2016年10月11日，习近平总书记主持召开的中央深改组第28次会议通过了《关于全面推行河长制的意见》，并指出“河长制”的目的是贯彻新发展理念。“河长制”，即由各级党政主要负责人担任“河长”，负责辖区内河流的污染治理，真正做到守河有责、守河担责、守河尽责。水是绍兴的战略经济资源和重要文脉载体，积极推行和创新河长制，对绍兴水环境治理和生态文明建设，促进全市经济社会发展具有特殊的重要意义。
一、绍兴市河长制适用性创新的内在逻辑
绍兴市推行河长制，一方面源于自身治理水环境的自觉。经济社会发展过程中出现的水污染让绍兴这个东方水城广受诟病，“如何加强水环境治理”成为绍兴迫切需要解决的一个问题。2011年4月，《绍兴市水环境质量考核办法（试行）》出台，考核实行行政问责制，被考核单位主要负责人对所管理区域的水环境保护工作负责。2012年10月，绍兴市人民政府办公室下发《关于在绍兴市区主要河道实施河长制管理工作的通知》，河长制管理模式在市区主要河道正式实施。
另一方面，绍兴市推行河长制也是落实省和国家有关河长制建设要求的需要。2013年11月，浙江省委省政府出台了《关于全面实施“河长制”，进一步加强水环境治理工作的意见》，要求到2013年底，实现河长制全覆盖。随后，绍兴市响应浙江省委省政府的决策部署，印发《绍兴市“河长制”管理实施方案》，决定2013年底前在全市全面建立河长制。2015年5月，浙江省委办公厅下发《关于进一步落实“河长制”完善“清三河”长效机制的若干意见》，要求明确河长制职责分工。2016年10月，中央全面深化改革领导小组第二十八次会议审议通过了《关于全面推行河长制的意见》，同年12月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了该意见，要求全面建立省、市、县、乡四级河长体系。依据浙江省和国家的新要求，绍兴市进一步完善河长制建设。
由此可见，基于现实的水环境约束和制度供给缺口，绍兴市需要推行河长制。绍兴推行河长制，需要结合自身的情况，主动对河长制进行适用性调整，这是一个创新过程。绍兴市河长制功效的发挥，有赖于河长制适用性创新。
二、绍兴市河长制适用性创新的具体表现和成效
第一，强化考核，落实责任。
绍兴市河流众多，共有大小河流6759条，其中省级2条，市级22条，县级112条。按河道级别和河道所在地相结合的原则，设置多级河长制，由党政领导担任河长，其中市级领导担任全市主要河流一级河长，沿河各区、县（市）和市直开发区主要领导担任二级河长，沿河乡镇（街道）主要领导担任三级河长，根据实际确定村（居）级河长或河道管理专职协管员。河长的职责主要是保护河道的水环境，实现治水目标。绍兴全境地势由西南向东北倾斜，过境水数量相对有限，对绍兴水体质量的影响主要来自于境内的生产和生活，按河道级别和河道所在地来确定河长，符合发展与生态保护并重的理念。
河长制最初来自对相关负责人的水环境治理考核，水环境治理考核是推行河长制的必要条件，通过严格的考核，促进河长责任的落实，实现治水目标。2015年上半年，越城区根据考核结果，约谈15条河道的镇级河长，对21位干部因治水不力启动问责程序。2015年10月26日《浙江新闻联播》曝光了绍兴湖潮江黑臭现象，随后镇级河长和村级河长被免去相关职务。绍兴市的此类做法对河长履职产生了很大的震慑作用，促进了河长制的有效实施。
第二，多措并用，动态推进。
绍兴市河长制的推行经历了三个阶段：2011年为河长制萌芽期，2012~2013年为河长制初期，2014年之后为河长制完善期。
在河长制萌芽期，绍兴市试行水环境质量考核办法，主要通过考核相关断面的水环境质量，促使各区、县（市）政府、市政府相关职能部门加强对河流水体的整治力度，改善水环境质量的具体举措由各考核单位根据实际情况实施。
在河长制初期，绍兴市明确提出在市区河道实施河长制管理模式，主要采取与沿河单位签订河道三包协议、河道巡查、组织义务劝导、沿河宣传、问题集中整治等日常管理措施，做好清草保洁、清淤护岸和违法查处等工作。
在河长制完善期，河长制在绍兴市范围内普遍推行，并与“五水共治”紧密契合，内容不断丰富。在这一阶段，绍兴市明确提出了污染治理、河道综合整治、专项治理、建立健全长效机制等四个方面的治水举措，内容具体，操作性强，有力地推动了治水进程。
第三，部门联动，协同攻关。
河长制通过设置河长，把相关治水部门的工作有效联接起来，实现水环境质量的改善。绍兴市河长制所涉及部门主要有河长制工作组织协调机构、责任主体部门、河长所在单位、河长联系部门以及工作配合部门。
河长制工作组织协调机构负责指导、监督全市“河长制”管理工作。责任主体部门是河流所在地政府，具体组织开展辖区内河道水环境治理的各项工作。河长所在单位是河长职责的具体承担部门，牵头开展所负责河道的水环境治理工作。河长联系部门协助河长履行指导、协调和监督职能。工作配合部门在其职责范围内配合河长工作。各部门相互协作，合力推动河长制目标落实。
绍兴市河长制的扎实推行取得了明显成效，水污染现象不断减少，水环境质量显著提高。以2010年和2015年为观测年份，比较分析表明，与2010年相比，2015年绍兴市地表水Ⅴ类和劣Ⅴ类断面比重下降了29.03%，水环境质量改善明显。今年，劣Ⅴ类水被剿灭。
三、绍兴市河长制适用性创新的启示
第一，推行河长制的关键点是明确责任人，做到严格问责。
在我国，河流基本上归国家所有或集体所有，明确代表国家或集体行使河流权能的责任人，对水环境的保护至关重要，否则，水环境将因缺乏监护人而遭到破坏，这已为河长制推行前的历史事实所证实。然而，仅仅确定一个行使河流权能的责任人仍远远不能解决问题，还需要明确责任人的治水目标，并让责任人切实行动起来去实现这个治水目标，才能把水环境真正保护好。绍兴市强化考核、严格问责的做法，让河长切实履职，避免出现河长虚设现象。
第二，推行河长制的重点是严控污染物排放，确保措施到位。
河流是公共资源，易出现不良使用问题，导致“公地悲剧”发生，具体表现之一是污染物直排河流，损害水环境质量。治理河流污染问题，重点是采取合理措施，严控污染物排放。绍兴是江南水乡，水资源丰富，河流污染问题的加剧使得水乡水质性缺水。绍兴市河长制实施过程中所采取的各种措施，严格控制了污染物排放，取得了水环境质量改善的效果。
第三，推行河长制的基本点是坚持系统思维，防止河长制碎片化。
推行河长制需要正确处理经济发展与环境保护的关系。没有对经济发展与环境保护关系的正确认识，河长制在推行过程中就会被肢解，其效果就会大打折扣。河长制的有效实施需要治水目标与治水责任的有机融合、各部门的通力协作、各项举措的有效搭配。治水目标缺乏可行性、治水责任不落实，不可能把水环境治理好。单靠某个部门、某项措施，也不可能把水环境治理好。绍兴市在河长制推行中坚持系统思维，较好地处理了经济发展与环境保护的关系、治水目标与治水责任的关系以及部门之间的关系、各项政策举措之间的关系，防止了河长制碎片化，确保了河长制功效的发挥。
作者单位
浙江越秀外国语学院-->
