黄浦区养老服务“十三五”规划

区政府各委、局、办，各街道办事处：

《黄浦区养老服务“十三五”规划》已经区政府同意，现印发给你们，请认真按照执行。

特此通知。

上海市黄浦区人民政府办公室     

2016年8月23日          

黄浦区养老服务“十三五”规划

为加快推动黄浦区养老服务工作发展，应对区域人口老龄化和高龄化的严峻态势，进一步提高区域内老年人生活质量，使本区养老服务发展水平与最具影响力国际大都市中心城区的社会经济地位相适应，根据《黄浦区国民经济和社会发展“十三五”规划》和《上海市老龄事业发展“十三五”规划》，制定本规划。

一、“十二五”回顾

“十二五”期间，在区委、区政府的领导下，各相关部门通力合作，本区养老服务工作平稳过渡，并加速发展，顺利完成了既定指标、任务，继续处于全市领先地位。

（一）取得成绩

1.养老服务格局初步形成

出台实施《黄浦区加强为老服务体系建设三年行动计划》、《黄浦区老年照护等级评估及老人服务安排的实施办法》和《社区养老服务合作社工作指导意见》等，对全区养老事业发展进行了总体规划，明确了养老服务重点任务。完成本区养老服务设施专项规划编制工作，按照户籍老年人口高峰值的2.5%配置养老床位总量，按照40平方米/千人指标配置社区居家养老服务设施。

2.老年服务能力持续提升

本区共有养老床位6026张，全面完成“十二五”规划目标。全区共为2.24万余名老人提供居家养老服务，其中享受补贴的老人有4150名，年补贴金额1409万元。长者照护之家实现10个街道全覆盖；市政府认证老年日托所28个，日均服务量为526名；老年助餐点28个，服务点33个，2个全区性的老年配餐中心，日均服务量达4000名；老年活动室实现各居委会全覆盖，共有183个，其中标准化老年活动室77个。养老服务队伍建设不断加强，区级层面成立了居家养老服务指导中心，街道层面成立居家养老服务中心，居家养老指导（服务）中心管理人员24人，助老服务员666名，开展养老护理人员职业培训，通过举办技能竞赛、开展专业管理人员的资质认证和继续教育等方式，推进养老护理人员队伍职业资格化、技能专业化、服务规范化发展。完善居家养老助老员家政服务、康复护理等方面的专业知识，2015年起，助老员队伍的培训工作从生活照料向医疗护理倾斜，分批分次开展护理培训，并经过考核取得相关证书。

3.养老服务准入评估制度初步建立

明确了公办养老机构定位于主要为本区户籍老年人提供服务，优先保障“人户一致”、经济困难的孤寡、失智失能失独、高龄和有特殊贡献等老年人的养老服务需求。规范了老年人申请入住本区公办养老机构标准，明确由专业的评估机构和评估人员对老人进行评判，为实施养老机构入住和补贴政策提供依据，提高养老资源的使用效率。明确了公办养老机构为“双特”老人预留床位制度。

4.社区养老服务合作社模式形成

整合并利用现有居家养老和社区为老服务资源，成立社区养老服务合作社，为高龄独居老人和经评估的半失能、半失智老人提供“高于居家养老标准，具有机构养老内涵”的特色养老服务，重点加快推进“医养结合”，帮助老人实现不离家、不离熟悉社区的养老模式。2015年推广至54个居委会，2000名老年人签约入社。合作社提供生活照料、医疗护理、紧急救援等8大类，共44项服务内容，形成了专业化、多元化、社会化、可选择的养老服务项目清单，根据入社老人家庭经济状况、家庭照护能力和身体状况进行综合评定，在助餐和基本医疗护理两类服务分别给予70%、50%和30%的服务补贴。

5.社区医养结合进一步强化

依托社区养老服务合作社平台，社区卫生服务中心的家庭医生每月为入社老人上门巡诊一次，巡诊费用由区财政承担。新增5家养老机构内设医疗机构。加强医疗资源对养老机构医疗支撑，各社区卫生服务机构与养老机构已全部签订医疗服务合作协议。开展65岁以上老人健康管理工作和健康体检服务，为60岁以上老年人接种肺炎疫苗和大肠癌筛查服务。

6.老年宜居社区建设稳步推进

圆满完成国家“老年宜居社区”建设试点工作，整合资源，强化社区为老服务体系功能，做到“站点式覆盖、项目化服务、市场化运作”，扩大为老服务覆盖面，将政策性的福利逐步推广成为适度普惠性的服务，着力打造相对全面、便捷、高效的社区为老服务系统。同时，协助市老龄办完成《上海市老年宜居社区创建指南》的编制工作。

7.社会力量参与养老服务业发展初见成效

建成2个全区性的老年配餐中心，为社区老人提供规模化、标准化，集膳食加工配制、外送为一体的综合性助餐服务，目前均提供中、晚餐及双休日配餐服务，光明村日均配送1800客，小绍兴日均配送2200客。推进政府购买社会组织服务，2014年区政府专门下拨700万元专项资金，其中每个街道50万元，通过专家评审的方式，主要用于购买社会组织为老服务等社区公共服务。培育和扶持为老服务品牌，继续推进“962100爱老热线”，建立“962899居家乐为老服务热线”，搭建社区生活公益服务平台；支持“康乐家”、“长者社工部”、“常青藤生活馆”等公益项目，开展居家养老、家政服务、健康养生等服务项目，为老年人提供全方位、个性化、一站式的便捷服务。

