民防工程分级管理制度，突出民防工程监控重点，形成梯级管理模式。完善民防工程隐患双向抄告制度，落实属地化安全管理责任，形成监管合力。强化日常巡查工作制度。
强化民防工程日常维护和安全管理。按照《上海市民防工程维修养护暂行规定》、《上海市民防工程维修养护质量检验标准》，采取“退出一批、维修一批、改造一批”方法，继续做好对公用民防工程的维护管理工作。对确已丧失防护功能的老旧简易工程，按照有关规定，有计划地安排退出序列。同时，加强对退出序列工程的管理，建立工作台帐，落实封闭措施，定期组织检查，消除安全隐患。对非公用民防工程的维护管理情况依法进行监督检查的力度不松懈，按照事中事后随机抽查的方式进行监督检查。
加强民防工程安全管理标准化建设。以“社会管理和公共服务标准化”的理念，切实加强民防工程安全使用规范化建设。通过对地下空间安全管理的基本职能、工作流程、关键环节等分析与设计，运用标准化手段将公共安全管理活动进行优化和固化，建立安全管理的标准体系，为安全管理工作提供标准支撑，用标准化工作引领和提升全行业的安全管理水平。
丰富民防工程技防手段。通过与科研院所合作，开展公用民防工程安全风险评估和检测工作。识别公用民防工程潜在环境风险因素，评定公用民防工程风险等级，制定公用民防工程风险因素处置方案、开展安全检测工作，为科学合理处置老旧民防工程提供科学依据。充分发挥好防汛防台预警系统、“安全卫士”系统、地下空间网络化系统等辅助管理系统的作用，强化对民防事件的应对处置和部件的维护管理，提升民防工程信息化管理水平。
（4）抓好地下空间综合协调。不断深化地下空间综合管理，建立地下空间长效管理机制。建立完善统一管理、分工协作、衔接有序的地下空间管理体制和工作机制，加强地下空间规划的统一性、建设的协调性、管理的一致性和使用的规范性，提高我区地下空间的综合使用效能。深入贯彻《上海市地下空间安全使用管理办法》，切实履行民防部门对公用民防工程安全管理的主体责任、对非公用民防工程安全管理的监管责任和对非民防工程安全管理的检查指导责任。
3、民防宣传教育和民众防护建设
（1）建立健全工作机制
按照“统一要求，分层实施，任务清晰，责任明确”的工作目标，将民防宣传教育工作融入到国防教育、防灾教育和城市公共安全宣传体系中，努力深化政府主导、社会支持、民众参与的民防宣传教育运行模式，与区国教办、应急办、教育局、民政局、红十字会等相关部门建立民防宣传教育培训联动机制，共同推进民防宣传教育培训工作。
（2）加强教育培训基地和场所建设
根据市防办关于民防教育培训基地建设的要求和标准，加强区级民防宣传教育基地建设，结合本区实际，因地制宜开展街道镇级民防宣传教育基地和社区民防教育培训点建设，整合街镇社区学校和社区老年活动室等资源，实现所有街镇民防宣传教育基地和居委会社区民防教育培训点全覆盖。规范日常管理，切实发挥民防宣传教育的整体效能。
（3）加强学校民防教育
继续深化学校民防教育培训工作，定期组织开展民防师资培训和民防教学研究，巩固学校民防师资队伍。组织开展民防教学评比、民防知识竞赛等各种形式的活动，提升学校民防教育的实效。继续抓好学生民防教育基地的培训工作，年均培训中小学生8000人左右，巩固中小学民防教育普及率100%的目标。
（4）推进社区民防建设
按照“组织健全、预案完备、设施齐全、队伍精干、教育普及”的建设要求，深入推进社区规范化建设，每年按照30%的比例完成民防社区规范化建设，力争实现“十三五”末规范化达标率100%。继续做好民防干部、民防师资、社区民防骨干的业务培训，每年轮训一次。依托镇级民防教育培训基地、社区学校百姓课堂、市民素质培训阵地举办民防培训活动，每年培训1000人次。
（5）拓展媒体宣传途径
