镇江市“十四五”养老服务发展规划

各市、区人民政府，镇江新区、高新区管委会，市各有关部门和单位：

   《镇江市“十四五”养老服务发展规划》已经市长办公会议研究同意，现印发给你们，请认真贯彻落实。

镇江市人民政府办公室

2021年11月8日

镇江市“十四五”养老服务发展规划

目   录

一、“十三五”养老服务发展基础------------------------------------ 4

二、“十四五”养老服务发展面临的形势和机遇 ----------------------7

（一）面临形势 ------------------------------------------------------7

（二）存在机遇 ------------------------------------------------------9

三、“十四五”养老服务发展总体要求 ------------------------------10

（一）指导思想 -----------------------------------------------------10

（二）基本原则 -----------------------------------------------------10

（三）发展目标 -----------------------------------------------------11

四、“十四五”养老服务发展重点任务 ------------------------------13

（一）构建完善基本养老服务制度框架 ------------------------------13

（二）打造多元化养老服务供给体系 --------------------------------14

（三）推动养老服务提质增效 ---------------------------------------17

（四）加强养老服务队伍建设 ---------------------------------------18

（五）开展农村养老服务提升计划 ----------------------------------19

（六）壮大银发经济产业规模 ---------------------------------------20

（七）强化养老服务发展要素支撑 -----------------------------------21

（八）建立健全养老服务监管机制 -----------------------------------23

（九）建立完善养老服务领域应急管理体系 --------------------------24

五、“十四五”养老服务发展重点工程 -------------------------------26

六、保障措施 --------------------------------------------------------29

为实施积极应对人口老龄化国家战略，努力构建与镇江经济社会发展水平相适应的高质量养老服务体系，不断满足广大老年人日益增长的多样化、多层次养老服务需求，根据《江苏省“十四五”养老服务发展规划》《镇江市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》等要求，制定本规划。

一、“十三五”养老服务发展基础

“十三五”以来，市委、市政府坚持把养老服务体系建设作为积极应对人口老龄化、保障和改善民生、推动经济结构转型升级的重要内容，着力强化制度设计、优化政策环境、健全体制机制、深化改革创新，全市养老服务体系不断健全、服务质量持续提升、服务能力显著增强，广大老年人享有更多的获得感和幸福感。

政策体系不断完善。市政府建立养老服务联席会议制度，制定出台《镇江市“十三五”老龄事业和养老服务业发展规划》《镇江市区养老服务设施布局规划（2016—2020年）》《关于进一步完善特困人员救助供养制度的实施意见》《关于进一步促进养老服务业发展若干措施的通知》《关于深入推进医疗卫生与养老服务相结合的实施意见》《镇江市居家和社区养老服务改革试点实施方案》《镇江市区既有住宅加装电梯工作实施意见》《镇江市养老服务机构消防审验专项整治工作实施方案》等制度性文件。相关部门密切配合，出台30余项具体举措，基本涵盖养老服务各领域各环节，形成了具有镇江特色的养老服务政策体系。

保障能力不断增强。全市特困供养人员应养尽养，与“十二五”末相比，城市特困人员集中和分散年供养标准分别增长46.22%和130.7%，农村特困人员集中和分散年供养标准分别增长53.5%和68.85%。加强农村特困供养服务设施建设，实施“双提升”工程。全市低保对象应保尽保，全省第3家实现大市范围内的城乡低保标准一体化，城乡低保标准由“十二五”末的每人每月610元和580元，统一增长至每人每月790元，较2015年分别增长29.5%和36.2%。建立农村留守和重点独居老年人探访服务制度，启动特殊困难老年人家庭居家适老化改造。全市实现60周岁以上困难老年人和80周岁以上高龄老人政府购买居家养老上门服务制度全覆盖。在全省率先实现60周岁以上老年人意外伤害保险政府统保全覆盖。五年累计为80岁以上高龄老人发放尊老金3.7亿元。

服务供给不断扩大。全市共建成各类养老床位30116张，每千名老人拥有养老床位40.8张。全市养老机构总数达到118家，床位数18750张，其中护理型床位占比59.76%。成功入选全国第四批居家和社区养老服务改革试点地区，被民政部、财政部评为改革试点成果验收特别优秀地区，丹阳市和扬中市先后成功入选江苏省第一批和第二批居家和社区养老服务改革创新示范地区。全市城乡社区居家养老服务中心基本实现全覆盖，其中城乡标准化社区居家养老服务中心覆盖率分别达到80.2%和52.2%，街道老年人日间照料中心实现全覆盖。在全省创新开展医疗机构向养老机构提供延伸医疗服务。

市场活力不断增强。深入推进养老服务“放管服”改革，全面取消养老机构设立许可，实行备案管理。养老服务扶持政策不断完善，鼓励社会力量举办或经营养老服务设施。加快公办养老机构运营机制改革，推进市、市（区）、镇、村“四级”公办养老机构公建民营，全市50家公办养老机构中有21家实现公建民营。全市社会力量举办或经营床位超过14060张，占比达75%。全市培育2家连锁运营20个以上社区居家养老服务中心的品牌化机构、2家连锁运营10个以上社区居家养老服务中心的品牌化机构，2家连锁运营机构获得省级品牌连锁奖励引导资金。1家单位被认定为第三批省级养老服务业综合发展示范基地，1家单位被认定为第四批省级养老服务创新示范企业。

