来源：《经济理论与经济管理》
西电东送是西部开发中的重大项目，对于实现电力资源跨区域优化配置，促进区域协调发展有着重要作用。为了使西电东送战略真正起到促进区域合作，协调区域发展的效果，必须建立合理的利益分配机制，其中重要的是构建合理的水电租金分配机制。因此，研究和提出一个合理的水电租金分配机制是我国现实的迫切需要。
一、国外水电租金的分配机制与政策实践
(一)政府获取水电租金的方式
水电租金对所在地政府来讲是一种重要的税源，尤其是对经济落后、缺少发展机会的偏僻地区更为重要。政府一般通过一定的财税政策来获取一部分水电租金，形式多种多样。传统上，因为电力带有公共服务的性质，政府一般倾向于以低于市场均衡的价格向公众提供服务，隐性补贴了电力消费者，电力租金被耗散掉了，这样会造成资源的浪费和不公平问题。从长远看，对水电租金征税从而将水电的价格提高到市场均衡水平，可以减少对电力的过度使用和过度(重复)投资。另外，20世纪80年代以来，各国相继开展的电力市场化改革有一种强烈的将公共设施私有化的倾向，其结果是，过去和现在通过行政压低电价而被耗散掉的水电租金将会成为私人发电厂商的私有利润。依据公平的原则，政府必须矫正这种情况，通过征税，电力生产地的居民集体保留了租金，不过现在表现为公共收入的形式而非对个人的补贴形式。
从各国的实践来看，政府获取水电租金主要有以下几种方式：
1.直接征收水电租金税。瑞典从1988年起对水电站征收租金税，税率根据水电站的建成时间而不同，1973年以前建设的水电站，税率为0.02瑞典元／千瓦；1973—1977年建设的水电站，按二分之一征收；1977年以后建设的水电站，不征税。
2.水资源补偿费。巴西于1989年开始向水电站收取总收入6%的水资源补偿费，小水电和工业自发电不包括在内。哥伦比亚对生产的电力价值施加一种税费，自1991年开始费率设为4%。
3.在收取一定容量费和权利金费的基础上征收水租金。加拿大安大略省向境内的水电发电商(主要是公有的安大略电力当局)收取0.0344加元／千瓦时的水租金，而且将水租金费率与消费者价格指数挂钩，对安大略省电力在每千瓦收取13.4710加元的容量费和每兆瓦川、时收取1.2131加元的权利金费的基础上，收取0.0344加元／千瓦时的水租金，而对水电独立发电商(私有)要收取高得多的水租金。加拿大学者吉勒恩和温(Gillenand Wen)的研究表明，安大略省应该将现行水租金标准提高10倍，这样才能有效地获取水电租金。
4.收取弹性费率的权利金和资源所得税。老挝和泰国合资的南德温2号(Nam Theun 2)水电站，老挝拥有25%的股份，泰国拥有75%的股份，25年合作期，主要向泰国输电。老挝政府首先按弹性费率对工程的总预算收入收取权利金，开始的15年，按5%费率收取；中间5年按15%收取；最后5年，按30%收取。同时，对净收入征收资源所得税，头5年，免税；接下来的7年，征收相当于5%利润的资源所得税；再接下来的6年，征收15%的利润；最后7年，征收30%的利润。25年后水电站所有资产尽归老挝所有。
以上各种方式都体现了不同的水电租金政策思路，对水电资源的开发起到了不同程度的约束和激励作用，分别适合不同的情况。政府通过征收作为流转税的资源租金税来获取水电租金，有优点也有缺点：这种方式不可能取得全部的(绝对)水电租金，只是拿走了一部分而已；而高所得税方式则能较充分地获取水电租金，但可能会损害经济活力。在发展中国家，为了促进资源的开发，一般采取的是低水电租金税费政策，故多采用收取固定费用、权利金等简单易行的形式，让利于民。过重的税负无法起到激励作用，只会损害经济效率。政府的水电租金获取政策还要看利益关系和电力市场供求情况以及资源开发市场上资本的稀缺程度。若资本很稀缺，当地政府为吸引投资必然让出大部分绝对水电租金(优惠政策、免税、免费使用土地等)；反之，若资本市场上竞相进入开发的资金充裕，彼此竞争激烈，则政府可以通过拍卖、竞标等方式获取高额水电租金。这是具体条件下各方利益主体之间进行博弈的结果。