8.老年人文化体育生活日益丰富

老年教育工作稳步推进，完成市老年大学黄浦分校布局，形成“一体两翼”的区域格局。10个街道老年学校完成了老年学校标准化建设工作，提升了老年学校办学能力。试点探索将多种形式的老年教育引入养老机构，提供优质课程的菜单，开展适合、适宜、适度的学习活动，探索养教结合的老年教育工作新模式。区老年大学、街道老年学校共有472个团队被评为上海市老年人学习团队，26个团队被评为上海市老年人优秀学习团队。现有老年学校学员数5.4万人，远程收视学员数1.8万人，班级数1800个，团队数1200个。“十二五”期末全区共有11条百姓健身步道、8个百姓健身房、420个社区健身苑点等公益社区健身场所。公共体育场馆和部分经营性健身场馆向社会免费开放，优先保障老年人体育健身权益。积极培育老年人社区公益体育组织，实现了全区各街道市级体育俱乐部（其中国家级1家）、社会体育指导员社区指导站、社区体质检测站全覆盖，全区各类老年体育健身团队逾700支。

9.老年法律**工作进一步深入

把深入宣传维护老年人权益的法律法规列为本区“六五”普法规划的重要内容，将相关法律法规的普法工作列入“法律进社区”活动范围，积极创新宣传载体，大力宣传孝亲敬老先进典型，在全社会形成敬老、养老、助老的良好风尚。切实做好老年**工作，发挥区、街道、居委会三级老年服务网络作用，坚持10家单位每周定期联合接待制度，充分发挥区法律援助中心、基层人民调解组织、法律服务机构的作用，为社区老年人提供全方位、长期的法律服务。

10.老年人社会参与度逐步提高

充分发挥老年志愿者的作用，老年志愿者参与管理社区老年活动室、为老助餐工程、实施低龄老人照顾高龄老人的“老伙伴计划”、办理银发无忧保险、宣传老年人权益保障法、“心悦夕阳红”老年人心理关爱服务、“爱我家园”护河队等诸多公益项目。目前，全区共有登记在册的老年志愿者500名，社区老年协会实现各街道全覆盖。

（二）问题和瓶颈

1.养老服务供给能力相对较弱

黄浦区地处中心城区，地块高值化程度较高，设施建设成本居高不下，养老服务供给总量不够，导致养老机构等设施供求矛盾突出，且由于投入不足、老年人消费能力有限等原因，养老服务行业低水平运行现象普遍，难以满足老年人多元化的需求。养老服务供给结构不对应，服务供给地域分布不均，护理床位紧缺，社区服务内容、层次较单一，尚缺乏有效的服务信息平台使得服务机构和有需求的老年人便利对接。

2.人户分离现象加剧导致为老服务难度加大

由于市政动迁和人户分离等因素，2015年年末，全区户籍人口86.92万人，其中60周岁及以上老年人28.74万人，占总户籍人口的33.06%；80周岁及以上老年人5.85万人，占总户籍人口的6.73%。全区实际居住总人口为64.43万人，其中60周岁及以上老年人16.61万人，占实际居住总人口的25.78％；80周岁及以上老年人口为3.55万人，占实际居住总人口的5.51%。由于“十三五”期间全区的旧区改造将进一步推进，预计老年人口的人户分离现象将进一步加剧，以户籍地为主提供养老服务的难度加大。

3.社会力量参与养老服务工作还不够广泛深入

社会化养老行业尚未发育成熟，社会养老服务发展中企业、社会组织和个人等社会力量作用的发挥，尚处于初步阶段，加之目前社会养老服务力量参差不齐，硬件设施不到位、服务水平不高，受过专业训练的服务人员缺乏，专业化、规模化能力较弱，无法满足养老服务需求的快速增长。养老服务资金来源渠道单一，市场参与度低，投入相对不足。

4.全社会高度重视养老服务工作的共识还未形成

人人共享、代际和谐、宜居宜业社会氛围还不够浓厚，社会化养老给老人带来认同感、归宿感未能充分显现出来。在养老设施建设中“邻避效应”明显，导致养老设施建设难度加大。养老志愿者服务队伍总量不足，人员不固定，服务的经常性、规范性和专业性不足，在养老服务中发挥的作用还比较小。家庭在养老体系中的基础作用有弱化的倾向，出现将养老退给政府、推给社会的现象时有发生。  

二、“十三五”发展环境

作为国际化大都市的中心城区，黄浦区强劲的经济发展动力和多年以来养老服务工作的积累为“十三五”期间本区养老服务工作发展提供了较高的起点。

（一）人口老龄化持续发展成为黄浦区经济社会发展的重要特征

黄浦区是上海人口老龄化程度最高的区县之一，同时还具有高龄人口和纯老家庭人数众多、人户分离严重的特点。根据“十三五”期间全市老年人口增加25％的速度计算，至“十三五”末，老年人口将增加至约37.41万。“十三五”期间高龄老年人口的增长速度将较“十二五”期间有所放缓，占总人口和老年人口的比例有所下降，但总数仍然呈上涨趋势。预计“十三五”期间，全区高龄老年人口将增加数千人。纯老家庭人数上升明显，目前，全区共有纯老家庭2万户；纯老家庭总人口数3.25万人；独居老人1.08万人。由于未来新增的老年人口绝大多数为独生子女的父母，因此，“十三五”期间，纯老家庭人数将呈现加速增长的趋势。