服务质量不断提升。连续4年实施养老院服务质量建设专项行动，养老机构综合管理服务水平持续提升。开展养老机构消防审验专项整治，完成97家机构消防审验整治工作，其中省定机构50家。积极应对新冠肺炎疫情影响，全市养老服务机构实现“零感染”。出台《镇江市社区居家养老服务中心评定标准》，引入第三方机构对养老服务进行评估和监管。加强养老服务人才队伍建设，累计免费培训养老护理员5000人次，建立养老服务从业人员培训补贴和入职奖励等激励制度。建立养老等社会服务机构安全监管联动工作机制，明确各部门监管职责，建立养老院服务质量监管齐抓共管机制。

“十三五”期间，全市养老服务体系建设虽然取得长足进步，但与镇江经济社会发展水平和人民群众对高品质生活的美好期待相比，短板与不足依然存在：养老服务供给与需求的适配性不够均衡，老年群体亟需的各类便捷、优质、价格适中的养老服务资源供给尚不充分；区域和城乡发展不够协调，农村养老服务能力相对薄弱；服务质量有待提高，养老服务专业化、精细化发展水平不高，养老服务队伍建设较为薄弱，养老服务标准化、信息化建设还需加强；管理体系有待健全，养老服务机构应对传染病流行等突发公共事件的应急能力不足；在推动养老服务新产业、新业态、新模式发展方面有待进一步发力。

二、“十四五”养老服务发展面临的形势和机遇

“十四五”时期，是我国在全面建成小康社会的基础上开启全面建设社会主义现代化国家新征程，向着第二个百年奋斗目标进军的重要时期，也是我市积极应对人口老龄化、加快推进养老服务高质量发展的关键窗口机遇期。

（一）面临形势

人口结构呈现新趋势。江苏是我国最早进入老龄化社会的省份之一，镇江与全省同步进入老年化社会。按户籍人口计算，截至2020年底，全市60周岁以上老年人口达到73.74万人，占户籍人口的27.42%，高于全省3.89个百分点；65周岁以上老年人口达到55.78万人，占户籍人口的20.74%，高于全省3.12个百分点。“七普”显示，我市常住人口达到321万人，其中60周岁以上老年人口75.64万人，占常住人口的23.56%，高于全省1.72个百分点。按户籍人口测算，预计到2025年，全市60周岁以上老年人口达到84.5万人，占户籍人口的31.3%；65周岁以上老年人口达到71万人，占户籍人口的26.3%；80周岁以上老年人口达到11.5万人，占60周岁以上老年人口的13.6%，“十四五”期间我市人口老龄化、老年人口高龄化、高龄人口少子化、老年家庭空巢化、家庭养老功能弱化相互叠加的趋势不可逆转、越发严重。

服务需求展现新特征。一方面，全市人均预期寿命达到78.75周岁，随着高龄老年人数量增多，老年人的带病率、失能率不断上升，全社会对于生活照料、社会支持、康复护理、长期照护、老年医疗等专业化养老服务需求持续增加。另一方面，“十四五”时期我国步入新发展阶段，人民生活水平不断提高，广大老年人的服务需求逐渐从保障生存型向品质生活型转变；消费理念逐渐从日常必需型向享受发展型转变；社会角色逐渐从接受照顾型向寻求社会参与型转变。这需要进一步推动养老服务提质增效，不断满足老年人日益增长的多样化、多层次服务需求。

发展环境面临新挑战。全市老年人口增加，劳动年龄人口下降（2010—2020年，我市15-59岁和15-64岁劳动人口分别下降8.89和8.75个百分点），劳动力要素对经济增长贡献率降低，大龄、老龄劳动者增多将在一定程度上制约全市创新能力和全要素生产率，影响经济社会高质量发展。世界百年未有之大变局叠加新冠肺炎疫情全球大流行，世界经济深度衰退，不稳定性不确定性明显增加。我市经济下行压力加大，财政收支平衡难度增加，对于政府主导建设更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的养老服务体系提出挑战。同时，要实现经济高质量发展的目标，又对养老产业的发展提出了更高的期待和要求。

（二）存在机遇

党委政府高度重视。以习近平同志为核心的党中央高度重视养老服务工作，将积极应对人口老龄化上升为国家战略，对养老服务发展作出重大决策部署，为加快构建高质量养老服务体系提供了根本遵循和行动指南。市委、市政府把推进养老服务高质量发展作为奋力开启全面建设社会主义现代化国家新征程、推进“强富美高”新镇江建设的重要内容，持续强化顶层设计、细化发展举措、推动改革创新。各地各部门坚持未雨绸缪、统筹推进，党委领导、政府主导、社会主体、市场参与的养老服务发展格局基本形成。

发展基础坚实有力。全市经济社会发展呈现稳中有进、持续向好态势，高水平全面建成小康社会取得决定性成就。经济综合实力不断增强，全市实现地区生产总值4220亿元，社会总抚养比优于全省和全国水平（分别低于全省和全国4.16和4.24个百分点），养老服务制度、组织、设施、队伍等基础性框架已搭建成型，为“十四五”时期养老服务高质量发展奠定了坚实基础。

