湖州市养老服务发展"十四五"规划

市级有关部门，各区县民政局、南太湖新区社发局（社发中心）：

 现将《湖州市养老服务发展"十四五"规划》印发给你们，请结合实际，认真组织实施。

附件：市级有关单位名单

湖州市民政局

2021年9月30日

湖州市养老服务发展"十四五"规划

为全面推进湖州市养老服务业高质量发展，持续构建完善适应湖州老龄化发展、符合湖州老年人需求的养老服务体系，依据《浙江省应对人口老龄化中长期规划》《浙江省养老服务发展"十四五"规划》《推进民政事业高质量发展建设共同富裕示范区行动方案（2021—2025 年）》《湖州市民政事业发展"十四五"规划》《湖州争创高质量发展建设共同富裕示范区的先行市实施方案（2021—2025年）》等，制定本规划。规划期为2021—2025年，规划基期为2020年。

一、发展背景

（一）发展基础

"十三五"期间，湖州市按照"9643"的养老服务布局，全面深化养老服务体制机制改革，大力提升养老服务能力和水平，不断健全机构养老、居家养老、医养结合、市场机制及人才队伍等政策保障体系，养老服务基础不断完善，养老服务能力明显提升。全国公共服务质量排名中，湖州养老服务专项指标位列全国前三，为养老服务发展"十四五"规划打下了坚实的基础。

表1 ："十三五"时期湖州市养老服务发展主要指标完成情况

        1.建成全覆盖的养老服务设施网络。首创区县综合型养老服务中心，具有湖州特色的区县-镇街-村社三级社区居家养老服务设施网络全面成型，社区居家养老服务中心社会化运营率100%。累计建成养老机构180家、机构养老床位30358张，养老机构公建民营率65.3%，每千名老年人拥有社会养老床位58.96张。

2.落实全人群的居家养老普惠政策。政府全额出资，为湖州户籍老年人购买意外伤害保险，为2.09万名困难、孤寡、高龄、独居老年人购买居家养老服务。开创"中央食堂+助餐点"助餐服务新模式，老年人助餐服务覆盖65%以上的城乡社区。建立分层分类的养老服务人才培训体系，每万老年人拥有持证养老护理员达13人。

3.推进全领域的养老服务机制创新。建立智慧养老综合服务平台，依托"12349"社区便民服务热线，实现居家养老服务线上+线下的整合和闭环运作。依托"幸福邻里"特色平台，积极引入社会资源、社会力量和专业社工，促进养老服务在"家门口"实现设施、资源、功能和服务上的充分整合和拓展提升。建成康养联合体7家，全市内设医疗机构的养老机构56家，与医疗机构合作的77家。

（二）面临形势

党的十九届五中全会将积极应对人口老龄化上升为国家战略。湖州是老龄化较高的地区，老年人口呈现高龄倍速化、城乡差异化发展趋势，当前及今后一个时期正处在城乡一体发展格局跃变期、生态红利加速释放期和高质量赶超发展奋进期，区位便捷、生态优美、文化深厚、城乡协调、社会和谐等叠加优势将不断凸显，为全市发展带来难得机遇和有利条件。养老服务也面临新的形势和要求：一是老龄化进程加快。2020年底，全市60周岁及以上户籍老年人口71.24万人，占总人口的26.57%。其中80周岁以上高龄老人10.42万人，占总人口的3.89%。预计到2025年，全市老龄人口数量将达88.35万人，占比达31.43%，预期在2035年左右达到老龄化峰值，老龄化的比例将超过35%，二是服务需求升级。一方面随着老龄化程度加深，高龄化、失能失智群体比例明显扩大，失能失智照护刚需凸显，对应家庭空巢化、小型化趋势，社会养老供给压力增加。另一方面随着60后、70后逐步步入老龄时代，老年群体的养老需求、消费习惯和消费能力正在发生明显的变化，多元化、多层级的养老服务市场应运而生。三是全局发展要求。"十四五"时期是湖州积极应对人口老龄化的"窗口期"。作为建设共同富裕"无差别城乡"的先行区，湖州养老服务要围绕全局战略重点和核心内涵，找准关键着力点和率先突破方向，有效解决养老服务城乡均衡发展、养老服务体系机制完善、养老服务多元需求满足等问题，率先实现"人人享有基本养老服务"。

