一、2006-2011年底土地利用工作回顾
“十一五”期间及2011年，根据区域国民经济和社会发展需要，土地管理部门以确保城市规划有效实施，土地资源优化配置，区域经济建设持续健康发展为目标，土地利用工作有序推进。土地资源配置基本实现市场化，土地利用和管理日益成为政府调控经济的重要手段之一。
（一）主要工作完成情况
1、土地供应方面
2006-2011年底,区域范围内共完成供地34.74公顷。供地中经营性土地7幅，土地面积14.99公顷，其中位于外滩金融集聚带3幅，规划用地性质为商办综合，土地面积6.35公顷，占42%；位于世博滨江文化博览商务区2幅，规划用地性质为商办、住宅，土地面积6.90公顷，占46%。划拨供应市政公益设施用地37幅，面积19.75公顷，其中公共建筑用地7.05公顷，占35.7%；公共设施用地12.36公顷，占62.6%；交通运输用地0.34公顷，占1.7%。
2、土地储备方面
2006-2011年底，区域范围内由区土地储备机构收储（包括联合储备）土地40公顷，目前已拆除旧房面积约58万平方米，已动迁居民约7400户，单位450余家，还需拆除旧房面积约11万平方米，动迁居民1700户，单位130家。市单独储备土地15公顷。储备土地在“一带”范围9幅，土地面积36公顷，占全部土地储备总量的65%。
3、土地监管方面
根据国土资源部、上海市土地主管部门工作要求，对批而未用土地常年跟踪管理，并采取积极措施督促建设单位加快开发进程。至2011年底，经土地主管部门努力促成项目启动的批而未用地块29幅，土地面积96.77公顷。其中：开工27幅（2幅即将竣工），已启动动迁2幅。
此外，对原划拨土地上的经营性项目，由于转让等原因，在符合规划用地性质的前提下，办理了存量房补地价手续，补缴土地出让金17.23亿元。
（二）2006-2011年底土地利用工作的积极作用
1、提高区域经济贡献度。2006-2011年底，出让经营性土地7幅，土地出让金总额176.39亿元，其中区得部分84.56亿元；存量补地价总额17.23亿元，其中区得部分8.62亿元。
2、优化产业结构，提升城区功能。结合区域产业结构调整，通过政府引导、市场调节、政策聚焦等手段，积极实施“退二进三”，大力发展节地型产业，逐步形成了以现代服务业为核心、商旅文协同发展、房地产业稳步推进的主导产业格局；以世博大规模改造建设和市政基础设施建设为契机，优化供地结构，推进旧区改造，城区环境显著改善，功能不断提升。
3、促进土地集约利用。通过规划引导、年度计划调控、用地全程管理和土地储备等综合手段，积极推行净地出让、存量土地再利用，加大地下空间开发利用力度，使得土地集约利用程度有显著提高。
4、健全土地管理体制、机制。建立土地有形市场，规范土地使用权交易行为；经营性用地遵循公开、公平、公正的原则，实行公开招拍挂；规范土地出让金管理，土地出让收支纳入地方预算、实行“收支两条线”；完善区域土地储备机运作机制，加快土地储备、推进净地出让；运用土地利用网上审批等科学管理手段，依法推进用地预审、土地核验等行政许可，强化项目的全过程管理；贯彻实施“规土合一”机构改革，土地管理行政效率不断提高。
（三）2006-2011年底土地利用工作的不足之处
1、储备能力有限。根据经营性用地必须以“净地”形式出让的要求，“十一五”前期土地储备机构及运作机制正式建立。但是由于资金筹措渠道单一、动迁房源紧缺、动迁队伍力量有限，同时储备周期长、动迁难度大、实施成本高，导致政府实际储备土地的能力有限。