具备充足消费潜能。人民生活水平持续改善，城乡居民人均可支配收入分别达54572元和28402元，居民消费能力不断提升。多层次养老服务支付保障体系不断健全，保险、福利和救助相衔接的养老保障制度初步建立，为提高广大老年人生活水平，释放养老服务消费红利创造了有利条件。老年人口绝对数量多，低龄老年人口占比较大，人民群众对改善生活品质的愿望不断增长，养老服务消费将成为培育拓展内需市场的重要补充。

三、“十四五”养老服务发展总体要求

（一）指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，坚持以人民为中心，立足新发展阶段，贯彻新发展理念，融入新发展格局，紧扣“争当表率、争做示范、走在前列”新使命新要求，进一步补齐养老服务短板弱项，积极建设更加优质、更加充分、更加均衡的养老服务体系，努力让广大老年人的获得感成色更足、幸福感更有保障、满意度更可持续，为开启全面建设社会主义现代化国家新征程、谱写“镇江很有前途”新篇章奠定坚实基础。

（二）基本原则

健全机制，优化供给。建立健全各级党委领导、政府主导、社会与市场协同参与的养老服务工作机制，凝聚推动养老服务发展合力。聚焦补短板、强弱项、促升级，不断提升养老服务供给的有效性和可及性，保障人人享有基本养老服务，努力满足人民群众日益增长的多样化、多层次养老服务需求。

统筹谋划，均衡发展。统筹处理好养老服务当前与长远、局部与整体、城市与农村、总量与结构、速度与质量、发展与安全、设施建设与服务管理之间的关系，推动养老服务提质扩量增效，推进养老服务事业与产业协同发展，着力提升养老服务发展的整体性、均衡性和协调性。

改革引领，激发活力。以养老服务供给侧结构性改革为主线，运用改革思维解决养老服务发展中遇到的矛盾和问题。加快转变政府职能，深化“放管服”改革，进一步激发社会力量参与养老服务积极性。鼓励因地制宜，探索可复制、可推广的经验做法和创新成果。

尽力而为，量力而行。既要随着经济社会发展水平的提高不断增强养老服务保障能力，努力增进老年群体福祉；又要立足发展阶段、镇江实际和财政承受能力，将保障和改善养老服务水平建立在经济和财力可持续基础上，合理引导社会预期，确保养老服务水平在经济持续健康发展中稳步提升、不断完善。

（三）发展目标

全面构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系，广大老年人的获得感、幸福感、安全感显著提升。

——基本保障更加有力。建立完善基本养老服务制度，优先将特殊困难老年人纳入基本养老服务对象范围。满足失能（失智）老年人长期照护服务需求，推动完善老年人社会救助、社会福利和社会保险相衔接的多层次长期照护保障制度。补齐农村养老服务短板，优化特困供养机构服务功能，探索农村互助养老新模式。

——服务网络不断健全。巩固夯实居家社区养老服务基础性地位，居家养老服务内容更加丰富、服务保障更加有力，社区养老服务运营更可持续、服务功能更加完善，家庭养老支持政策普遍建立。养老机构功能结构进一步优化，护理型床位供给量质齐升，满足失能失智老年人长期照护服务的刚性需求。居家、社区、机构养老服务实现高质量融合式发展。

——服务质量持续改善。依托互联网、物联网、云计算、区块链、大数据等手段，推进养老服务智能化发展，实现个人、家庭、社区、机构之间养老资源有效衔接。提升养老服务标准化、信息化发展水平，保障养老服务质量效益。发挥人才引领作用，建立一支数量充足、技术过硬的养老服务人才队伍。

——监管机制不断完善。全面建立政府管理指导、行业自律、社会监督的养老服务综合监管机制。加强养老服务领域信用体系建设，加大对违规行为的查处惩戒力度。严厉打击养老服务领域面向老年人的非法集资、保健品欺诈等违法犯罪行为，维护老年人合法权益。

——产业规模不断扩大。发挥市场配置养老服务资源的决定性作用，不断优化养老服务供给结构。推动强化保障和提高收入相结合，提升老年人支付能力，有效激发老年群体消费潜能。培育一批养老服务领军型企业，促进优质老年产品用品的研发、流通和销售。鼓励发展养老服务新业态、新模式，促进养老服务与关联行业的一体融合发展。

——“老有颐养”初步实现。遵循适老性和老年友好型原则，完善住宅、交通、公共服务设施与环境的规划设计，保障老年群体日常生活的安全性与便利性；根据持续照料社区标准规划建设颐养住区，创建颐养城市，着力改善“老有颐养”生活条件。

四、“十四五”养老服务发展重点任务

（一）构建完善基本养老服务制度框架

1．加强基本养老服务体系建设。建立健全科学有效的基本养老服务实施机制，确保基本养老服务体系优质高效运转。建立市、各市（区）两级基本养老服务指导性目录，实现动态发布管理，优先保障经济困难的高龄、失能（失智）、计划生育特殊家庭等重点老年人群，并逐步扩大到全体老年人。通过政府购买服务等方式，开展老年人能力与需求综合评估，评估结果作为老年人享受福利待遇、接受基本养老服务的重要依据。

