来源：井冈山大学学报(社会科学版)
“城市化”，我国的通常提法是“城镇化”，与国际通用的城市化同义。所谓城市化主要是指农业人口向非农业人口转移和生产、生活方式集约程度的提高（包括了乡村向城市方向提高和城乡两方面自身品质的提高）。［1］（P6）建国60年来，尤其是改革开放以来，中国的经济建设取得了巨大的成就，经济社会产生了翻天覆地的变化，我国城市化也伴随着取得了很大进步，城市已经成为国民经济发展的重要推动力，而且在许多方面表现出中国自有的特色。然而在城市化进程中也暴露出许多突出问题，这些问题的出现受到学界的重视，研究其表现和成因并试图找到解决问题的路径和措施，是一个重要课题。
一、中国城市化发展现状及特征
建国以来，经过几十年的发展，我国的城市社会经济建设发生了翻天覆地的变化，呈现出城市化进程快速推进，城市发展布局和结构日趋合理，城市群发展迅速等特征。
（一）城市化进程快速推进
建国后，我国城市化水平大幅提高，城市个数由建国前的132个增加到2008年的655个，城市化水平由1949年的7．3％提高到2008年的45．68％，见图1。
中国城市化进程经历了以下几个阶段①：
（1）城市化起步阶段（1949年－1957年）。
1949年，新中国刚成立时，全国仅有城市132个，城市市区人口3949万人，城市市区人口占全国总人口比重7．3％。中共中央七届二中全会上提出了“党的工作重心由农村转向城市”的主张，“第一个五年计划”的正确制定和顺利实现，多项重大城市工业发展项目的确立以及当时推行的城市对农村开放的政策，积极吸收农民进入城市和工厂矿区就业，从而出现了一批新的工矿城市，推动了我国的城镇化进程。到1957年末，我国城市发展到176个，比1949年增长33．3％，平均每年增长10％；城市市区人口增加到7077．27万人，比1949年增长79．2％，平均每年增长19．9％。城市市区人口占全国人口的比重提高到10．9％，比1949年增加3．3个百分点。
（2）城市化波动较大阶段（1958年－1965年）。
第二个五年计划时期，城市的发展同国民经济的巨大波动一样，也呈现由扩大到紧缩的变化，出现了超高速城市化和逆城市化这两种截然相反的现象。伴随1958年开始的大跃进运动，我国城市数量由1957年176个增加到1961年的208个，增长18．2％；城市人口由7077．27万人增加到10132．47万人，增长43．2％；城市市区人口占全国总人口比重由10．9％提高到15．4％。1962年开始的国民经济调整时期，又被迫撤销了一大批城市，到1965年，全国拥有城市168个，与1961年相比，减少40个，下降20％。其主要原因，一是将“一五”时期以来设置的市恢复到县的建制；二是将一部分地级市降为县级市，停缓建大批建设项目，动员2500万左右职工回农村，城市市区人口由1961年的10132．47万人下降到8857．62万人，下降12．6％；城市市区人口的比重由15．4％下降至12．2％。
（3）城市化停滞发展阶段（1966年－1978年）。
1966年开始的文化大革命，使得我国国民经济长期徘徊不前，政治上大批城市官员、职工和知识青年上山下乡，加之国际局势日益恶化、“要准备打仗和三线建设”思想的提出，使更多的人力和物力撤离城市，转向了偏远山区投入到“三线建设”，相应的城市发展也十分缓慢，城市化进程受阻。1966年到1978年12年间，全国仅增加城市26个，平均每年只增加2个，1978年城镇人口（居住在城镇地区半年及以上的人口）为17245万人，城市化率（城镇人口占全国总人口的比重）17．92％。
（4）城市化快速发展阶段（1979年－1991年）。
党的十一届三中全会以来，随着改革开放的深入，我国城市的建设与发展同国民经济一样进入了生机旺盛的时期。从20世纪80年代起，城市经济体制改革陆续展开，特别是进入90年代以后，小城镇发展战略的实施、经济开发区的普遍建立以及乡镇企业的兴起，带动了城市化水平的高速发展。城市经济辐射力增强，城市的中心作用得到进一步发挥，多年来的城乡分割逐渐被打破。1979年到1991年的12年间，全国共新增加城市286个，相当于前30年增加数的4．7倍，平均每年新增15个城市。到1991年末，城镇人口增加到31203万人，比1978年增长80．9％，平均每年增长5．8％。城市化率达到26．94％，比1978年提高9个百分点。
