能源安全是关系我国经济社会发展的全局性、战略性问题。2021年，我国部分地区出现了缺煤、限电等能源供应问题，尤其四季度以来，能源保供面临严峻挑战。党中央、国务院高度重视，采取系列政策措施确保了采暖季及重要活动期间电力、热力供应安全。
为深入贯彻落实习近平总书记重要指示批示精神，以及党中央、国务院关于能源稳定供应的决策部署，全面总结去年以来的能源电力保障工作，防范再次出现市场供需失衡和供应安全问题，中电联开展了“2021年电煤与电力供应紧张原因分析调研”，在多形式调研的基础上，形成调研报告,厘清导致能源电力、尤其电煤供应不足的原因，研判未来发展需求及面临的问题，并提出针对性建议，供政府有关部门参考。
一、2021年电煤与电力供应紧张情况及主要原因
（一）2021年有序用电情况
2021年，全国电力供需形势总体偏紧，在年初、迎峰度夏以及9-10月部分地区电力供应紧张。尤其9-10月，全国电力供需总体偏紧，超过20个省级电网采取了有序用电措施。从有序用电执行情况看，部分地区有序用电负荷达到最大负荷的20%以上，甚至达到工业负荷的50%以上，接近可限负荷极限，导致个别地区少数时段出现拉闸限电。
（二）2021年有序用电的主要原因
经课题组调研分析，主要有以下5个方面的原因：一是在宏观经济、气温因素等拉动下，用电量快速增长。2021年，我国全社会用电量同比增长10.3%，最高发受电电力为11.92亿千瓦，同比增长7.9%。二是水电等清洁能源发电出力减少。2021年，全国水电发电量同比下降1.1%，水电设备利用小时降低203小时。三是电煤和天然气等一次能源供应偏紧，火电机组有效出力受阻。煤炭产量与用煤需求明显不匹配，特别在迎峰度夏和度冬期间，煤炭市场供需严重失衡，煤炭库存持续处于历史低位，导致煤电机组有效出力受阻。四是多重因素叠加，部分省份跨省区电量调入减少。主要受水电发电量减少、送出省份用电需求增加等影响。五是地方政府基于能耗双控的限电措施,一定程度上“烘托”了用电紧张气氛。
二、电煤紧缺情况及主要原因
（一）2021年电煤紧缺情况
2021年，全国煤炭消费量同比增长4.6%。其中，电厂发电、供热消耗原煤同比增长10.2%，折合标煤消耗量同比增长7.8%。规模以上煤炭原煤产量40.7亿吨，同比增长4.7%，其中前三季度同比增长3.7%，原煤生产呈明显的前低后高特征。由于原煤产量增速远低于同期煤电消耗量增速，市场严重供不应求，价格持续高位攀升，电厂存煤逐步降至低位。根据中电联统计监测，9月底，中电联统计口径燃煤电厂煤炭库存同比减少45.7%；电煤可用天数11.4天，电煤库存低于7天的燃煤电厂合计193个，占比31%。进入四季度，随着国家大力推进煤炭增产保供，全国煤炭产量和市场供应量持续增加。
（二）2021年电煤紧缺的主要原因
经课题组调研分析，2021年电煤短缺主要有以下5个方面的原因：一是煤炭有效供给量不足。2021年全国原煤产量增长明显低于发电供热用煤增长。同时，由于2021年煤炭供应热值较2020年明显降低，导致煤炭实际有效供给量进一步减少。根据中电联监测，2021年电煤热值较2020年降低110千卡左右，同比下降2.3%，进口煤也由于煤源国结构变化热值下降明显。综合考虑，煤炭有效供给量增速低于全社会耗量增速1.14个百分点，低于电煤耗量增速4.43个百分点。二是煤矿生产缺乏弹性。用煤高峰期煤矿产量增加有限，即使在有关部门自5月中旬起，持续出台多种增产增供措施情况下，3-9月当月原煤产量仍同比下降或基本持平。三是区域性和时段性供需结构不平衡。煤炭产业格局转为“中西部为主、向晋陕蒙集中”，多个煤炭产区成为煤炭净调入省，部分区域用煤大量依靠跨省区调运。