2．强化养老服务兜底保障功能。健全特困人员供养服务制度，符合特困供养条件的老年人实现“应保尽保、应养尽养”。开展特困人员集中供养需求摸底排查，优先满足生活不能自理特困人员集中供养需求，确保有意愿入住机构的特困人员全部实现集中供养。完善临时救助制度，解决困难老年人遭遇的突发性、紧迫性、临时性基本生活困难。完善经济困难老年人养老服务政策支持，通过直接供养、政府购买服务、老年人福利补贴等方式予以支持。探索建立低保边缘家庭中失能（失智）老年人入住养老机构补贴制度，有效解决“夹心层”老年群体机构养老需求。

3．推动多层次长期照护服务体系建设。增加护理型养老床位供给，满足失能（失智）老年人长期照护服务需求，到2025年，全市护理型床位占养老机构床位比例达到70%以上。进一步健全老年人社会救助、社会福利和社会保险相衔接的长期照护保障制度，提高老年人长期护理支付能力。稳妥推进长期护理保险或失能老人照护保险，完善保费筹集、评价评估、支付标准、监督管理等政策制度。整合高龄津贴、护理服务补贴等老年人福利政策，集中补贴经济困难的高龄、失能（失智）老年人长期照护费用，并做好与残疾人两项补贴、社会救助等政策的有效衔接。鼓励商业保险机构提供长期照护商业保险产品。

（二）打造多元化养老服务供给体系

4．强化家庭养老服务支撑作用。建立家庭养老服务支持政策，鼓励成年子女与老年父母共同生活，履行经济供养、生活照料和精神慰藉义务，将失能（失智）老年人家庭成员照护培训纳入基本养老服务指导性目录。鼓励专业化养老服务机构为长期失能老年人提供短期照护服务，减轻家庭照护压力。聚焦满足长期居家的高龄、失能（失智）老年人生活照料、康复护理、卫生保健等服务需求，探索建立家庭照护床位制度。完善困难老年人家庭居家适老化改造工作，激发其他社会老年人家庭适老化改造意愿和消费潜能，“十四五”期间，全市新增居家适老化改造4000户以上。进一步完善政府购买居家养老上门服务制度。

5．健全完善社区养老服务网络。优化社区养老服务设施布局，加快建设分布式、多功能、专业化的社区养老服务设施。推进老年友好型社区建设，改善适老化公共设施，完善既有住宅加装电梯扶持政策和工作机制，改善更多老年人出行难问题。推进城市街道综合性养老服务中心建设，提升社区嵌入式护理型机构和日间照料机构覆盖面。支持养老机构运营社区养老服务设施，提升社区养老服务品质。发挥物业服务企业常驻社区、贴近居民的优势，推动和支持物业服务企业积极探索“物业服务+养老服务”模式。建立以社区为平台、社会组织为载体、社会工作者为支撑的社区养老服务“三社联动”机制。推进基层医疗卫生机构与居家社区养老服务的有效结合，提高社区层面健康养老服务水平。推广康复辅具进社区服务试点，支持社区养老设施配备康复辅助器具并为老年人提供专业指导。

6．优化调整养老机构功能结构。推动养老机构高质量发展，为老年人提供居家期上门、稳定期生活照料、康复期护理、安宁疗护一体化的全周期健康养老服务。进一步提高养老机构长期照护服务能力，满足失能（失智）老年人长期照护服务的刚性需求。推动公办养老机构非托底保障性服务与同类型社会化服务实现价格接轨，探索建立公办养老机构入住综合评估和轮候制度。建立健全养老机构建设标准、服务规范、支持政策、等级评定体系等。引导社会力量重点建设面向中低收入群体的养老机构，适度建设面向中高收入家庭的养老机构，满足老年人多层次服务需求。

7．提升医养结合服务能力。深化医养签约合作，积极推广镇江市老年病医院向养老机构提供延伸医疗服务模式。推进医养结合服务设施建设，实施社区医养结合能力提升工程，利用现有基层医疗卫生和养老服务资源，改扩建一批社区（乡镇）医养结合服务设施。加强社区嵌入式医养结合机构发展，扩大医养结合服务供给。加强医养结合服务监管，开展医养结合服务能力提升行动，推动医养结合机构规范化建设，不断提高医养结合服务质量。提升老年医疗服务能力，加快发展老年医疗服务机构，优化老年医疗资源配置，建立完善以基层医疗卫生机构为基础、老年医院和综合性医院老年医学科为核心、相关教学科研机构为支撑的老年医疗服务网络。加强老年医学研究和临床适宜技术应用，完善医疗、康复、护理、安宁疗护接续性服务机制。推进医养结合与医保政策有效衔接，加大医保政策对医养结合的支持力度，构建“医疗+养老+医保”的医养结合保障体系。深入开展医养结合示范市、区和示范机构创建活动。

8．扩大普惠性养老服务供给。积极参与城企联动普惠养老专项行动，出台《镇江市城企联动普惠养老专项行动支持政策》，制定包括土地、规划、报批建设、融资、财税、医养结合、消防等方面的政策支持包，切实降低企业建设和经营管理成本。鼓励支持符合条件的养老服务机构提供普惠性养老服务，推动建设一批普惠养老服务项目。通过市场机制自主形成普惠养老分级服务价格，向失能半失能老年人提供差异化服务，保障老年人享受到优惠的养老服务价格。