(二)当地利益群体参与分享水电租金的机制
水电开发使当地居民的社会、经济、环境利益受到较大影响。受到影响最大的群体是移民，移民能否从中受益、获得发展的机遇和经济扶助是一个重要问题。还有库区居民和城镇、水库上下游地区受到影响的群体的补偿问题，以及生态环境问题等。目前在各国实践中，比较重视当地利益群体参与租金分享，主要方式有：
(1)给予当地以优惠电价。如挪威给予水电项目当地以较低的电价。
(2)资产税分享。如法国实施水电资产税与当地政府共享。
(3)权利金分享。如哥伦比亚收得的权利金一半用于电力设施附近地区的电气化，另一半资金用于大坝上游与其他对项目产生影响区域内的环境保护。巴西将45%权利金用于库区16个受影响的城镇的损失补偿。
(4)与电力购买者进行股权分享。如加拿大魁北克省，当地群体可以入股与魁北克省电力当局组成合资企业，从而分享股权投资带来的利润。
(三)跨区域送电状况下的水电租金分享机制
目前涉及跨区域状况下的水电租金分享方式有三种：第一种，对资源本身的分享，如跨界水电站的水电租金分配；第二种，以资源产品的形式分享，如分配电量；第三种，以货币形式分享。在这方面，国外可借鉴的成功案例有加拿大下丘吉尔瀑布(Lower Churchill Falls)水电开发中纽芬兰及拉布拉多(Newfoundl and and Labrader)省和魁北克(Quebec)省之间对下丘吉尔瀑布发电产生的水电租金的分享机制。
加拿大东北部纽芬兰及拉布拉多省(以下简称纽芬兰省)由纽芬兰岛等岛屿与相连的(大陆)拉布拉多组成，人口和经济中心都集中在纽芬兰岛，拉布拉多则地广人稀。拉布拉多西边紧邻魁北克省，从拉布拉多到美国最便利的通路必须穿越魁北克省。位于拉布拉多的丘吉尔河具有巨大的发电潜能。丘吉尔瀑布大坝综合发电站建于1960年，由纽芬兰省和魁北克省的联邦发电和输电公司联合创建，其产权比例为：纽芬兰省水电机构占2／3，魁北克省水电机构占1／3。电力以长期合同固定价格(合同签署时的价格)卖给魁北克省水电局，然后魁北克省水电局将其中大部分电力出口到美国，由此，魁北克省获得了大量的水电租金。在2000年前后，两省签署新协议开发下丘吉尔瀑布的水电资源。纽芬兰省以基于成本价的“公平而合理的价格”购买规划中2264MW中的1000MW和13亿千瓦时电量中的7.5亿千瓦时，其余的电力和电量由魁北克省水电局以边境出口市场电价购买。
纽芬兰省从这个工程的利润中获得一定的权利金，大约占超过相应的“对股权公平合理的回报”利润水平之上的超额利润的一定比例(不超过50%)，因而是对水电租金的明确分享。电力的市场价值通过加拿大东北部竞争性的市场价格得以确定，由此，水电租金分享的模式以交付纽芬兰省一定权利金的形式被确定下来。纽芬兰省将水电租金与魁北克省分享显然与这样的事实有关：纽芬兰省生产出来的富余电力没有输送到市场(美国)的其他通道，除非与魁北克省合作。
(四)国外经验对我国的启示