（三）存在问题

围绕老年人对美好生活向往和建设"重要窗口"要求，湖州市养老服务还存在着一些问题和不足：一是城乡养老发展不够均衡，设施布局不尽完善。养老设施布局不合理，农村机构床位空置、村级服务用房闲置和中心城区机构一床难求、社区服务用房紧缺的现象并存。缺乏提供基本养老服务的普惠性公办机构和专业性的认知症照护机构。二是养老服务供给不够精准，品质效能有待提高。基本养老服务政策保障标准偏低，社区居家养老服务供给不够多元、专业性缺失，所供非所需；社区居家养老服务中心功能发挥不足、受益面有限，难以完全满足老年人及家庭的刚性需求。三是养老服务资源整合不足，体制机制有待突破。民政与卫健、医保等部门资源整合、协同推进力度不大，政策机制难以打通，基层医疗资源辐射养老服务、促动医养结合缺乏驱动力。养老护理员队伍年龄偏大、待遇偏低、缺乏职业认同感，专业人才招引难、留不住，医康养复合型人才比较缺乏。四是养老服务获取不够便捷，数字化治理水平不高。数字适老化产品和应用比较欠缺，智慧养老的便捷度、体验感、获得感有待加强。大数据挖掘分析应用程度较低，养老服务数字化监管与治理效能有待提升。

二、总体要求

   （一）指导思想

高举习近平新时代中国特色社会主义思想伟大旗帜，深入贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，紧紧抓住国家构建新发展格局、共同富裕示范先行和长三角一体化发展的历史机遇，深入贯彻习近平总书记关于养老服务的一系列重要论述和"再接再厉、顺势而为、乘胜前进"重要指示精神，紧扣共同富裕"无差别城乡"建设目标，以老年人的获得感、幸福感、安全感为出发点和落脚点，以推动养老服务高质量发展为主题，以落实养老服务供给侧改革为主线，以创新养老服务数字化治理为驱动，聚焦基本养老服务，聚焦失能失智照护，聚焦社区居家养老，聚焦专业人才培育，持续推动养老服务城乡均衡高质量发展，探索创建"城乡养老无差别"示范样板，擦亮"湖有颐养"金名片。

（二）基本原则

——提升基本养老服务。明确基本养老服务与普惠养老服务标准和边界。加大公共投入，推进基本养老服务从经济困难老年人的兜底保障服务，逐步拓展到对生理困难、心理困难老年人的普惠养老服务，重点满足"失能失智照护"刚性需求。

——消弥城乡服务差距。将更多养老资源向农村辐射倾斜，探索解决农村老人养老难题，促进养老服务制度供给、服务资源、设施配置城乡均衡发展，实现人人享有基本养老服务，让城乡普通家庭买得起服务、买得到服务。

——深化体制机制创新。推进养老服务供给侧改革落地落实，建立养老需求常态化评估机制和精准按需服务配置平台，构建"需求—供给—政策"工作闭环，推动"补供方"转向"补需方"。推动公办养老机构国企化改制和公建民营，建立灵活的薪酬体系和用人机制。

——完善居家养老格局。强化家庭赡养责任，发挥家庭在养老服务中首要的、不可替代的作用，多种方式支持家庭发挥基础性养老照护功能，促进专业力量和服务资源向社区和居家养老拓展延伸。深化养老服务"三社联动"，积极发挥专业社工作用，促进老有所养与老有所为紧密结合。

——强化人才和数字支撑。建立健全养老服务人才政策保障体系，加大人才储备、提升人才素质，加大养老服务管理人才、医康养复合型人才、数字化应用人才和养老顾问等引进培育力度。拓展智慧养老应用场景，推广智慧康养设备和产品的应用，打破数字鸿沟，提高养老服务效能。