（三）推动养老服务提质增效

9．推进养老服务标准化建设。聚焦提升养老服务标准化水平，建立健全覆盖养老服务通用基础、养老服务设施建设、养老服务质量安全等内容的养老服务标准体系。引导和鼓励工作基础好、积极性高的养老服务机构开展标准化试点示范工作。建立养老服务标准实施、监督和评价机制，推动各类养老服务标准落地见效。

10．推进养老服务智能化发展。实施“科技+养老服务”行动，依托互联网、广播电视网、物联网云计算、区块链、大数据等手段，打造多层次智慧养老服务体系。加快互联网、广播电视网与养老服务深度融合，汇聚线上线下资源，精准对接养老服务需求和供给，为老年人提供“点单式”就近就便的养老服务。依托各类智慧养老服务网络，推广智能化养老服务，提高养老服务的便捷性和针对性。强化智能技术在养老机构中的应用，提升养老机构管理服务能力。加强养老服务信息采集管理，实现老年人口、业务数据、服务设施、服务内容等基础信息分类分级互联共享。

11．推进养老服务精细化管理。开展养老服务需求调查，采集相关资料数据，为“十四五”时期养老服务发展提供必要依据。推动市、区两级组建养老服务指导中心等机构，委托开展养老服务质量评估、安全评估、职业培训等技术性工作。建立“养老服务顾问”制度，设立一批社区和专业机构养老顾问点，为老年人提供养老服务政策咨询、养老服务机构信息、个人权益维护、法律咨询与援助等服务。试点养老服务“时间银行”，探索建立时间银行积分兑换养老服务制度。

（四）加强养老服务队伍建设

12．加强养老服务人才培养。探索“学历教育+职业培训+继续教育+实习实训”四位一体的养老服务行业人才培养模式。鼓励驻镇高等院校、中等职业学校加快培养老年医学、康复、护理、营养、心理、社会工作等专业人才，扩大人才供给，满足社会需求。充分发挥养老服务企业等市场主体作用，推动养老服务产教融合发展，通过订单式培养、共建实习实训基地等形式，引导各类院校建立适应养老行业需求的人才培养模式，培育一批养老服务领域产教融合型企业。

13．提升养老服务人员职业技能水平。立足需求导向，建立完善与镇江养老服务发展水平相适应的职业技能培训制度。围绕社会急需紧缺的养老护理员、健康照护师、专业社工师、营养配餐师、心理咨询师、中医推拿师等养老服务相关职业（工种），加强就业技能培训和创业培训，引导更多专业人才从事养老服务工作。将养老护理员等相关职业（工种）列为职业培训紧缺型职业（工种），推进职业培训补贴、职业技能认定补贴和参保职工技能提升补贴制度建设。做好养老护理员职业技能等级认定工作。“十四五”期间，全市免费培训养老服务人员10000人次，新增通过职业等级认定的养老护理员2000人。

14．完善养老服务人员激励保障机制。建立完善专业对口毕业生入职奖励制度。探索建立养老护理员岗位津贴制度。对在养老机构内设医疗机构就业的专业技术人员，实行与医疗机构、福利机构相同的执业资格、注册考核制度。组织开展“最美养老护理员”“优秀养老护理员”“优秀养老院长”和养老服务先进（示范）单位等选树活动，提升养老服务人员的职业荣誉感和社会认同感。开展养老护理员职业技能大赛，并按规定纳入全市技能人才技能竞赛岗位练兵活动竞赛目录，发挥竞赛在养老服务技能人才培养、选拔和激励方面的作用。

（五）开展农村养老服务提升计划

15．构筑农村养老服务关爱网络。在农村大力弘扬敬老孝老美德，营造良好的家庭养老环境，提升农村老年人赡（扶）养人的守法意识，监督赡（扶）养人履行赡（扶）养义务。建立健全农村地区经济困难的高龄、失能（失智）、留守等特殊困难老年人居家探访与帮扶制度，推动实施网格化管理，及时化解农村老年人遇到的各类困难和问题。加强农村为老服务组织建设，加快培育专业化为老服务社会组织，支持成立农村养老志愿服务队伍、培养农村养老服务志愿者，动员志愿服务组织和志愿者与农村老年人开展结对帮扶。采取集中培训、送教上门、远程培训等多种方式，为有需求的农村家庭子女、养老服务工作人员进行培训，提升农村养老照护能力。

16．加强农村养老服务设施建设。坚持系统观念，打造市（区）、镇、村三级衔接互通、功能互补的农村养老服务设施体系。到2025年，各市和丹徒区分别建成1家市（区）级失能（失智）特困人员供养服务机构和不少于3家农村区域性养老服务中心。依托行政村、规划发展村庄，因地制宜建设日间照料中心、托老所、互助性老年活动站等养老服务设施，并完善建设运营政策。探索村民以自家居住地为中心开展日托、餐食供应等邻里互助。关停撤并供养人数较少、服务功能较弱的农村敬老院，转型升级为地区性农村互助养老服务设施。