2、新增供地不足。至2011年底，完成供地34.74公顷，与计划指标存在差距。主要原因是由于土地入市交易“条件”变化，“净地”才能上市供应，而土地前期开发一般需要2-3年时间，2005年和2006 年恰好处于政策调整期。为配合世博会召开，主要精力用于世博园场地及基础配套设施建设动迁，客观上造成土地储备，进而供地的能力有限。其次受2004年“8•31”政策大限影响，原黄浦区为解决历史遗留问题于2004年8月31日前集中供地近75公顷都为毛地，给梳理和管理带来大量工作。
3、历史遗留问题多。作为老城区，原黄浦、卢湾区发展历史长，土地利用现状情况复杂。至2011年底，已清理出批而未竣工土地81幅。期间，为提高区内存量土地的使用效率，政府多方问计，提出针对性解决方案。但由于受政策、规划、机制和财力等因素影响，实施的可能性和针对性不强，灵活度不够，解决效果不明显。
二、“十二五”土地利用面临的形势
2011年5月，原黄浦、卢湾两区“撤二建一”成立新的黄浦区，城区面积20.52公顷，户籍人口90.49万人，黄浦区土地资源稀缺、人均占地面积相对较少、土地资源总量有限和可用量不断减少的状况依然存在，资源环境对经济社会发展产生的刚性约束不会改变。从面临的发展环境来看，“十二五”期间是黄浦区实现“两区融合、一体发展”，夯实发展基础、积蓄发展能量、全面整合提升的关键阶段，经济社会稳健发展对区域土地资源的合理高效利用提出更高的要求。
（一）发展机遇
1、产业发展的机遇。“十二五”期间，黄浦区将充分发挥原黄浦、卢湾“强强联合”的特色和优势，主动融入上海“四个中心”建设大局，积极发挥世博后续效应，坚持集聚发展现代服务业和改造提升传统服务业“双轮驱动”，加快形成以金融为核心，以现代服务业为主体，各产业相互支撑、互动融合的服务经济发展格局，逐步形成金融服务业、专业服务业、商贸流通业、文化创意业、休闲旅游业、航运物流业六大重点产业格局。同时，积极扶持房地产业发展，围绕重点地区、重点项目的开发建设，合理调整用地结构和房产结构，加快高档商务楼宇建设，推进高品质住宅建设，推动以商业商务为主的房地产业稳步健康发展。
2、功能开发的机遇。“十二五”期间，围绕滨江和北、中、南4个规划片区，黄浦区着力推动“一带”、“两街”和“五个功能区”优势互补、联动发展、整体提升（如图一所示）。其中，外滩金融集聚带重点推动外滩滨江发展轴和北段老外滩地区、中段十六铺地区、南段董家渡地区“一轴三段”协调发展，加快重大功能性项目建设；南京路街区和淮海路街区围绕打造成为世界级商业街区的目标，推进南京路街区结构调整和功能提升，推进淮海路街区商业布局优化、业态创新和商业商务功能延伸拓展。同时，推动人民广场公共文化商务区商业商务与文化的融合发展、互动发展；增强新天地国际高端商务区的高端要素集聚和辐射能力；推进豫园商业文化旅游区内圈结构调整，中圈功能开发，深化商旅文联动发展；配合世博场馆后续开发利用，推动世博滨江文化博览商务区整体规划和综合开发，加快形成区域经济新的增长极。