（三）发展目标

        到 2025 年，全面建成机构养老服务专业、社区综合照护可及、居家需求支持有力、机构社区居家统筹协调、医养康养高效衔接的养老服务工作体系，基本服务、普惠福利和专业市场定位清晰的多层级服务保障体系整体成型，普惠性养老服务向中等收入群体持续延伸。每万老年人拥有持证养老护理员数达到28人，三级及以上持证护理员占比达到18%。养老机构护理型床位占比达到60%，每万老年人拥有养老机构认知障碍床位数达到20张，全市建成100家以上康养联合体。"需求精准识别、服务有效供给、基本服务高质量、城乡养老无差别"的湖州特色养老服务体系初步建成，打响"幸福养老、湖州更好"品牌。

表2："十四五"时期湖州市养老服务主要发展指标

三、主要任务

（一）提升养老服务公共设施

1.推进养老机构结构性调整。按 1 万名常住老年人配建不少于 300 张床位为规划单元，将养老机构分多处设置，重点加强老年人高密度居住区（>3000 人/平方公里）、中密度居住区（1000—3000 人/平方公里）的养老机构床位配置，做到机构跟着老年人走，养老服务触手可及。按照适度集中、分类照护、盘活资源等原则，保留提升若干公办大中型养老机构，撤并或新建区域性敬老院，推进区域困难失能老人集中照护，空余机构资源探索通过环境设施改造、消防安全达标、康复辅具配置，逐步转型为面向社会老年人的普惠性公办机构或居家养老服务中心。聚焦失能失智及高龄老年人长期照护服务，提升护理型床位占比，存量机构要通过改造提升达到标准，到 2025 年，全市护理型床位占比达到 60%。

2.建强社区养老服务集群。以"3+1"居家综合照护体系建设导向（即综合型、示范型、标准型社区居家养老服务中心+幸福邻里中心），进一步明确各层级社区养老设施的功能和运营模式。综合型养老服务中心作为综合枢纽，承担资源枢纽、管理中心和体验平台功能，实现一站式综合服务、一体化资源统筹、一网式数据管理，开展中短期托养服务。镇街示范型社区居家养老服务中心作为区域中心，资源辐射所辖社区，示范开展助餐、助浴、助医、助康、助行、助洁等多元专业服务，有条件的开展中短期托养服务。村社标准型社区居家养老服务中心作为基础阵地，在开展集中服务活动同时，作为专业团队延伸上门入户服务的平台基地。小微型养老服务站点作为补充场所，为人群较少、需求有限的自然村、小区提供必要的基本服务。鼓励养老机构一体化承接运营社区居家养老服务设施，以优质养老机构为龙头，整合镇街、村社中心和小微站点，推动专业机构服务向社区居家延伸。

3.织密居家养老服务网络。严格落实新建小区养老服务等设施规划、建设、验收、交付"四同步"，优化居家养老服务设施布局，就近就便为老年人提供服务。促进综合型、示范型、标准型社区居家养老服务中心以及小微型养老服务站点设置更加合理，结合区域人群和需求动态布局进行调整，服务重点逐步转向居家上门延伸服务。试点推开符合农村需求的区域型居家养老服务中心；探索在山区和区域面积较大、老年人口较为集聚的社区，打补丁布局小区和自然村级设施，扩大居家养老服务圈。城乡统筹推进助餐服务，精细老年食堂、助餐站点布局，引导助餐服务多元化专业化发展，向农村、小区嵌入，重点在成型商品房小区、拆迁安置小区、农村集中居住片区等加强站点布局。

（二）促进城乡养老无差别服务

   1.保障基本养老服务供给。建立社区居家养老服务清单，推进城乡养老服务均衡发展，强化农村地区、偏远山区的基本养老服务保障。进一步做好农村留守老年人关爱服务工作。全面建立居家社区探访制度，对空巢、独居、失能、重残、高龄、计划生育特殊家庭等特殊困难老年人分层分类开展探访关爱服务。探索开放性的老年福利政策，老年人不分户籍享受城乡居家养老服务设施。进一步探索研究老年优待项目，逐步惠及全体常住老年人人群。提高高龄津贴和百岁老人长寿保健金标准，优化发放流程。