17．推进农村特困供养机构运营机制改革。推进农村特困供养机构公建民营，提升设施建设和服务管理水平，在满足当地农村特困对象集中供养前提下，积极向社会老人开放，扩大农村养老服务供给，提高国有资产使用效益和床位使用率。丹徒区打造公办养老机构“1+N”公建民营模式，引入品牌化第三方专业机构进行统一运营。句容市将经济开发区在建的1家公办养老机构打造成集失能（失智）特困人员集中供养服务机构、区域性中心敬老院、区域性养老服务中心“三位一体”的综合性养老服务机构。

（六）壮大银发经济产业规模

18．构建养老服务产业新模式。实施“养老服务+”行动，促进养老服务与先进制造、建筑设计、信息通信、健康养生、文化旅游、金融保险、教育培训等产业的融合发展，带动形成经济增长新引擎。支持养老服务品牌化、连锁化发展，发展一批养老服务行业龙头企业。力争全市养老服务领域吸纳新增就业4000人，培育省养老服务高质量发展示范企业3家。鼓励发展养老普惠金融，引导金融机构开发兼顾稳健性和收益性，适合老年人客户的养老型理财、信托等金融产品，增加老年人财产性收入。

19．激发养老服务消费新动能。围绕老年人的衣、食、住、行、医等需要，支持相关企业重点开发适合老年人消费使用的产品用品。贯彻落实《镇江市切实解决老年人运用智能技术困难重点任务清单》，聚力破解老年群体“数字鸿沟”难题，满足老年人智能消费新需求。基本治疗性康复辅具按规定逐步纳入基本医疗保险支付范围，对城乡特困人员、低保家庭中的失能、残疾老年人配置基本康复辅具给予补贴。探索通过发放养老服务消费券等方式，激发老年人养老服务消费积极性。建立健全养老产品和服务消费评价体系，畅通消费者反馈渠道，营造安全放心的养老服务消费环境。

（七）强化养老服务发展要素支撑

20．强化空间规划引领。在编制国土空间总体规划时，根据本地区人口结构、老龄化发展趋势，因地制宜提出养老服务设施规划布局原则和要求。编制《镇江市区养老服务设施布局规划（2021—2035年）》以及各辖市专项规划，专项规划充分考虑养老服务设施类别、数量和分布。做好新旧养老服务设施布局规划衔接，新规划出台前，按原规划标准配套建设社区养老服务设施。全面落实养老服务设施分区分级规划建设要求，新建居住小区要按照相应标准规范，配套建设养老服务设施，并与住宅同步规划、同步建设、同步验收、同步交付。已建成居住区养老服务设施未达到规划要求或建设标准的，各市（区）人民政府应当通过新建、改建、购置、置换、租赁、整合等方式予以补充完善。强化规划引领和需求导向，推进颐养城市建设。

21．强化土地资源支撑。各地应根据本地区养老服务需求，分阶段供应国土空间规划确定的养老服务设施用地，并落实到年度建设用地供应计划，做到应保尽保。养老服务设施用地涉及新增建设用地的，在土地利用年度计划指标中优先予以安排。充分保障非营利性养老机构划拨用地需求，以划拨方式取得国有建设用地使用权的非营利性养老机构，可凭登记机关颁发的社会服务机构登记证书和其他法定材料，向属地自然资源部门申请建设用地规划许可。鼓励非营利性养老机构以租赁、出让等有偿使用方式取得国有建设用地使用权。支持政府以作价出资或入股方式提供土地，与社会资本共建养老服务项目。合理确定养老服务设施用地价格，以出让方式供应的社会福利用地，出让底价可按不低于所在级别公共服务用地基准地价的70%确定；以租赁方式供应的社会福利用地，由当地人民政府制定最低租金标准，并在土地租赁合同中明确租金调整的时间间隔和调整方式。

22．强化闲置资源利用。对利用闲置的学校、厂房、社区用房、商业场所等资源举办符合消防安全和建筑物安全要求的养老服务机构，各级民政、自然资源、住建和消防部门应根据《镇江市养老服务机构消防审验专项整治工作实施方案》进行处置。按照“应改尽改、能转则转”的原则，将转型发展养老服务作为党政机关和国有企事业单位所属培训疗养机构改革的主要方向，加大政策支持和协调推进力度，集中解决资产划转、改变土地用途、房屋报建、规划衔接等困难。

（八）建立健全养老服务监管机制

23．加强养老服务信用体系建设。落实养老服务市场联合惩戒名单管理实施办法，对互联网养老服务平台、养老服务机构、养老服务人员建立信用档案，完善养老服务失信企业及主要负责人退出机制，提高失信成本。探索建立养老服务失信提示、警示约谈制度，充分运用各类渠道，依法依规向社会公开共享各类养老服务主体失信信息。全面建立养老服务市场主体信用记录，实现对养老服务违法行为信息的及时披露。制定“履职照单免责、失职照单问责”的养老服务信用责任清单，加大对违规行为的查处惩戒力度。对严重危害老年人生命财产安全、严重破坏养老服务市场公平竞争秩序的失信行为，依法依规予以惩处。