3、行业调控的机遇。“十一五”期间，在先后经历房地产市场低迷及过热的阶段后，2009年下半年以来，中央政府连续出台整顿房地产市场秩序、抑制投资投机行为、增加普通住房供给、支持居民自住和改善型购房需求等一系列调控政策。上海市政府顺势而为，及时出台了一系列调控举措：在保民生调结构方面，积极安排2000万平方米保障性住房建设和土地供应；在抑制土地投资投机方面，发布《关于本市开展闲置土地登记的公告》并加紧酝酿出台《闲置土地处置办法》；在土地出让方式调整方面，上海尝试“预申请”制度，土地出让方式逐渐以预公告为主，稳定市场预期。我区“外滩国际金融服务中心”（8-1地块）成为上海“预申请”试点地块；同时加强土地利用监管，引导开发商依法合规理性拿地、按合同约定及时开发利用土地等。我区在土地利用管理工作中积极落实调控政策，在以土地储备推动旧改工作中，以“老政策、新手势”坚持阳光动迁，新形势下更是积极探索旧区改造事前两轮征询制度，建国东路390地块在全市率先尝试“数砖头、户型保底、住房保障”的拆迁安置补偿新政策并取得良好效果；在全市17个区县内率先高质量完成闲置土地登记工作。房地产调控政策的贯彻落实为我区土地利用管理工作提供坚实依据和可持续发展的有力保障。
（二）面临挑战
1、后备土地资源有限
黄浦区区境面积20.52平方公里，其中城市建设用地1864.54公顷。依据相关规划，目前，黄浦区可开发地块面积约396.7公顷（含已列入储备但尚未完成动迁的土地），占全区城市建设用地的21.3%。这些可利用地块目前现状主要为工业、仓储和四类住宅，规划中将主要作为居住、商业办公和公共服务设施的开发。可开发用地主要分布在北京路沿线、福州路沿线、金陵路沿线、复兴路沿线、董家渡地区、打浦桥地区和滨江地区，区域分布相对分散，成片旧区主要集中于董家渡、打浦桥地区和复兴路沿线（如图二所示）。而董家渡、打浦桥地区的土地大部分已经出让，复兴路沿线土地由于历史原因启动开发难度大，成本高，造成我区后续供地储备资源不足。
2、土地利用效率参差不齐
经过“十一五”发展，我区土地利用结构有所优化，但整体发展水平参差不齐。比较土地使用现状和规划图，居住用地面积占总用地的比例偏高，但区域居住水平尚不平衡，至目前，全区仍有二级以下旧里136万平方米，无卫生设施家庭约9.5万户。公共设施用地、道路广场用地、绿化用地比例偏低，公共设施用地比例不高，与黄浦区作为上海最重要的商业中心和商务城区的功能定位不符，特别是甲级商务楼宇较少，未形成规模和集聚效应；交通设施用地、绿化用地比例偏低也影响了城区生活质量和投资环境。此外，辖区内还分布有一定规模的工业、仓储用地，且多与居住用地混杂布局，对城市环境形成了影响。随着静安、徐汇、浦东陆家嘴等传统商务区优势的增强，上海副中心的崛起、成熟，黄浦区必须寻找新的区域发展重点，以形成集聚和带动效应，进而提升我区土地利用的整体水平。
3、优化土地利用的任务艰巨
黄浦区是上海危旧房最密集、旧改任务最重的城区之一。由于旧区改造难度大、成本高，而土地出让受房地产市场影响，不确定性因素多，项目平衡已越来越难。同时，我区已批未竣工土地受动迁、规划、企业自身等诸多主客观影响，其数量也居中心城区前列，处置工作也需要政策和资金支持。从全区范围内来看，丰富的老大楼资源因置换难度高，利用效率仍然低下；区内零星地块、部分工业仓储用地也因缺乏资金和政策支持，改造利用成效有待进一步提高；而我区位于滨江核心区的土地储备主导权均在市属储备机构，区在推进该区域土地开发利用方面协调难度较大。此外，区属世博园区1.35平方公里土地的后续利用问题也由市政府统一规划，我区需争取更多的话语权。
三、“十二五”土地利用总体规划方案
（一）指导思想
以科学发展观为指导，以打造金融外滩为引领、现代服务业为主导、经典人文为特色、创造人民群众更美好生活为根本的现代化精品城区和上海“四个中心”重要功能区为总体目标，以优化、调整、挖潜为工作重点，注重规划引导，提高土地利用效率，充分发挥好土地资源对区域经济社会发展的基础保障能力。
（二）基本原则