国外的经验对我国西电东送中水电租金合理分享具有一定的借鉴意义。(1)在西部水电产区，国家应该对水电开发收取合理比例的权利金和水电租金，收费对象应该是水电开发商。收取的水电租金应该返还给西部，用于移民的安置和发展扶助以及环境保护与生态环境补偿。目前，以低电价控制来代替水电租金的获取，这种方式造成了水电租金在部门间、西部电力输出地和东部输人地之间分配的扭曲。(2)应该建立能够让当地及受水电项目影响的地区的居民群体参与其中的利益共享机制。(3)西部本省用电，价格可以基于成本加合理利润定价；而西部输送到东部的电力应按市场供需情况定价。目前的西电电价里没有正确反映移民和环境成本，没有反映西电的真正市场价值。因此，西电送出电价高于本地上网电价是合理的。(4)应建立跨区域送电的利益分享机制，保障西部送电地区的利益。如在西电东送的南通道，西电落地价低于广东本地上网电价不少，但云贵地区并不能分享由此带来的利益，这种利益分配格局不尽合理。
二、我国西电东送中的水电租金与区域利益分配现状分析
(一)我国政府的水电租金政策
我国从1984年开始征收资源税。自1992年开始，我国对水电生产用水收费。收费多少由不同的城市和地区自定，如山东规定收0.012元／千瓦时，北京规定收取0.01元／千瓦时～0.015元／千瓦时。1994年对资源税做调整时，又开征了矿产资源补偿费。2002年，国家颁布《中华人民共和国水法》(以下简称《水法》)，规定水资源有偿使用，征收水资源管理费。对水利工程开发，根据《水法》的规定，各省、市、自治区已经陆续制定了根据当地情况的水资源补偿费办法。
但是，我国尚未实施针对水电开发的权利金制度，进入水电开发领域的发电商主要是国有企业，没有进入限制(外资除外)。西部水电主要由华电集团等大的发电集团为主开发。水电开发权的无偿取得，实际上促使几大发电集团四处“圈地”，竞相垄断一定区域水电资源的开发权。
在水电税收政策方面，目前我国水电要交纳的税费有30余种，其中影响较大的有：增值税、所得税、耕地占用税、矿产资源税、矿产资源补偿费、场内公路的养路费、货运附加费、进口关税等。其中增值税税率为17%，为价外税，增值税不能用于还贷，而且水电是一次能源和二次能源同时开发，没有上游产品增值税可以抵扣，需要全额缴纳。在水电建设期，由于我国增值税为“生产型”增值税，水电建设购置固定资产的支出以及计提的固定资产折旧，均不允许扣除。水电所得税税率为33%，大头归国家，当地能提留的比率较低。在当前西电东送工程的实施中，国家尚未出台特殊的支持这个战略的财税政策。一方面，西部水电开发项目没有享受到一定的税收优惠政策，一些税负应该减免；另一方面，西部当地能从中分享的比例较低，国家应当进行增值税和所得税的返还，使水电租金的分配适当向西部倾斜。
(二)当前跨区域送电背景下的水电租金分配状况
1.用电方买方垄断，发电方处于弱势地位情况下的水电租金分配。我国电力市场化改革刚起步不久，电力市场交易机制还不完善。在不完全市场条件下，水电租金的分配状况因电价的形成机制、电力市场供求关系、买卖双方在谈判中的力量对比强弱而呈现不同的状态。在跨区域送电情况下，水电租金的分配状况直接决定着电力输出地与输入地之间的区域利益分配。在当前的西电东送南通道，广东是西电的惟一市场，因而处于买方垄断地位，发电方处于弱势地位。在这种非竞争性市场条件下，电力的交易价格往往被受电方主导或控制。因此，在电力的区际贸易中，随着电力的跨区域外送，一部分水电租金被受电方获取。以南方电网为例，目前西电落地价0.34元／度，而广东境内平均上网电价0.40／度，过低的电价，实际上将西电输出地应得的一部分水电租金转移到了西电输入地。
那么，广东方面的供电公司是否以低廉的电价将其中一部分水电租金转移给了广东的电力消费用户呢?这才是西电东送的意义所在。虽然实施西电东送以来，广东省内的电价不断下降，但是仍然比云贵地区高得多，也比西电到广东的落地价高得多，输送到广东的西电产生的水电租金是丰厚的，相当一部分变成了广东电网的垄断利润。贵州方面曾经提出西电落地价与广东省内上网电价之间的差价由双方共享，但双方未能达成共识。另外，过低的西电价格实际上是完全将水电开发的移民成本和环境治理成本外部化的结果，若将这些成本内部化到电价里，西电电价必将提价。但在目前的西电东送实施中，西部的环境利益未能得到重视和合理体现。长期如此，必然影响区域间的收入分配，使西部区域利益受损。因此，在西电东送中必须有一个合理的水电租金的分配机制，保障相关利益主体的合理利益。