24．创新养老服务领域监管方式。构建以“双随机、一公开”为主要方式、以日常监管为基础、以重点监管为补充，衔接事前、事中、事后全过程的监管机制。加强养老服务监管的部门协同和信息共享，健全各部门间协调配合机制，实现违法线索互联、监管标准互通、处理结果互认，避免多头多层重复执法。大力推广“互联网+监管”，统筹运用养老服务领域政务数据资源和社会数据资源，推动相关数据开放共享。建立养老服务综合监管信息平台，及时动态更新安全监管状况。推动养老服务执法力量重心下移，探索各市（区）域和镇（街道）养老服务综合执法赋权改革。通过政府购买服务方式，建立养老机构服务安全第三方检查评估制度，对养老机构服务安全进行全覆盖、经常性的检查评估，解决政府监管力量不足问题。

25．提升养老服务综合监管能力。充分发挥养老服务联席会议作用，依据“谁审批、谁负责；谁主管、谁监管”原则，建立权责明确、分工协作、配合有序、科学高效的养老服务综合监管队伍。各级民政部门加强与住房城乡建设、卫生健康、应急管理、市场监管、消防救援等部门的协同配合，健全完善养老服务机构风险隐患主动发现通报机制。制定养老服务综合监管赋权清单，明确监管职责、监管依据、监管流程和监管事项，各相关部门根据职责分工依法履行监管职责，实行清单式监管。依法打击无证无照从事养老服务行为。

（九）建立完善养老服务领域应急管理体系

26．加强养老服务监测预警能力建设。坚持早发现、早预警、早报告，重点按照自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等类型，加强对养老服务领域各类风险隐患的辨识研判。建立健全风险管理制度，强化风险隐患分级分类监测监控，提升风险化解排除能力，努力将各类隐患消灭在萌芽状态。以各市（区）为单位，构建属地负责、部门联动、社会支持、职责清晰的养老服务监测预警责任体系，消除管理盲区，做到齐抓共管、各负其责，把监测预警各项举措落到实处。构建各类风险人防、物防、技防监测网络，根据突发事件的预测信息和风险评估，及时发布预测预警相关信息，根据不同情况提前部署针对性的预防措施。

27．加强养老服务应急处置能力建设。建立统一领导、属地管理、分级负责的养老服务应急处置管理机制，完善各项养老服务应急处置制度。针对事前预警，事中应急处置、人员救治，事后恢复等环节，明确规范应急处置基本程序。加强养老服务应急处置设施建设，分级分类设置应急物资储备点，科学测算应急物资储备量，在突发事件情况下保障应急物资足额供应。按照疫情防控要求，对现有公办养老机构进行改造，配备必要的防疫物资和设施设备，提升各类传染性疾病的预防控制能力。新建养老机构要按照疫情防控和应急救援要求设计和建设施工，统筹考虑应急处置所需和平时运营效益。加强应急处置队伍建设，推动构建统一指挥、功能齐全、系统专业、快速响应的养老服务应急处置队伍体系，参与开展养老服务应急处置工作的先期处置、应急指挥、对口支援、技术指导等工作。

28．加强养老服务应急救援能力建设。市、各市（区）两级组建养老服务应急支援队伍，对遇到突发紧急事件、无法自我处置的养老服务机构给予及时支援。坚持平战结合的工作思路，各地成立养老服务应急救援中心，同时接受公安、卫生健康、应急管理等部门的指导，建立健全联防联控机制，做好养老服务领域突发事件的应对工作。承接养老服务应急救援中心职能的机构应具备“三区两通道”“负压床位”等应急设施，配备一批传染病防控和送医前的紧急防护物资、隔离设施。

五、“十四五”养老服务发展重点工程

29．居家养老服务能力提升工程。增强保障能力，统筹兼顾居家上门服务保障标准、服务覆盖率和服务保障达标率。到2025年，老年人接受居家上门服务覆盖率不低于18%，高龄、经济困难失能老年人养老服务保障达标率持续提升。根据市场化原则，进一步完善政府购买居家养老服务保障制度，提高服务水平、强化服务监管。加快推进探访服务信息化建设，实现探访服务的全过程信息化处置和闭环运行，打造探访服务“镇江样板”。充分发挥各级智慧养老服务中心作用，实现“线上+线下”免费转介服务的全覆盖。

30．社区养老服务能力提升工程。督促新建居住区和已建成居住区按照标准配备社区养老服务用房，并确保用房的完整性、功能性和独立性。“十四五”期间，新建居住区养老服务设施配建率达100%；老城区和已建成居住区养老服务设施未达标的，由所在地市（区）人民政府予以补充完善。到2025年，全市所有城市街道至少建成一所日托加全托的综合性养老服务中心。对政府配套建设的社区养老服务设施，应交由养老服务企业或社会组织无偿或低偿运营管理，其中日间照料服务设施无偿提供，综合性养老服务设施无偿或低偿提供。全面落实社区养老服务管理规定，严格评定标准，完善补贴制度，提高服务水平，加强服务监管。