1、规划导向，保障发展
积极发挥规划导向作用，根据区总体规划纲要和控制性详细规划的要求，结合区域功能定位，科学合理编制土地利用规划。同时，以保障金融等六大重点产业发展、外滩金融集聚带等重点区域建设作为工作出发点和落脚点，推进产业结构战略性调整，大力发展楼宇经济，深入开发城区功能，保持经济的持续发展。
2、优化结构，盘活存量
坚持以保护和合理利用土地资源为主题。贯彻“严控总量、用好增量、盘活存量、集约高效”的用地理念，推进节约集约的用地方式，破解经济持续发展与土地后备资源不足、土地区位优势突显与土地的级差效益相对较低的矛盾，实现土地效用最大化。
3、管理科学，机制灵活
坚持从严从紧管理土地和建立健全激励机制相结合，全面贯彻落实宏观调控政策、规范行业健康持续发展与市场配置资源相结合，通过制度创新和政策扶持，逐步形成综合运用经济、财税、行政等手段推动节约集约用地的激励机制，走土地集约高效利用的新路。
4、重点突破，渐进有序
结合区域发展现状，以重点推进董家渡地区的土地储备、土地供应和批而未用土地的处置作为“十二五”土地利用工作的突破口，实现打造外滩金融集聚带南片区域发展的亮点并形成辐射效应。坚持渐进原则，分阶段预定工作目标并滚动实施，形成区土地利用的良性循环。
（三）规划目标
1、总体目标
土地利用结构和空间布局进一步优化。
土地资源集约化利用水平和综合利用效益大幅度提高。
土地资源对区域经济发展的保障能力进一步增强。
2、具体指标分解
（1）土地供应：
在地块居民和单位安置完成的前提下，确保土地供应总量达到50～60公顷（经营性用地平均容积率3.3）。其中：经营性用地出让约45～50公顷；划拨用地约5～10公顷；
经营性用地性质以商办综合为主。其中：外滩金融集聚带占65%、世博滨江文化博览商务区占21%、人民广场公共文化商务区、豫园商业文化旅游区等其他地区占3%。
预期实现土地出让金446～495亿元（按楼板价3万/平方米测算）
（2）土地储备：
除去2011年末已拆平结转地块26.65公顷外，2012年至2015年计划土地储备总量约124公顷（含世博园区56公顷），累计需动迁居民25000户，单位1200家，拆除旧房130万平方米。其中分布在外滩金融集聚带21.65公顷占32%；南京路和淮海路街区2.16公顷占3%；豫园商业文化旅游区、新天地国际高端商务区、打浦桥综合商务区等19.75公顷占29%。
规划性质为商业、商办用地37.75公顷占55%；商办住用地28.06公顷占41%，居住用地2.69公顷。
（3）闲置土地：
积极推进23幅已列入闲置土地登记范围、且现状拆平的地块的处置工作。除继续保持对目前正常施工的15幅地块监管外，重点加大对其余8幅存在推进难度地块的处置力度。
四、土地利用主要工作内容
“十二五”期间，土地利用管理工作将依据指导思想，坚持基本原则，总结经验、弥补不足，抓住机遇、应对挑战，确保规划目标顺利实现。
1、提高政府土地储备能力
依据2010-2012年土地储备三年规划及“十二五”土地储备目标，加强计划管理，对近期供应土地实施有时序、有计划的实物储备，对重点规划区域内可改造开发建设的土地实行规划储备。深化“政府主导、市场运作、净地出让”的土地储备开发模式，完善市区联合储备、指挥部委托动迁管理的实施方式，通过合同监管、资金监管、信息平台监管等方式增强区土地储备机构项目管理的能力，并进一步增强区储备机构（包括用地部门）在我区协调区范围内储备地块的主动性和协调能力。维护好现有的银行融资渠道，依托财政设立土地储备或旧改专项资金，并积极探索社会资金进入土地储备前期基础性开发的途径，拓宽土地储备资金渠道，实现储备资金来源多元化。在不影响后期出让工作的前提下，提高储备地块的间歇经营利用和管理水平。