2.送电方寡头垄断，用电方处于弱势地位情况下的水电租金分配。西部云贵两省可以结成寡头同盟，在一定时期内，比如在大范围电力紧缺的情况下，广东等东部输人地无其他质优价廉同质同量的替代电源时，控制电价。在这种情况下，水电租金的初次分配结果可能是：发电方获得较多水电租金，其中包含靠市场势力获得的可观的垄断利润，西部的经济利益、环境利益得到充分体现；购电方被迫付出较高的电价，放弃一部分水电租金的获得。但这样做虽获得短期利益，却不利于西部的长远利益，并会促使广东本地自建更多的成本高昂的核电和火电、油电等，损害广东的经济效率，这样对国家整体利益也是不利的。不过在现实中出现这种情况的可能性较小。虽然近两年出现了全国性电力紧缺的形势，但是大批西电东送项目尚未建成投产，西电送出暂时性紧张，广东却大力上本地核电和火电，其背后的原因值得关注。
(三)水电租金在西部当地的分配问题
1.水电租金税费的当地提留比率问题。水电租金成为西部省区非常重要的税源，有的水电项目成为当地政府财政收人的支柱。西电东送中的水电项目在产权比例上是当地政府和华电集团等发电集团各占50%。水电的增值税率17%，所得税率33%，这是国家的统一政策，西部并没有得到优惠，大头归国家，当地提留有限。因此，相比之下，对西部来讲，发展火电对当地经济的贡献更大。为使当地经济、社会、环境以及居民的生活从西电的输出中得到实际的改善和促进，可以适当提高水电增值税和所得税对西电输出地的返还率。
2.发电方获得的水电租金的二次分配的流向问题。如一部分水电租金通过工资、补贴、福利等形式流向电力企业职工，这从电力企业职工平均工资水平远远高出当地社会平均工资水平可以看出，这造成部门间收入分配的不平等。
3.水电租金更为隐蔽的一个流向。分析发电企业的固定资产投资构成发现，由于水电项目投资主体多元化，外来投资比重大，相应比例的水电租金就会流向区外(流向非本地企业和居民)，长期下去，这将造成区域内财富的流失，影响区域间收入分配，影响区域利益关系。在西电东送中，水电开发主要由五大发电集团掌控，这些区域外的投资主体看中的无非是水电站开发中丰厚的水电租金。在云贵两省的GDP增长中，有一部分财富增长属于区域外主体(非本地居民)，而当地获益有限，所以不合理的水电租金分配，也可能造成西部省区虚假的繁荣。
4.移民的利益保障问题。由于水电开发而造成云南、贵州的移民涉及多个少数民族。移民是西电东送中水电开发受影响最大的弱势群体，应该让移民群体充分享受到水电开发带来的收益，但是目前云贵两省的水电移民补偿标准却低于三峡工程。需要提取一部分水电租金，对这些移民的生存和发展进行维护和保障。
从前述对水电租金获取与分配的分析可见，首先，我国现行的水电税费政策存在着不合理税负，加重了西电东送中大规模水电开发建设的成本和负担。其次，缺乏完善的水电开发权利金制度，只征收水资源补偿费，由各地自行设定，标准偏低，不统一。此外，缺乏促进水电租金在电力产业内各个环节、西部当地不同利益群体，以及电力输出地和输入地之间合理分配的利益共享机制。最后，西部的环境利益损失没有体现在送电电价中，移民等当地受影响群体的利益保障等问题没有得到很好解决。针对水电建设和效益的特点，改革不利于西电东送中水电开发的财税政策，建立水电开发的利益共享机制势在必行。
三、合理分配水电租金，协调区域利益关系的政策建议