2.发展普惠型养老服务。坚持公办养老机构（含公建民营）的公益属性，首先为经济困难失能老年人、计划生育特殊家庭老年人提供无偿或低偿托养服务。深化公办养老机构改革，进一步规范公建民营养老机构管理和运营，支持养老服务机构规模化、连锁化、品牌化发展。从设施布局、资源配置、服务供给等层面促进养老服务普惠普及、城乡养老服务均衡发展。确保中等收入及以下家庭老年人找得到、住得起养老院，享有充分、多元、便捷的全生命周期养老服务。完善社区居家养老服务中心长效运营机制，动态更新社区居家养老服务清单，不断满足多元化专业化深层次服务需求。

3.建立家庭照护支持体系。支持家庭承担养老基础性功能，鼓励成年子女与老年父母就近居住或共同生活，陪护照料住院父母。拓展社区居家数字化养老服务，探索家庭养老床位，开展家庭照护者养老护理技能培训。对需要长期照护的失能失智老年人家庭提供免费或低偿的喘息服务。2022年前，完成存量困难老年人家庭适老化改造，实现愿改尽改，适度拓展适老化改造受益范围，采取"政府补助、社会参与、个人分担"的市场化运作模式，鼓励普通家庭适老化改造。

（三）拓展品质养老专业服务

1.打造医康养联合专业体系。加强医疗机构、养老机构布局规划有效衔接，鼓励采用"医养联建""毗邻建设"等方式科学布局。建立健全养老机构与医疗机构签约服务机制，推进医疗服务需求对接。完善家庭医生签约服务制度，将65岁以上老年人作为签约服务的重点人群，为老年人提供上门巡诊、家庭病床等服务，满足失能、失智、高龄老年人的刚性需求。探索建立社区护理站，增强社区为居家老年人提供康复护理服务的能力。以康养联合体建设为抓手，100 张以上床位的养老机构普遍建立康复室，积极开展优秀护理员转型提升为康复护士培养计划，在康养联合体建立应急救护培训基地、应急救护培训师工作室，所有护理员都具备基本的康复和急救知识，高级护理员掌握康复和急救技能，能指导老年人开展康复训练。完善康复辅助器具租售平台，推进基本型康复辅助器具社区租赁服务纳入当地养老助残福利服务补贴范围，为广大老年人提供更多、更好、更精细的康复辅助器具产品租售服务。

2.加强数字适老化建设应用。落实新基建智慧康养设施建设，引进人工智能减轻护理压力，形成"养老云"数据，建设一批智慧养老院和养老社区。支持家庭安装智能监控设备等智慧终端。降低老年人应用数字技术的难度，保留线下服务途径，便利老年人获取养老服务和老年福利。设立线上智慧养老管家，搭建养老服务政策、设施、项目等咨询平台，实现养老地图功能,为老年人及家庭提供老年政策福利享受、养老服务机构选择等信息咨询和建议。

3.加大认知障碍照护供给。认知障碍照护从分散转向集中，市及5个区县规划建设专业认知障碍照护机构，按需求在养老机构设置认知障碍照护专区。落实完善认知障碍老年人筛选评估、服务评估、服务提供及设施配件等标准，加强专业护理人员和师资培训。依托社区居家养老服务中心探索设置认知障碍照护站，引入专业照护组织，为认知障碍老年人提供生活自理能力训练、精神支持、社会交往等专业服务，提高失智老年人生活质量。到 2025 年，每万老年人拥有养老机构认知障碍床位数达到20张。