（二）黄浦区综合功能提升为养老服务工作注入新的活力

“十三五”期间，是黄浦区建设世界最具影响力国际大都市中心城区的重要时期，是黄浦区紧紧围绕上海“四个中心”、科创中心和社会主义现代化国际大都市建设总目标和“创新驱动发展、经济转型升级”总要求，着力打造“四个标杆”，努力实现“四个前列”的关键时期。区域社会经济发展将有效促进多方积累、多方携同发展社会养老服务体系建设，提升老年人保障水平，满足老年群体日益增长的养老服务需求和共享社会发展成果的要求，实现养老服务工作均衡发展。现代科学和互联网技术在养老服务业的有效运用，将有力促进提升为老服务的科技含量和养老服务业的能级，吸纳更多养老服务业人才，进一步提升上海老年友好城市和老年宜居社区建设的整体水准。

（三）创新社会治理为养老服务工作提供了新的机遇和空间

黄浦区深入贯彻落实市委“1+6”文件精神，创新社会治理，多元融合发展和全社会老龄意识的不断增强，社会活力进一步激发，社会力量参与养老服务作用进一步发挥。创新社会治理体制，有利于发挥家庭、社会和市场的多元主体作用，对家庭养老责任和家庭功能维护，为老服务社会组织培育发展，养老服务专业水平提升将起到积极的作用。激发市场活力，创新社会养老服务供给，将有利于完善养老服务结构，形成合理完整的养老服务梯度，有效解决养老服务供给不足和结构失衡同时存在的问题，满足老年人日益增长的多层多元的养老服务需求。

三、“十三五”发展目标

“十三五”是黄浦区建设世界最具影响力国际大都市中心城区的重要时期。根据市委、市政府对黄浦区提出的打造“四个标杆”、实现“四个前列”的目标任务，本区养老服务工作必须走在全市前列，坚持市场化、社会化、规范化、信息化导向，勇于创新实践，打造老年人宜居、宜养的精品城区，并为全市养老服务工作发展提供可复制、可推广的改革经验和创新模式。

（一）指导思想

以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，在党的“四个全面”治国方略的指引下，根据黄浦区建成世界最具影响力国际大都市中心城区的发展战略，坚持积极应对人口老龄化的理念，从本区人口老龄化和高龄化的现实情况出发，按照本市构建“五位一体”社会养老服务体系的工作目标，推进养老基本公共服务的公平公正，积极探索建立一套与中心城区特点相适应、与老人实际养老需求相匹配、与经济社会发展水平相协调、与中华民族传统美德相承接的养老服务新模式,实现养老服务与社会经济发展的良性互动。

（二）基本原则

1.坚持养老服务工作与区域社会经济发展相协调

按照本区“经典黄浦、精品城区”的发展目标，充分重视养老服务工作的重要性，建立符合国际大都市中心城区特点的养老服务体系，确立民生社会资源配置上优先满足养老服务工作的原则，本区养老服务工作继续走在全市前列，打造老年人宜居、宜养的精品城区。

2.坚持政府引导与社会各方参与相结合

政府加强统筹协调、政策指导、市场培育和监督管理，充分利用本区市场资源丰富的优势，发挥市场在资源配置上的决定性作用，调动社会各方力量积极参与养老服务工作，建立和完善社会组织运作体制机制，构建政府、社会和家庭相结合的养老服务工作发展格局。

3.坚持居家、社区和机构养老服务相融合

根据本区社会服务资源丰富而土地资源紧缺的现实，大力提升社区养老服务功能，发展居家、社区和机构养老的相互融合的养老服务体系，发挥社区和机构养老服务设施的辐射作用，提高公共为老服务设施对社区和居家养老的支持作用，通过养老服务需求管理评估机制，实现梯度化的养老服务供给。

4.坚持养老服务政策梯度覆盖

养老服务政策应坚持将本区户籍老年人作为主要服务对象，同时，兼顾常住非本区户籍老年人，既要体现公平、公正，又要防止福利性导入。养老服务优先考虑满足“人户一致”老年人群，养老服务政策实现本区户籍老年人口全覆盖，在区域社会经济发展条件成熟的前提下，养老服务稳步扩大到常住非本区户籍老年人。

5.坚持养老服务发展与老年人需求相适应

立足于老年人利益，坚持老年人需求导向，发挥政府“保基本、兜底线”的作用，同时充分发掘区域内丰富的市场和社会服务资源，为老年人提供多样性的养老服务产品，满足老年人多层次的养老服务需求，实现供给与需求的有效对接。切实维护老年人合法权益，提高老年人社会参与率，实现老年人的自尊、自主和自立。