2、增强政府供地主控性
从土地供应的对象上来说，“十二五”期间，将继续坚持以优化用地结构、促进功能提升为主要目标，供地总量即要满足区域经济、社会发展的需要，优先确保优势产业、重点区域项目的用地需求，同时兼顾区可统筹调配的动迁队伍资源和其动迁改造能力；供地结构优先保障市政公用设施用地供应，提高商服用地供应比例，控制新增居住用地供应，加快二级旧里房屋拆迁；供地时序合理安排，消除不利于城市发展的空间竞争及重复建设，保证城市土地的合理高效利用及城市重点项目的顺利实施，并给长期发展留有充分的余地。将进入市场的土地供应总量严格控制在土地供应计划中，使土地供应计划真正做到定量、定时、定位。从土地供应（主要是指经营性土地供应）的程序上来说，在综合评估供地对象的具体特点、所在区域功能定位要求等因素的基础上，在现有政策法规框架内灵活选择出让方式，合理设定出让底价、规划建设条件、评分标准等内容，以带规划设计方案、带功能使用要求、带基础设施条件的“三带”方式确保地块规划功能定位的实现，使土地供应工作在保证公平、公正、公开的同时，也满足“好人家、好作品、好价格”的“三好”原则。
3、完善土地利用长效管理机制
以土地利用总体规划和用地计划为宏观管理手段，以项目用地管理为微观管理措施，根据项目优劣、轻重缓急等原则和各类建设用地规模指标体系的规定，建立和完善土地资源利用的综合评价体系及操作机制。一是加强建设项目用地的批后管理和后评估。通过跟踪掌握已批建设项目用地的供地、投资、开工、竣工、开发强度、产出效率等方面情况，建立项目用地供应评估机制，加强对土地利用总体规划和计划实施情况的动态评价研究；二是强化土地利用综合评价。逐步推进土地利用集约情况的评估工作，形成定期评价、通报机制，主要评价内容是土地利用效率和效益、闲置土地和低效用地情况、违法违规用地情况等，逐步建立全区土地利用绩效评估的长效机制。
4、挖潜建设用地利用潜力
一是优先盘活闲置土地。按照市规划和国土资源管理局有关闲置土地的认定标准，我区闲置土地初步认定为23幅。按照“依法合规、以用为先、区分情况、分类处置”的原则，对于正常在建的项目，与受让人签订补充出让合同，重新约定开竣工时间，同时加强跟踪管理；对于未开工或在建停工项目，根据核查情况，区分原因，分类采取限期开发、解决矛盾、调整项目主体等多种途径促进盘活。同时，通过完善土地闲置费收取、加强闲置土地处理的有关办法，加大对闲置土地的处置力度，从制度上防止和减少闲置土地的产生。
二是激活低效土地。为切实提高我区土地集约使用效率，参照闲置土地处置的程序和办法，对我区已批未按期开工的56幅毛地项目依据不同原因采取相应措施，按区域重点排序分阶段促进开发建设。对于边拆边建和正常在拆的项目，政府应加强监管力度督促动迁工作有序推进；对于未拆或拆迁停滞的项目，政府视情况或加强支持力度促使动迁工作早日启动或采取主体调整、收购储备等措施进行有效激活。此外，也要加强对零星地块、闲置工业仓储用地的利用研究。
三是加大地下空间开发力度。在重点地区内的新建项目，必须根据地下空间开发利用专项规划，编制地下空间开发利用实施方案。围绕轨道交通站点和交通换乘枢纽的建设，搞好地下空间的综合开发和合理利用。
五、土地利用保障措施
1、充分利用“规土合一”平台优势，强化城市规划导向功能