（四）创新养老服务体制机制

1.探索养老服务精准按需配置。探索开发养老服务精准按需配置系统，建立湖州市养老服务需求常态化分析评估机制，建立专业评估队伍，以线上线下相结合的方式主动收集养老服务有效数据，形成服务需求评估调整闭环，根据常态化评估大数据分析结果，精准制定养老服务供给政策、开设个性化服务项目、解决供需矛盾。创新公共财政有效促进机制，平衡好保基本和促发展关系，统筹和整合养老服务机构建设补助、运营补助、星级评定补助、养老服务补贴、重度残疾人护理补贴等政策，根据养老服务发展阶段性特点和矛盾，逐步实现财政补助方式从"补供方"转向"补需方"。

2.构建养老数字化服务治理体系。推进养老服务数字化改革，建立"1+2+N"的"湖智养"服务管理系统，推进与"浙里养"、湖州"城市大脑"、区县智慧养老平台的无缝对接。整合、链接各类服务资源及养老服务数据，构建完善养老服务精准按需配置系统，提高数字服务决策、服务监管、服务供需对接的能力，推进养老服务信息与户籍、医疗、社会保险、社会救助等信息资源对接，完善养老服务支付系统，实现养老服务数字化新飞跃。按照"总体规划、先易后难、分步建设"的原则，重点构建"资源查询-入住预约-评估服务-补贴发放-品质监管-清单反馈"的养老机构服务管理大闭环和"需求评估-服务供给-效能监管-运行评估-补助拨付-效果反馈"的社区居家养老服务大闭环，开发智慧监管、智慧养老社区、康养联合体、养老人才培育等一系列场景应用。

3.促进养老服务全社会参与。倡导积极老龄化理念，挖掘老年人传承价值，养老服务由保障老年人健康生活向促进老年人老有所为不断拓展延伸。探索深层次养老服务，鼓励老年人力所能及地参与社会活动和公共事务，提升个体价值感。依托幸福邻里平台和社会工作优势，持续探索完善家庭养老、互助养老的路径模式，切实育强养老服务类社会组织，拓展老年人参与公共事务和社会活动的平台空间。探索"时间银行""银龄互助"养老模式，促进社会组织、志愿者参与养老服务，倡导低龄、健康老年人为高龄、失能老年人提供服务。

4.整合职能部门政策资源。市及各区县均建立养老服务联席会议制度，统筹协调养老服务工作，研究解决养老服务工作重大问题，形成齐抓共管、协调联动的良好工作局面，着重提升医养结合、康养体系建设工作的系统性和协同性，促进医疗、养老、健康等公共服务融合发展。完善老年人长期照护综合保障制度，探索建立长期护理保险制度，鼓励保险行业研究推出商业性长期护理保险，满足多样化需求。

（五）打造养老人才培育体系

1.引育养老服务专业人才。积极与省内外院校开展合作，探索通过定向培养、委托培养等方式引进养老服务专业人才。积极培育发展养老顾问，为城乡居民特别是老年人寻找养老服务提供支撑。发挥养老护理员培训基地和家庭照护者培训基地功能，重点培育新入职护理员及"4050"就业困难人员。实施"养老服务+社工"行动，培育一支老年社工和志愿者队伍，建立养老服务社工人才队伍建设的框架、路径和模式，每个镇（街道）配备1名专职养老社工，养老机构床位和社工配比达到60:1，居家养老服务机构至少配置 1 名专兼职社工。

2.提升养老人才专业水平。实施养老护理人才培育"八个一"行动计划，建立分层分类的精准培训体系，组建养老护理人才库，打造一支养老护理精英竞技队伍和高素质、善运营的养老管理人才队伍。推动养老护理技能等级认定机构的建设和规范管理。完善培训的内容、程序和师资队伍建设，加强培训的系统性，推动产生一批品牌化、规模化的培训机构。实施"培训+康复"行动，将康复知识和技能纳入护理技能培训中，养老护理员、家庭照护者的技能培训，将康复知识技能作为必训内容，三级以上养老护理员均掌握功能康复技能。到2025年，每万老年人拥有持证养老护理员达28人，三级及以上持证养老护理员比例达18%。