（三）总体目标

“十三五”期间，以建设更高水平的小康社会为目标，把养老服务工作规划纳入全区国民经济和社会发展总体规划中，以“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，积极应对人口深度老龄化，加速养老服务发展机制创新，打破养老服务资源部门和地域分割的樊篱，形成资源整合、一体管理的高效运转机制，使养老服务成为公共服务体系建设的标杆，使老年人安享老有所养、老有所医、老有所学、老有所为、老有所乐的晚年生活。按照政府保基本、兜底线的原则，在确保人人享有养老基本公共服务的同时，营造平等参与、公平竞争的市场环境，激发各类主体的活力，逐步使社会力量成为养老服务工作和养老服务业发展的主体。进一步完善以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务格局，推进积极老龄、法治老龄、科技老龄、和谐老龄建设。“十三五”期间，新建养老床位2398张，新建医疗机构内老年护理床位1543张，长者照护之家（社区综合为老服务中心）实现各街道全覆盖，新增社区居家养老服务设施1.05万平方米，标准化老年活动室实现183个居委会全覆盖，为老年人提供全方位的更加普惠便利的养老服务，满足老年人多样化、多层次的养老服务和精神文化需求，打造人人共享、代际和谐、宜居宜业社会氛围。

四、“十三五”主要任务和重点举措

“十三五”期间，落实《上海市人民政府关于加快发展养老服务业推进社会养老服务体系建设的实施意见》（沪府发〔2014〕28号）、《上海市人民政府办公厅印发<关于完善本市养老基本公共服务的若干意见>和<关于鼓励社会力量参与本市养老服务体系建设的若干意见>的通知》（沪府发〔2015〕124号），在黄浦区国民经济和社会发展“十三五”规划的引领下，全面推进养老服务供给体系建设，加快发展医养结合，丰富老年人精神文化生活，完善各项保障机制，提高区内养老服务供给水平，提升老年人生活品质。

（一） 加快养老设施建设

1. 全面落实养老服务设施专项规划 。通过统筹养老和相关服务配套设施，建成规模适度、布局合理、覆盖社区、满足多元需求的养老设施空间格局。加大养老设施供给，完成中心城区户籍老年人口高峰值的2.5%配置养老床位总量，并包括0.75%的养老机构内设护理床位，同时形成区、街道两级体系。“十三五”期间新增养老床位2398张，到“十三五”末达到9503张的目标。

2. 加大社区养老服务设施建设力度 。按照40平方米/千人（常住人口）、服务半径1000米内的指标，新增居家养老服务设施1.05万平方米，合理布局，加大老年助餐点、日间服务中心、老年活动室和社区综合为老服务设施的建设力度，形成15分钟服务圈，使老年人不出社区就能获得服务。着重发展社区嵌入式养老服务设施长者照护之家，实现各街道长者照护之家（社区综合为老服务中心）全覆盖，新建标准化老年活动室100个，实现各居委会标准化老年活动室全覆盖。

“十三五”期间养老服务工作主要发展指标

（二）加强养老设施管理

1. 加强养老机构分类管理 。政府举办的养老机构发挥托底保障作用，重点为“三无”人员、低保低收入老年人、经济困难的失能半失能老年人等提供基本的供养和护理服务； 照护等级较高的老人、高龄（80 周岁及以上）老人、无子女或者独生子女重残老人、经济困难老人、有特殊贡献老人优先入住。 鼓励社会办养老机构积极收住黄浦户籍老人，对为本区老人服务的养老机构给予投资补助、运营补贴、购买服务等政策。探索公建养老机构通过委托管理、合作经营等方式，实现社会化运营。政府投资兴办的养老机构要通过委托经营管理的方式，由区属国有企业集团，或竞争力强、具有国际背景和品牌影响力的社会企业参与养老机构管理运营，实行公益性项目市场化运作。拥有100张及以上床位的养老机构，在明晰产权的基础上，直接委托区属国有企业进行经营管理，鼓励区属国有企业转型，发展成熟后鼓励其跨区经营；100张床位以下的养老机构和长者照护之家通过政府购买服务方式，经招投标程序，委托具备相关资质的社会组织、社会企业进行运营管理。拟定企业推荐目录和社会组织推荐目录，根据公办养老规范化服务要求，与符合条件的社会力量签订委托管理合同。通过直接委托方式委托经营管理的，由委托方召开部门和专家论证会，确定经营管理企业。通过招标方式的，履行相关程序，选择具备相关资质的社会企业、社会组织进行经营管理。委托第三方评估机构对养老机构委托经营管理进行绩效评估，实现“管、办、评”分离。

2. 完善服务保障标准和存量调整机制 。调整政府“保基本”养老机构床位建设标准（含医疗护理床位），据本市发布的养老服务基础通用标准、技术服务标准、服务机构管理标准、第三方监管标准等内容。加快存量调整，凡纳入养老基本公共服务体系，但不符合养老基本公共服务管理要求的存量机构（特别是公办机构），在“十三五”期间按计划要求稳妥完成调整改造工作。

3. 促进社区养老服务设施资源和功能整合 。增强社区养老服务设施的综合服务功能，完善社区公共服务的适老功能，提高社区公共为老服务设施对居家养老、社区养老的支持作用。充分利用社区现有设施资源，因地制宜统筹安排座位、餐位和床位，满足老年人生活照料、医疗护理、康复保健、精神文化等多方面需求，逐步将社区打造成一个“没有围墙的养老院”，实现老人“不离家、不离熟悉社区”养老的目标。