1.立法确立水电开发的权利金制度。对水电开发的企业征收权利金，实质上是有偿出让水电的开发权，体现了资源的国家所有权，也促使开发企业提高资源的开发效率。另外，针对水电开发征收权利金，也是电力市场化改革的要求。随着电力市场化改革的推进，独立发电商在我国已经出现，需要立法规范其对水电资源的开发行为。考虑到有的水电开发具有防洪、灌溉等综合效益，应设置一个基准的权利金费率，在此基础上，权利金可以根据综合效益项目的多少和大小，按不同费率来收取，主要以发电为主的水电项目应收取相对较高的权利金。在实行中，可以一次性支付，也可按弹性费率对水电开发不同阶段按不同费率支付，从而减轻发电厂商建设初期的资金压力，在后期保障国家顺利收取权利金。
2.改革目前不利于西部分享水电开发收益的财税政策。一方面，对水电建设中的不合理或重复征收的税费予以减免；另一方面，实行增值税、所得税返还，提高国家对西部的返还比率，尤其是明确在“老、少、边、穷”地区建设的水电项目在享受优惠政策的同时，还要提高水电税费收入向当地返还的比率，使分配向西部当地倾斜。对西部水电开发项目征收得来的权利金，国家应当通过直接返还，或者通过专项转移支付的方式返还西部，用于西部的环境保护。
3.改革电力定价机制。这是促进水电租金合理分配的核心机制之一。目前水电的价格是由政府来定，由国家投资的老电站执行老电价，如云南鲁布革水电站，技术、管理先进，人员精简，但是由于电价被定得过低，目前却处于亏损运营状态，这种现象显然是不合理的。因此，应当改革现行行政定价的方式，适当放开电价，提高电价形成的市场化程度和透明度，使之能够准确反映电力市场供需、峰谷变化，正确反映电力产品的环境成本。只有理顺了水电的定价机制，改变过去水电定价过低、水电租金转移给电力消费者而耗散掉的不合理现象，使水电的定价提高到接近电力市场的均衡价，真正体现水电的市场价值，才能促使电力的高效使用和避免电力重复建设，也可以使国家获取水电租金并进行更合理的分配。
4.完善电力市场交易机制。必须深化电力体制改革，完善发电环节的竞争机制，打破供电垄断，理顺发电、输电、配电、供电环节的市场关系，尽快推进区域电力市场的建立，建立区域电力交易中心，为电力交易市场化和电价形成市场化提供交易平台和载体。
5.建立利益共享机制。
(1)建立移民补偿和发展扶助机制。可以适当提高西部水电价格，利用水电价格的提高获得的一部分利润补偿移民，以解决因水库建设搬迁的移民的生计问题。建好水库后，要从水电项目的利润里返回一部分给移民，包括经济补偿、发展扶助，并对库区及上游生态环境保护进行环境补偿等。国家目前正在研究这个问题，应加快论证过程，尽早实施。
(2)建立多层次的环境补偿机制。首先，应该建立受益部门对受害方或生态环境维护者之间的补偿机制，典型的如水电部门对库区负面环境影响(库区居民健康损害、传染病等)进行补偿、对上游防护林建设的补偿、对移民环境损失补偿等。从水电租金里提取生态环境补偿费用，尤其是水电开发商在取得水电租金的同时，必须拿出一部分资金对水库上游进行生态保护的保护者进行补偿，不能将其全部推给当地政府和社会去承担。其次，建立西部送电区与东部受电区之间跨区域的环境补偿机制，以促进对西部环境保护建设的投入和经济激励，减轻对西部环境的损害。不同区域的生态环境、经济发展水平，可持续发展能力不同，落后地区为了生存与发展，以环境损害为代价，进行生态环境资源的开发来换取经济利润，而由于不平等的贸易地位，较发达地区通过消费落后地区的廉价环境资源产品来获益，而造成落后地区的环境日益恶化。因此，从社会公平的角度看，只有通过生态补偿机制，给落后地区以适当的环境补偿或生态转移支付，才能促使落后地区实现环境与经济的协调。在西电东送中，水电开发项目密集的云南和贵州地区尤其需要这样一种机制来平衡其环境利益的损失，这一问题应当引起国家高度重视。