3.完善养老人才激励政策。探索建立养老照护人员职称评定体系，将养老照护人员纳入专业技术人员职称评定管理。探索持证养老护理员职业晋升通道，落实护理员岗位津贴。鼓励养老服务机构探索职业技能与服务价格、绩效工资等挂钩奖励制度，增强养老护理员职业吸引力。强化养老服务褒扬机制，每年举办养老护理职业技能大赛，对获得市级以上奖项的护理员给予一定奖励。加大宣传力度，广泛开展"最美护理员"、"最美院长"等评比活动，大力宣传养老护理员先进事迹和奉献精神，在全社会营造"崇尚技能、勤学苦练、追求卓越、岗位奉献"的良好氛围。

（六）激发养老服务市场活力

1.创新公建设施多元运营机制。鼓励采用委托管理、项目合作、购买服务等方式推进养老机构公建民营，加强监管，明确公益性定位，确保国有资产不流失。科学推动公办养老机构国企化改制，盘活公办养老设施零星资产，并建立灵活的薪酬体系和用人机制。推进养老服务机构专业化社会化运营，支持养老服务机构规模化、连锁化、品牌化发展。通过购买服务方式，促进社会组织、志愿者参与养老服务。逐步形成高中低合理配置的养老服务供给格局。

2.创新促进产业发展协同机制。聚集养老服务企业，培育养老服务品牌。大力促进数字经济、生态经济等发展战略与养老服务的融合互促。发挥5G、大数据、物联网、智能制造及高新开发区集聚等优势，加快智慧养老技术、应用场景的研发和高质量、多样化的老年产品用品的研制。引导和规范商业银行、保险公司、证券公司等金融机构开发适合老年人的理财、信贷、保险等产品，提高老年人消费能力。

   3.强化养老服务综合监管。健全综合监管制度体系，实现部门之间监管信息联动、互通，建立联合监管、联合执法、联合惩治的部门协同监管机制。建立监管结果与星评、补贴、政府购买服务以及行业退出等挂钩的协同机制。探索建立养老服务质量监测评价机制，实施评估、检测结果公开制度。完善养老标准化体系建设，编制养老服务机构运营管理等标准规范，将湖州养老特色工作提升为地方标准。探索养老服务机构和个人"红黑名单"管理，促进养老服务信息平台与其他公共信用信息平台的信用信息对接共享。

四、保障措施

（一）加强党建引领。深入贯彻国家和浙江省积极应对人口老龄化中长期规划，确保党对积极应对人口老龄化工作的领导。做好养老机构党建工作，加强党在养老服务领域的影响力、渗透力、控制力。积极引导党员干部参与养老服务，充分发挥离退休党员干部、工青妇等群团组织的作用，最大限度凝聚为老服务力量。完善党委领导、政府主导、部门负责、社会参与的养老服务工作机制。

   （二）强化要素保障。根据经济社会发展和老年人口增加，市、区县财政加大投入力度，加快养老服务设施建设。加强资金审计监管，提高资金使用绩效，有效落实行动计划、改革项目和平台建设。福利彩票公益金 60%以上用于支持养老服务发展。健全政府购买服务机制，加大政府扶持企业、社会组织和公益组织开展为老服务的支持力度，逐步形成政府投入带动全社会共同参与的经费多渠道筹集机制。积极鼓励社会资金、慈善捐赠支持养老服务事业的发展，建立多元化的投资机制，吸引更多的社会资本流向养老服务领域。政府、事业单位和企业腾退的用地、用房，适宜的要优先用于社区养老服务。鼓励金融机构创新养老金融产品和服务，加强对养老机构经营者管理者的培训。

（三）确保规划实施。强化规划执行刚性，各区县认真对标对表，分解工作目标任务，制定年度工作目标计划，并建立相应制度，开展规划执行情况评估，确保规划落地落实，目标任务如期完成。

附件

市级有关单位名单

市发展改革委、市经信局、市公安局、市财政局、市人力社保局、市自然资源和规划局、市生态环境局、市建设局、市农业农村局、市商务局、市卫生健康委、市应急管理局、市国资委、市市场监管局、市统计局、市医疗保障局、市银保监局、市残联、市红十字会