（三） 优化社区居家养老服务

1. 完善社区为老服务体系建设 。建立黄浦区社区服务中心（区为老服务中心），主要承担社区为老服务、便民生活服务等职能。搭建区级社区服务中心信息系统，整合社区居家养老服务、社区养老服务合作社、长者照护之家、社区综合为老服务中心、老人居家医疗护理服务等资源，对社区养老服务实施监督管理、资源调配，评估反馈。在各街道构建集“床位、座位、餐位”、医养结合、精神慰藉、文化服务等为一体，多功能的综合为老服务中心，形成“一站多点”的服务网络，实现“一站式综合服务、一体化资源统筹、一网覆盖的信息管理、一门式的办事窗口”等4个功能。加大互联网技术应用，利用信息化技术将各类服务项目加以整合，以机构与居家、“线上”与“线下”相结合的方式，有效整合社区各类公共、公益和生活服务资源，形成10分钟宜居、宜养服务圈，建成多层次、全覆盖、立体化的社区为老服务体系，直接面向社区老人提供“智能化”社区养老服务，满足老年人多方面的需求。

2. 打造智能化绿色老年宜居城区 。继续为高龄、独居、困难老人开展居室适老性改造，鼓励社会和家庭开展为老年人居室进行适老性改造。整合和统筹各类为老服务资源，完善各项为老服务功能，按照社区机构健全、公共设施配套、服务功能完善、出行便利安全、环境优美整洁、人际友善和谐等6个方面标准，争创老年宜居社区，实现老年宜居社区各街道100%全覆盖。推进为老服务居委会延伸点建设，在每个居委会设立自助式养老服务设施，为社区老年人就近提供服务。加快旧区改造步伐，推进卫生设施改造、综合改水工程、老式房屋修缮“三大工程”，为全区老年人提供安全、便利、舒适的生活居住环境。

3. 培育发展老年人互助组织和志愿者服务队伍 。继续推行由低龄老人为高龄老人提供家庭互助服务的“老伙伴计划”，完善为老志愿服务管理制度，开展养老服务志愿活动，鼓励老年人积极参加维护社区治安、创建文明楼组等社会公益活动。推进志愿者服务积分制，采取积分优先换服务或积分奖励措施，倡导志愿服务。推广社区邻里点建设，开展邻里相助、结对帮扶活动。

（四）推进社区养老服务合作社发展

整合并充分利用现有居家养老和社区为老服务资源的优势，依照“高于居家养老标准，具有机构养老内涵，实现医养结合”的特色养老服务目标，进一步完善合作社准入标准，统一指导价格，建立管理平台、完善政策支持，加强托底保障，强化考核管理。进一步拓展服务领域，完善服务功能，优化服务清单，制定服务清单的标准版（涵盖生活照料、医疗护理、紧急援助三大领域的标准化服务清单）、精简版（按服务时间为入社老人提供服务）和精品版（包括特殊生活照料、特殊医疗护理、其他特色服务清单）。利用合作社平台，通过购买服务的方式，引入社会力量建立社区医疗护理站，运用公益、市场、志愿等多种方式，逐步使社会组织、社会企业等社会力量成为为老服务主体。2016年实现合作社在各居委会全覆盖，“十三五”期末，签约入社老人达10000人。按照“人人共享、梯度设计、精准补贴”的原则，将服务目标人群由“小众”向“大众”拓展，提高全体社区老年人享受社区养老服务的可及性和便利性。

（五）推进医养结合工作

1. 整合区域内各类为老医疗服务资源 。以基本服务均衡、服务网络健全为目标，借助三、二级医疗机构的学科和服务优势，通过构建康复护理、精神卫生、医疗服务三大网络，形成社区卫生各类服务的全覆盖，对老年人为重点的签约居民提供咨询、体检、指导、保健等服务，有效满足老年人群医疗健康服务的需求。在符合本区医疗机构设置规划的原则下，支持社会资本建设老年护理、康复和提供临终关怀服务的医疗机构。通过布局调整、整体转型、挖掘潜力、鼓励社会资本办医等途径，进一步增加老年护理床位，按照户籍老年人口数1.5%的标准推进老年护理床位建设，其中医疗机构老年护理床位数和养老机构设置老年护理床位数各占0.75%，“十三五”期末，医疗机构老年护理床位新增张，总量达到2675张。

2. 提高家庭医生签约比例和有效服务率 。按照“覆盖广、签约实、服务好”的原则，分阶段推进家庭医生签约工作，逐步实现家庭医生制服务全区覆盖的目标。对符合标准的老年人实现家庭病床建床率100%。逐步建立社区首诊、按需转诊的诊疗服务制度，在社区卫生服务“1+1+1”签约的基础上，加强上级医疗机构与社区卫生服务中心对接，积极利用转诊渠道、预约平台、绿色通道等方式，实现签约病人优先就诊、优先转诊，引导居民优先利用家庭医生诊疗服务，使家庭医生切实成为居民健康守门人。