发挥城市规划在产业规划体系以及在城市建设中的先导和龙头作用。在土地利用管理中，根据城市规划制定的发展战略和总体目标，结合分区规划和单元规划确定的技术参数和配置要求，合理安排土地储备和土地供应的总量、规模、结构和布局，在符合土地利用管理政策法规的同时，严格按照城市规划确定的开发时序和规划条件进行用地预审、土地核验，以实现城市规划与土地利用规划的有机结合，有序推进城区建设和产业发展。
2、全面把握行业政策法规，为土地利用管理工作提供科学依据
土地利用管理工作的最大特点是政策性强，土地作为政府房地产宏观调控的重要手段之一，政策数量多、更新快。作为土地利用管理工作的依据，对于土地管理部门来说，基本要求是全面掌握国家及上海市关于建设用地方面的法律、法规和规章并按基本要求进行土地管理工作。在具体管理中，关键点在于把握好政策的严肃性和灵活性，根据区的实际，结合行业发展现状和发展目标，在政策框架下，积极探索适用性强的实施办法和措施。
3、健全协调推进的工作机制，为土地利用管理提供组织保障
土地利用管理工作内容丰富、环节多，在实施过程中必须要加强土地管理部门与上级单位、平行职能部门的沟通与合作。因此，一方面，在具体工作中严格贯彻落实国家及上海市相关政策要求，提高工作质量，形成管理特色，积极争取上级单位的指导和支持；另一方面，在区政府领导下，在区纪委和监察部门的监督管理下，加强计划、建设、财政、房管、招商等部门的协调，建立部门联动机制和对土地管理的联合责任机制，切实实现管好土地，用好土地的目的。
4、深入研究工作难点并积极创新，切实提高土地利用管理水平
在土地供应方面，在现有的政策体系框架下，灵活选择招标、拍卖和挂牌出让方式，实际操作中不断完善“预申请”的出让方式及出让程序，细化标准制定；并积极探索带规划方案、带公共设施、带管理要求的招标供应方式；在老大楼资源的盘活利用，可尝试地上建筑物捆绑挂牌等新型土地出让方式。
在土地储备融资方面，必须改变单一由银行筹措资金的作法，多渠道筹措资金。一方面，积极研究土地储备债券、信托等金融产品创立的可行性；另一方面，在现阶段为解决土地储备资金的短缺问题，可以深化土地储备的市场化运作，积极尝试寻找具备资金实力的企业参与土地的一级开发，并按照“谁投入、谁受益”的原则，建立适应市场经济要求的利益分配机制，吸引更多社会资金投入土地储备前期开发，推进土地储备前期开发的产业化和社会化。在此过程中，可以积极发挥区属企业（如外滩投资开发集团）的平台优势、资金优势及市场化运作经验。
在盘活存量建设用地方面，对已批未用土地的清理和处置过程中，对因资金缺乏、无力继续开发的项目，建议在土地管理部门的指导下，通过股权收购、合资入股等嫁接方式，帮助引入有实力、有品牌的开发商接盘。对开发商确无力开发或规划重大调整的项目，建议由政府指定的土地储备机构收回纳入土地储备。嫁接引资的具体操作办法也需进一步细化和完善。在老大楼利用方面，可试点采用“容积率转移”的开发利用新途径。
5、扩大土地利用工作的公众参与和社会监督
转变经济增长方式，节约集约利用土地是贯彻科学发展观，确保经济社会可持续发展的长远大计，因此，合理利用土地必须全民参与、社会监督。一是深入开展全民土地国情国法国策教育，结合区情，普及土地知识，强化土地法制教育，增强土地忧患意识和依法用地、按规划用地的意识，牢固树立“保护资源、节约资源、保障生存、保障发展”的观念；二是利用好政府信息公开的平台，发挥政府媒体应对的良好机制，依法向社会公告经批准的土地利用规划、计划，接受社会各界对规划实施的监督。
(黄浦区规划和土地管理局)