（5）城市化稳定发展阶段（1992年－2008年）。
党的十四大明确了建立社会主义市场经济体制的总目标，确立了社会主义市场经济体制的基本框架。城市作为区域经济社会发展的中心，其地位和作用得到前所未有的认识和重视。2002年11月党的十六大明确提出“要逐步提高城市化水平，坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城市化道路”，从此，揭开了我国城镇建设发展的新篇章。到2008年底，全国城市总数达到655个，比1991年增加176个，增长36．7％，平均年增加11个。城镇人口比1991年增加90．3％，平均每年增长5．6％。城市化率提高到45．68％，比1991年提高19个百分点。
（二）城市规模不断扩大，结构日趋合理
建国初期，大城市寥寥无几，1949年在132个城市中100万人口以上城市仅有10个，占7．6％。在1949－1978年的城市发展过程中，一方面原有的城市规模在不断扩大，大中城市的数量不断增多；另一方面在大中城市发展的同时，由于城乡的分隔，商品经济的萎缩，劳动密集的小型工业发展不足，新形成的小城市的数量却不多。形成了城市结构头重脚轻的格局。小城市和小城镇的发展不足，成为城市化进程的严重障碍。
改革开放以来，我国小城镇发展加快，小城镇数量迅速增长。1978年全国仅有建制镇2173个，且以县城关镇和工矿镇为主。2008年末全国共有建制镇19234个，比1978年增加17061个。新建的建制镇大多由原乡建制发展而来，是分布广泛的乡村中心，并正在发展成为以农业服务、商贸旅游、工矿开发等多种产业为依托的、各具特色的新型小城镇。与农村工业化的发展相伴生的小城镇发展打破了城乡分割的体制，推动了我国城镇化发展。2008年全国城镇人口达6．07亿人，城镇人口占总人口比重为45．68％，比1978年提高了28个百分点。小城镇人口占城镇总人口的比重由1978年的20％上升到45％以上，2007年全国建制镇建成区面积2．8万平方公里，人口密度5459人／平方公里，小城镇聚集效应逐步显现。
科学的城市发展战略的实施，使得我国的城市发展结构日趋合理。2008年在655个城市中，市区总人口100万以上人口城市达122个，占18．6％；50－100万人口城市达118个，占18％；50万以下人口城市达415个，占63．4％。详见下表：
（三）城市群发展迅速
城市布局由单一中心向多元中心的转变是城市现代化发展的必然趋势，也是城市布局的重要指导思想。一些区域具有区位、资源和产业优势，已经达到了较高的城市化水平，形成了城市发展相对集中的城市群或都市圈。除原有的长江三角洲、珠江三角洲、京津冀、厦泉漳闽南三角地带外，山东半岛城市群、辽中南城市群、中原城市群、长江中游城市群、海峡西岸城市群、川渝城市群和关中城市群也开始出露端倪。由于都市圈、城市群在本质上打破行了行政区的束缚，在一个巨大的城乡交融的区域内实现经济社会的整合，极大地缩短了人们在空间上的距离，经济活动不再局限于某一地区之内。跨地区的产业集团、金融网络和贸易集团也以前所未有的速度和规模发展，从组织结构上确保资本、技术、信息等更加畅通无阻地向全国流动、扩散，成为我国区域经济发展的支撑点。
在东部沿海地区密集的城市群，聚集的城市人口和经济总量就已经成为我国的经济发展的核心。2008年京津冀、长江三角洲和珠江三角洲三大都市圈地级及以上城市地区生产总值（包括市辖县）106242．6亿元，占全国地级及以上城市地区生产总值（包括市辖县）的33％；其中，长江三角洲城市群地区生产总值53956亿元，珠江三角洲城市群地区生产总值29745．6亿元，京津冀城市群地区生产总值22541亿元，分别占全国地级及以上城市地区生产总值（包括市辖县）的16．7％、9．2％和7％。2008年长江三角洲、珠江三角洲和京津冀地级及以上城市人均地区生产总值（包括市辖县）分别为56566元、56000元和37494元。②