3. 推动医疗和养老资源相结合 。针对老年人亦医亦养的服务需求，在推进社区养老服务合作社的工作中，完善构建以全科医生为核心的家庭医生服务团队，形成“社区卫生服务平台+家庭医生团队+网格化管理”的服务模式，定期和按需相结合的方式开展医疗服务。推进社区卫生服务机构与养老机构的医疗服务对接，鼓励社区卫生服务机构与社区托养机构签订医疗服务合作协议，社区卫生服务中心与辖区内养老机构、托养机构实现签约服务全覆盖，并明确服务内容、频次、收费、管理等签约服务规范；探索护理医院参与养老机构护理床位护理。

4. 推进养老机构内设医疗护理服务 。加大养老机构中护理床位建设力度，提高护理床位的数量和比重，新建养老床位中的30%建设成为护理床位，满足老年人在康复与护理方面的需求，推动老年人医疗护理和生活护理的有机衔接。“十三五”末，150张以上床位的社会办养老机构内设医疗机构实现100%全覆盖。经卫生计生部门批准投入正常使用的，落实市、区两级一次性政策补贴。落实养老机构内设医疗机构设置标准和服务规范，加强内设医疗机构人员培训，提高护理服务能力。养老机构内设医疗机构，原则上全部纳入城乡医保定点范围，并实现“三段”结算。

5. 发挥中医药服务特色与优势 。加强社区中医药服务能力建设，在家庭医生制团队中合理配置中医药专业技术人员，开展对全科医生、社区护士、公共卫生人员的中医药基本知识和技能培训，推广和应用中医药适宜技术方法，加强中医“治未病”服务，强化中医药在预防、保健、医疗、康复、舒缓疗护、健康教育等方面的应用，积极创建具有鲜明中医药特色和优势的社区卫生服务中心。

（六）发挥社会力量在养老服务业中的作用

1. 鼓励社会组织和企业承接养老服务项目 。探索在养老服务领域推广政府和社会力量战略合作模式，积极转变政府职能、激发市场活力、打造经济新增长点。吸引社会力量参与养老服务项目的投资、运营管理，提高养老服务供给能力与效率。积极搭建社区公益服务平台，培育养老服务市场，开展居家养老、家政服务、健康养生等社会公益服务项目。加大政府购买服务力度，支持社会力量参与生活照料、康复护理、精神慰藉、紧急救援等养老服务工作。支持社会力量参与管理、运营养老机构和社区养老服务设施，开展养老服务教育培训、研究交流、咨询评估和第三方认证等服务。依托区慈善基金会、区老年基金会等积极培育发展为老服务公益慈善组织，支持公益慈善组织重点参与养老机构建设、养老服务提供、养老产品开发等项目，落实国家和本市支持社会力量参与养老服务发展的税费优惠政策。

2. 促进老年产品的推广使用 。发挥市场作用，鼓励竞争力强、有实力的养老服务企业走集团化发展道路，扶持中小型养老服务企业连锁经营。扶持和引导养老服务企业和机构优先满足老年人基本服务需求,进一步满足老年人的衣、食、住、行、医、文化娱乐等需要。推动和扶持老年家庭住宅装修、家具设施、辅助设备等符合老年人适用性、安全便利性方面需求的设计和改造。加快老年健康服务业发展，提高健康促进、医疗护理、心理咨询等方面的服务水平。鼓励研发各种老年家庭的信息产品。

（七）推进养老服务信息化建设

推进智慧养老服务平台建设，全面深化智慧养老，以争创国家级“智慧城区”为引领，实施“智能化”的居家和社区养老服务新模式。建成集监督管理、技术支持、资源共享、统筹调配，评估反馈为一体的智慧养老服务平台，利用信息化技术将目前已有的各类服务项目及近期需要实施的服务项目加以整合，有效连接整合社区各类公共、公益和生活服务资源，直接面向全区社区居民提供居家养老、医养结合、养老合作社、申请入住养老机构评估轮候等服务。利用信息平台，加强对现有各项养老服务的监管。建立老年呼叫中心，向高龄独居老人提供主动关爱、紧急救援服务，向全区老年人提供医养结合服务，向有需要的老年人提供防走失服务，向社区居民提供便民服务。鼓励开发老年家庭医疗监测和传感系统，为老年人提供居家生活、医疗保健、紧急救助等远程监护服务。

（八）满足老年人精神文化需求

1. 继续发挥“心悦夕阳”为老服务工程作用 。通过区“心悦夕阳红”服务指导站和各街道心理咨询室，关爱老年人身心健康，疏导老年人心理障碍。加快培育和发展心理咨询志愿者队伍，拓展品牌内涵，提升为老服务的含金量。

2. 积极开展社区群众性老年文体活动 。各街道配备专职人员，加强对老年文艺团队的领导和指导，进一步提升社区老年人的参与率，丰富老年人的精神文化生活。加强老年活动室的管理，丰富活动内容，提升辐射能力。鼓励各类体育设施向老年人公益开放，持续推进15分钟体育生活圈建设，建设维护好百姓健身房、百姓健身步道和社区健身苑点等社区公共体育设施，扶持培育各类老年人公益体育社会组织和体育团队，广泛组织开展老年人健身技能培训、慢病防治与运动干预及各类健身展示活动。