31．机构养老服务能力提升工程。落实《养老机构服务质量基本规范》《养老机构等级划分与评定》《养老机构服务安全基本规范》等标准，定期开展养老机构标准落实绩效评估，建立保障养老机构服务质量的长效机制。“十四五”末，全市养老机构《服务质量基本规范》《服务安全基本规范》达标率达到100%。开展省级养老机构标准化项目试点，培育养老服务标准化示范单位，推动养老行业整体服务水平提升。全市通过等级评定的养老机构不少于70%，其中农村敬老院等级评定不低于二级，建立评定结果与养老机构扶持政策挂钩制度。聚焦满足高龄、失能老年人长期照护服务的刚性需求，重点扶持发展以失能老年人照护服务为主的护理型养老机构，全市以各市（区）为单位护理院建成率达到100%。通过新建、改扩建等方式，在养老服务机构中布局建设失智老年人照护服务专区，研究制定相应的服务设施、服务规范、人员培训等标准。充分发挥社会工作者在提升养老服务质量中的重要作用，推动养老机构购买专业社工服务或设置专业社工岗位，“十四五”末实现每百张养老机构床位配备1名社会工作者的目标。

32．颐养住区试点建设推广工程。按《江苏省颐养住区建设运营标准》，以与老年人日常生活密切相关的公共服务设施为重点，推进住区公共设施与家庭空间的适老化建设改造，提升老年人日常生活的便利化水平。通过在颐养住区内建设嵌入式养老服务设施，或者整合住区周边医疗卫生、健康养老、志愿服务资源等方式，为住区老年人提供生活照料、医疗护理、精神慰藉、文体娱乐、紧急援助等一站式综合为老服务，提升颐养住区养老服务水平。探索开发颐养住区信息化管理服务平台，方便为住区老年人提供服务咨询、申请、评估、服务质量投诉等。鼓励房地产开发和建设企业根据颐养住区相关标准，设计、新建、改建颐养住区项目。到“十四五”末，全市新建、改建颐养住区数量力争达到2个。

33．智慧养老服务应用赋能工程。实现老年人居家呼叫及应急救援服务全覆盖，其中符合条件的困难老年人相关服务由政府承担。推广智能安全保护装置在困难老年人家庭居家适老化改造中的应用，鼓励其他社会老年人自费购买智能安全保护装置。实现80岁以上高龄老人尊老金和居家上门服务网上申办，让群众少跑路，让数据多跑腿。支持智慧养老服务机构建设，到2025年，全市30%以上养老机构符合《智慧养老建设规范》标准。支持江苏有线“孝乐工程”智慧养老综合服务平台建设。鼓励相关企业建设智慧养老产品及服务展示和租赁平台，提高产品及服务推广力度。

34．养老服务应急能力提升工程。全面开展社区养老组织、养老机构及各类养老服务设施的风险评估，优化各类风险防控应急预案。按照“平战结合”原则，各市、区建有一个养老服务应急工作指挥中心、一个养老服务应急人员收容场所和一个应急物资储备场所，并配备一支专业化养老服务应急救援队伍。加强养老服务人员应急能力培训，将消防安全、疫情防控、避灾避险、应急处置等课程纳入培训范围。加强风险处置和危机应对宣传培训和演练，提升老年人和养老服务从业人员的危机意识与应急能力。

35．长三角区域养老服务一体化工程。贯彻落实长三角一体化发展国家战略，推动我市与上海市宝山区、浙江省衢州市、安徽省铜陵市养老服务一体化发展。探索建立养老服务补贴异地结算制度、养老机构床位运营补贴属地标准发放制度，优化异地养老医保结算制度，提升养老服务便利共享水平。促进养老服务资源要素自由流动，发布区域产业资本和品牌养老机构进入当地养老市场指引，鼓励和引导国有企业、保险资金、社会资本投资建设养老服务项目，认定一批异地养老服务机构。加强养老服务从业人员培训协作和认知障碍照护能力提升协作。

六、保障措施

36．加强组织领导。各地党委政府要将养老服务纳入高质量发展考核指标体系，各地政府要建立养老服务联席会议制度，加强工作领导、明确责任分工，形成统筹推进、各负其责、上下联动的工作格局，确保如期完成规划设置的目标任务。各地、各有关部门要围绕规划既定目标，加强配套制度建设，强化各类制度对规划实施的保障支撑作用。各地要把养老服务作为一项基础性、综合性工作，建立健全养老服务工作机构，充实工作力量，确保养老服务管理工作落实到位。

37．加大资金投入。加大养老服务领域财政资金支持力度，根据老年人口自然增长情况等因素，建立稳定的养老服务经费保障机制。充分发挥福利彩票公益金引导作用，“十四五”末，用于社会福利事业的彩票公益金55%以上用于支持发展养老服务。加大对养老服务重点领域、重点项目和重点工程的资助扶持。综合运用税收、财政贴息、信用担保、政府采购等多种手段，积极引导社会机构和资金参与提供养老服务。加大金融支持力度，综合利用债券、保险、信贷、产业投资基金等方式，为养老服务项目融资提供支持。

38．严格督导考核。加强对规划实施情况的评估考核，对涉及约束性指标和兜底保障、基本养老服务等政府履责要求的，进一步细化责任主体，严格跟踪考核机制，建立“年度评价、中期评估、总结评估”的养老服务规划评价机制。在规划实施过程中自觉接受人大监督，并充分采纳群众意见，集思广益，群策群力。在规划实施过程中，动员各方面力量、灵活采取各种方式落实好规划任务，及时调整执行偏差，确保规划目标顺利完成。

附件：镇江市“十四五”养老服务主要发展指标

附件

镇江市“十四五”养老服务主要发展指标