充分发挥徐汇民防网、徐汇报、徐汇有线台等新闻媒体的作用，提升民防宣传教育的针对性、有效性。建立街镇民防通信员队伍，充分挖掘街镇社区报、简报等基层宣传传媒潜力，拓展民防知识宣传的渠道和层级。充分利用网络、政务微博、微信等新兴媒体的作用，不断丰富民防宣传教育的形式和手段。至“十三五”末，力争在全区80%的社区建立社区民防微信群，不间断、实时推送民众防护知识和自救互救技能，提升民防知识的受众面和普及率。
4、依法行政和法制建设
（1）加强依法行政管理
认真执行上级主管部门关于依法行政的相关规章制度，根据徐汇民防实际进一步修订完善行政审批事项《办事指南》和《业务手册》。进一步规范本办行政审批工作流程，完善行政审批程序，形成事中、事后监管的有效工作机制，实现行政审批的依法、规范。
（2）规范行政权力运行
制定完善徐汇区民防办行政权力、行政责任清单，并根据区审改办要求，在一定范围内逐步公开，接受社会监督。根据行政审批制度改革的要求，进一步优化审批操作流程，减少审批环节，调整审批内容。加强徐汇民防网站建设，强化政府信息公开，使行政权力的运行始终置于人民群众的监督之下。
（3）强化行政执法培训
按照民防法治宣传教育“六五”规划，加强对民防干部法制宣传教育培训，提高民防干部依法行政能力。加强行政执法人员法治培训，重点加强行政执法程序、行政执法文书制作以及新颁布实施的法律、法规、规章的学习掌握。严格执行执法人员持证上岗制度，并做好执法证的换证等工作。
（4）加强民防执法队伍建设
加强民防执法队伍建设，完善民防行政执法监督。重点查处结合民用建筑不修建或不按标准修建民防工程、不缴纳或少缴纳民防工程建设费等违法行为，查处危害民防工程和防空警报设备设施的违法案件。量化执法办案的标准要求，推动执法办案数量有大的突破，办案质量有明显提高。
（5）加强行政执法监督
定期向区人大、政协及相关部门汇报本办行政执法工作开展情况，自觉接受人大法律监督和政协民主监督，接受审计、监察等部门的专门监督和新闻媒体的社会监督。加大执法检查力度，突出本区民防工作实际和工作重点，加强民防法律法规政策执行情况的专项检查和违反民防法律法规行为的执法检查，突出民防法律法规执行的权威性和严肃性。
（五）保障措施
1、完善民防组织体制
强化民防工作组织体系建设。在区委区政府和区国动委的统一领导下，完善区级民防组织指挥网络，明确工作制度和职责分工，理顺工作机制，开展各项民防建设工作。各街镇落实民防工作机构，社区居委会健全民防工作组织，落实专人管理，加强区域内民防建设工作。
2、强化民防法治保障
健全民防法制机构的建设和运行机制。认真贯彻落实《中华人民共和国人民防空法》、《上海市民防条例》、《上海市民防工程建设和使用管理办法》等法律法规和规章。落实民防指挥通信、民防工程建设和管理、民众防护、民防宣传教育、应急避难场所建设等方面的法规制度，加强民防法治培训，提升民防行政执法能力，全面提升徐汇民防依法履职能力。
3、落实民防建设经费
确保民防各项建设经费纳入区政府预算，主要保障人防战备建设、民防公共服务等，重点安排民防指挥场所、民防教育基地、社区民防和日常运维所需经费。加强民防国有资产管理，严格财务管理和会计核算，强化民防经费预决算管理，提升民防资金使用效益。加强经费收支监管，形成事前有预算、事中有控制、事后有审计的新型监管模式。
4、优化人才队伍结构
加强班子建设，坚持民主集中制原则，不断增强班子凝聚力和战斗力。坚持从严管理干部，强化党风廉政责任，切实加强干部队伍建设。加大人才引进力度，重点引进与民防专业相关的人才，不断健全公开、平等、竞争、择优的选人用人机制，逐步形成专业对口、门类齐全、结构合理的人才梯队结构。实施人才流动和岗位轮换，推进人才队伍结构优化，营造人尽其才、才尽其用的良好环境，激发人才创新潜能。
5、做好规划目标分解
各条线和科室要将本规划作为年度计划制订、预算编制、绩效考核的重要依据，搞好规划与年度工作衔接，将规划目标和任务逐项分解，明确责任，抓好落实。要对规划执行情况进行中期评估，并根据发展变化情况，进行调整修编。要加强督促检查，跟踪问效，确保规划落实到位。
徐汇区民防办公室
2016年11月4日