3.提升老年教育服务能力。 加强老年教育标准化学习点建设 。进一步协调推进市、区两级老年教育发展规划和计划的实施，整合各方资源，积极创造条件，逐步改善市老年大学黄浦分校及各教学点的教育场地和设施，推进老年教育延伸到居委学习点，提高信息化技术的配置水平，适应区域老龄化社会发展迅速的急迫需要，形成黄浦“就近、便捷、快乐”的老年教育特色。探索学习与养老相结合的老年教育新模式。探索将老年学习与养老结合起来的老年教育新模式，研究建设若干所养教结合的老年教育中心，积极引导养老机构住养老人参与各项老年教育课程学习活动，设置、开发适合住养老人学习的课程和文化活动。加强老年教育的内涵建设。通过信息技术开发应用，建设老年教育的资源库、信息库、数据库，拓宽老年人终身学习空间，不断延伸学习终端。通过政府主推、社会参与、个人助力，积极培育老年教育的师资团队，开展专项课题研究，整体提升老年教育水平。

4. 发动和组织老年人参与社会活动 。在构建和谐社区、平安社区中发挥老年人余热，尤其在党风廉政建设、关心下一代、支援希望工程，开展爱国主义和革命传统教育及社会帮教活动中作贡献。通过开展“银龄行动”，发挥老年人的专业技术优势继续服务社会，实现老年人老有所为。加强基层老年协会建设，支持老年群众组织开展自我管理、自我服务活动，积极参与社区事务的决策、管理和咨询，积极探索居委会老年协会分会建设。到2020年末，实现老年协会各街道全覆盖、各居委分会全覆盖，并探索建立区老年协会联合会。

（九）营造良好的社会养老服务氛围

1. 加强老年人权益保障工作 。加大对新修订的《中华人民共和国老年人权益保障法》、《上海市老年人权益保障条例》及相关法律法规的宣传和执行力度，以老年人和养老事业从业人员为重点宣传对象，引导全社会运用法律手段，维护老年人合法权益，树立家庭成员尊重、关心和照料老年人并依法负有赡养义务的法治观念。加强老年人群体学法用法守法的法治宣传，推动老年人积极参与社区依法治理工作。

2. 做好老年人法律援助等工作 。健全法律援助制度，完善老年**服务网络，充分发挥老年**示范岗的作用，使符合条件、有需要的老年人及时获得法律援助。对本市低收入的困难老年人提供特殊法律援助服务，援助案件受理可以突破案件领域限制，并通过律师与居委会结对服务工作，为特殊困难老年人提供上门服务。加强对老年人的公证法规宣传，增强老年人法律意识，减少家庭遗产纠纷。加强调解干部的业务培训，依托街道司法所和居委会调解干部，依法做好老年人各种矛盾纠纷调解工作。

3. 弘扬“积极老龄化”的理念 。形成政府、市场、社会、家庭和老年人共同参与、各尽其能的发展格局。引导老年人树立健康的养老观念、社会化养老服务的消费理念，营造安全、便利、诚信的老年消费环境。广泛宣传敬老、养老、爱老、助老、孝老传统美德和养老服务先进典型，加大对“孝亲敬老”和为老服务示范单位的宣传力度，强化社会积极应对人口老龄化的观念和思想准备。

（十）完善养老服务政策支持

1. 完善各类补贴和价格机制 。实施梯度化、标准化的养老服务财政补贴机制，补贴方式逐步由补供方向补需方转变，补贴政策向居家养老倾斜。凡是需要享受区级财政补贴的老人，均须接受身体和经济状况评估，达到条件的方可享受相应的社区居家和机构养老补贴。各类服务费用采取政府保障基本、社会积极参与、家庭合理分担的方式，实施对困难老人的分级分类补贴办法。制定对为本区老年人服务的机构给予投资、运营和服务的补助补贴政策。加大对本区户籍老年人入住郊区养老机构补贴的力度，提高郊区养老机构使用效率。建立并完善保基本养老床位、养老服务项目价格的市场形成机制和动态调整机制。

2. 创新养老基本公共服务供给 。按照《政府采购法实施条例》以及本市、本区政府购买服务有关规定，建立健全养老基本公共服务供应商管理机制，凡符合标准和管理规范的企业、事业单位和社会组织，均可成为合格供应商。凡纳入养老基本公共服务供应商的，按照养老基本公共服务标准和规范进行管理。经老年照护统一需求评估达到相应照护等级的户籍老年人，以及符合本市优待优抚政策规定的户籍老年人，可以在合格供应商范围内，自主选择服务供给主体，享受养老基本公共服务，根据保障对象选择结果与服务主体进行结算。

3. 建立统一需求评估及准入轮候制度 。落实《黄浦区关于老年照护统一需求评估实施意见》，建立老年照护统一需求评估系统，完善分层分类的养老服务保障机制，严格保障基本服务对象，按照“人户一致”优先的原则，确保养老基本公共服务供给与老年人梯度化需求有效对接、公平匹配。建立公办养老机构入住轮候制度，享受养老基本公共服务的对象，符合要求方可入住“保基本”养老机构，优先保障本区人户一致的生活需要护理的老年人的基本照护服务需求，提高公共养老服务资源分配和使用的公平与效率。到2020年全区新建公办养老机构收住“双特”老人达到80%。实施老年长期护理保险制度，为因疾病或伤残而需要长期照顾的失能失智老年人提供基本生活护理和医疗护理服务保障。