电煤消耗季节性波动明显，与煤矿生产、铁路运输均衡性的矛盾越来越突出。需要特别关注的是，天气因素对短时煤炭供需平衡的影响，将会随着新能源比例的增加愈加显著。四是煤炭产运用储存能力不足。根据数据对比分析，电力企业库存变动幅度明显高于产、运等其他中间环节，一定程度上反映了主要依托电力企业的库存发挥蓄水池作用。五是中长期合同机制作用减弱。据调研了解，部分煤炭企业仅按政府文件要求的履约率最低值兑现纳入重点监管的三方互保合同，而未纳入重点监管的中长期合同履约率明显偏低。由于纳入重点监管的电煤中长期合同不足电煤总需求量的40%，电煤中长期合同保供稳价“压舱石”作用明显减弱。
三、电煤及电力需求和面临的挑战
根据中电联预测，预计2022年全年全社会用电量增长5-6%，各季度增速总体呈逐季上升态势。“十四五”期间，全社会用电量年均增长4.8%，2025年全社会用电量达到9.5万亿千瓦时。综合考虑各发电类型情况，预计2022年全年电煤消耗增长2.5-4.2%，“十四五”电力行业用煤年均增速2.7%左右。电煤在煤炭消费中的占比将进一步提高。
面临的问题和挑战有：一是煤矿产能释放不及需求增长速度。近年煤炭行业固定资产投资增速相对较低。上年四季度，保供政策下核增的产能产量转为永久产能的数量尚不明确。今年国务院常务会议提出新增3亿吨产能，手续办理、建设周期等有待协调推进。二是高耗量阶段铁路运力无法满足全部需求。在近半数煤炭依赖跨省区调运情况下，高峰阶段运力形成一定瓶颈。三是进口煤减少和不确定性增加需国内资源支撑。受新冠疫情、俄乌冲突、能源危机等多因素影响，进口煤大幅度减少，给国内尤其东南沿海地区的煤炭供需平衡带来较大冲击。国家虽然采取补签进口煤应急保障中长期合同等措施，但政策落地效果、铁路运力等存在一定瓶颈。四是安全、土地等政策对产量的影响。产能核增及接续用地等征用手续繁杂。仍有部分地区在安全监管中存在“一人生病，全家吃药”的现象，但根据2021年各月数据分析，煤矿产量稳定在相对较高水平时，并未造成煤矿事故的大幅增加。五是煤电企业大面积严重亏损影响保供能力。2021年五大发电集团煤电板块亏损1427亿元，累计亏损面达到80%左右，导致整体资产负债率同比提高2.2个百分点。2022年1-9月，全国煤电企业电煤采购成本同比额外增加2600亿元左右。
四、相关建议
保障能源供应安全将是未来能源工作的重点之一，确保电煤充足稳定供应是保障国家能源电力安全的关键。面对近期更加复杂严峻的国内外挑战，更需要从能源安全的角度加强统筹和顶层设计，建立稳定持续的供应机制和长效协调机制，从增加煤炭产能、增强产量弹性、完善长协和市场机制、加强形势监测和预测预警等方面加强电力燃料供应保障体系建设，保障电力燃料供应安全，做好全社会电力、热力用能保障工作，防范再次出现市场供需失衡和供应安全问题。
一是加强能源安全产业链统筹。进一步统筹好煤、电、油、气等多类型能源协调互济关系，完善有序用电管理，容量电价机制等。
二是提升煤炭有效供应能力。加快协调已获批产能落地，建立煤炭储备产能，提高煤炭区域保供能力，把提高有效供应能力责任落实到安全、环保、土地生态等各环节，加强煤炭质量管理，避免煤质进一步下降。
三是增强煤炭生产供应弹性。制定煤矿保供与弹性生产机制，建立保供煤矿“白名单”，优化煤矿生产组织，增强进口煤补充作用的稳定性。
四是强化中长期合同机制。加强组织协调，确保中长期合同全覆盖等政策稳健持续。优化相关机制，重点解决煤质严重不匹配、运输流向错配等问题，推广“优质优价”的分档级差定价机制。加强运输协调和履约监管。
五是加强形势监测和预测预警。加强统计数据规范性、准确性，摸清全国煤炭产能、有效产量、煤质等供应能力底数。加强能源安全监测预警，完善应急保供协调机制。