4. 扶持社会力量兴办养老服务设施 。按照国家及本市相关规定，对社会力量投资养老服务设施所需建设用地提供支持。企事业单位、个人对现有空闲的厂房、学校、社区用房等进行改造和利用，兴办养老服务机构，经规划批准临时改变建筑使用功能从事非盈利性养老服务且连续经营一年以上的，5年内可不增收土地年租金或土地收益差价，土地使用性质也可暂不作变更。鼓励社会力量举办规模化、连锁化的养老机构。

5. 鼓励社会力量发展居家、社区专业养老服务 。加快推进居家和社区老年照护服务机构发展，鼓励社区老年照护服务组织服务链的延生，提高供给效率和服务可及性、便利性。鼓励有条件的居民区采取整合、购置、租赁、腾退、置换等方式，配置居家和社区老年照护服务配套设施。实施“多点经营”管理模式，方便连锁老年照护服务机构办理登记注册。

6. 全面落实各项税费优惠政策 。按照税法规定以及市政府办公厅《关于鼓励社会力量参与本市养老服务体系建设的若干意见》，对合法合规的养老机构提供的养护服务，免征营业税；养老机构在资产重组过程中，将全部或部分实物资产以及与其相关联的债权、负债和劳动力一并转让的，不属于增值税、营业税的征税范围。对符合条件的非营利性养老机构按规定免征企业所得税；接受捐赠符合相关规定的，准予按照税法规定比例扣除；纳税年度亏损准予结转，最长不得超过5年。对非营利性养老服务机构自用房产、土地、免征房产税、城镇土地使用税。对符合条件的小型微利养老服务企业，按照相关税收规定给予优惠。对非营利性养老机构建设全额免征、对营利性养老机构建设减半收取相关行政事业性费用。对养老机构提供服务减免超计划加价税费，其中对非营利性养老机构建设全额免征、对营利性养老机构建设减半收取。养老机构用电、用水、用气，应与周边工业、商业或其他大卫设施实行分表计量，实际使用量按照居民生活类价格标准计费。

五、保障措施

（一）加强组织领导

成立区养老服务体系建设领导小组，切实加强领导，进一步增强责任意识和主动性，发挥区域优势，落实对本区域社会养老服务体系建设的研究规划、协调推进、创新实践的责任。进一步强化工作协调机制，定期分析养老服务体系建设情况和存在问题，研究推进加快养老服务工作的相关政策措施，认真落实国家、市下达的相关任务要求。发挥各相关部门的合力作用，大力推动落实区域社会养老服务体系建设的各项规划。各相关部门根据养老服务工作规划的要求和各自承担的职能，把养老服务工作纳入本部门的规划安排，按照各自职责，创新制度政策，加大对养老服务体系建设的扶持及监管力度。按区域老年人口比例，在各级老龄工作机构建立人员配备机制，配备相应的社区专职老龄干部，把老龄工作纳入干部考核范围。在全市率先制定区级年度《养老服务工作发展白皮书》，介绍本区养老服务发展现状和任务措施，对街道基层进一步做好养老服务工作提供政策指南和工作指引。

（二）加大对养老服务工作的财政资金投入力度

把养老服务工作经费纳入年度财政预算，养老经费的投入不低于当年财政经常性支出比例，力争实现与财政收入增幅同步显性增长。动员社会力量投入养老服务工作，发挥政府投资引导作用，积极支持社会资本进入，鼓励慈善组织和老年基金会对养老服务工作的捐助，确保将政府用于社会福利事业的彩票公益金50%以上用于养老服务业，形成政府和社会共同参与的多元财力投入机制。政府的资金主要用于帮助特殊的困难群体，以及加大购买为老服务的力度，以支持更多社会力量参与养老服务工作。

（三）加快养老服务人力资源保障

推进养老护理人员队伍职业资格化、技能专业化、服务规范化发展。组织开展各类专业培训，支持社会资本创办养老服务培训机构。按照相关职业标准要求，组织开展机构管理、护理知识与技能的岗前培训、等级培训与短期轮训，提高服务人员的岗位技能和专业水平。落实国家和本市关于养老服务从业人员技术等级评定制度的相关规定，开展专业管理人员的资质认证，社会办养老机构和养老服务企业在技术职称评定、继续教育、职业技能培训等方面与政府办养老机构享受同等待遇。对公办养老机构内持有养老护理员等级证书的非事业编制人员实施奖励措施，对社会办养老机构招录持有养老护理员等级证书人员及医护、康复、社会工作等专技人员给予奖励补贴。探索建立全区养老服务从业人员培训基地。积极实施培训补贴，通过行业协会、街道、妇联、为老服务机构等渠道，加大宣传力度，吸引更多人员通过培训从事养老护理行业。

（四）开展公共为老服务管理绩效评估

建立健全养老基本公共服务合格供应商监管机制，完善政府购买养老基本公共服务的合同管理机制，落实养老基本公共服务的各项标准和规范。建立由购买主体、服务对象及第三方组成的综合性评价机制，对购买服务项目数量、质量和绩效进行评价，评价结果定期向社会公布。对评价不合格的供应商，取消其提供养老基本公共服务的资格。