（四）二元结构下推进城市化
我国现阶段的城市化是在工业、农业部门二元结构以及区域经济二元结构的大环境下进行的。［2］（P32－35）改革开放以来，东南沿海、整个东部地区逐渐率先发展起来，而西部地区经济社会发展水平相对严重滞后，中部地区发展水平介于两者之间。与这种二元经济结构相适应，各地城市化规模和速度也相差甚远。我国相继出现了珠三角、长三角、环渤海城市群三个城市带，每个地带中心城市的人口均逾千万，这些城市带发挥着经济、文化方面的积聚作用，城市（镇）数量众多，经济发展水平已接近西方中等发达国家水平。而在西部、中部地区，地域广大，城市数量和人口规模则相对小得多。在这种区域二元结构中，农村人口转移速率也相差甚多，东部地区城市工业、服务业门类众多、增势强劲，高效的产出造成高工资率，城乡收入水平的差异，是导致加速城市化的发动机，吸附着农村人口大量、快速涌入城市。而在中西部地区，城市第二、第三产业发展相对迟滞，尽管也存在城乡之间收入水平差异，但是城市现代工业、传统部门吸纳农村劳动力的能力有限，则人口流动的速率和规模远不能与东部相比，城市化进程相对迟缓。因此近年来中国城市化进程，在区域经济二元和部门二元化显著差异的条件下，呈现出不平衡性和复杂性。由于户籍制度没有打破，城乡的分割状态没有从根本上得到改变，在有些地区城市化进程中不但没有逐步改变二元结构格局，反而强化了这一格局。
（五）政府主导城市化进程
西方国家城市化的自然演进过程中，确立了以市场为核心的模式，决定了政府在城市化中的辅助地位。中国城市化不同于西方的一个重要特征，就是“政府主导”的因素大于“市场自然演变”的因素。中国城市化过程既与发达国家的城市化过程不相吻合，也不同于第三世界的工业化明显滞后于城市化，［3］（P13－21）政府主导是中国城市化道路中一个独特问题。［4］
政府主导型城市化是指我国在建立和完善社会主义市场经济体制的过程中，就政府和市场这两种调节经济运行的根本力量而言，政府作用居于领导和支配的地位。政府以行政力量，通过制订法律法规、制定和执行公共政策等手段，对城市化进程加以推动、引导和调控。政府在人口向城市迁移、要素向城市集聚、城市的内部结构调整和外部扩张、城市之间的竞争与协调，以及城乡关系调整等方面起着基础和主导作用。
政府对城市化进程的干预，习惯于从政府的角度去“安排”城市化道路。诸如人口迁移与就业、城市的职能定位、城市的规模、甚至城市之间的联系等都由政府来决定，而忽视了对城市化本身的规律性，特别是内在动力机制的探讨和尊重。［5］政府主导城市化进程有其优势所在，诸如统一的规划布局、协调推进、力量动员等，但是往往忽视甚而侵害市场主体的利益。
此外，尽管有政府的政策控制，但20世纪80年代末的“民工潮”到2004年广东等沿海地区出现的“民工荒”现象表明，城市化中的市场力量是不可遏止的。因此，城市化必须尊重市场规律，尊重市场的选择，而不应该事先从计划和行政管理的角度，依据决策者对某种规模或类型的城市的偏好来指定城市发展方向，规定城市化的道路。
二、中国城市化进程中存在的问题
伴随着中国城市化的逐渐推进，在取得巨大进步的同时，城市化与工业化发展不协调，农民的利益没有得到根本保障，土地城市化大于人口城市化等问题突显出来，亟待解决。
（一）城市化与工业化发展水平不协调
关于20世纪末、21世纪初中国城市化和工业化协调水平，存在四种认识和判断。［6］（P44－47）
第一种判断是城市化水平严重滞后于经济发展和工业化水平。持这种观点的，是以世界大多数同等经济发展水平的国家，或者同等工业化水平的国家为参照系进行比较，说明我国城市化水平与世界的差距。
第二种判断是我国实际城市化水平已经很高，因为存在所谓“隐性超城市化”。其理由是，中国的城市人口是按城市户口统计的，而工业生产的GDP有很大一部分是乡镇企业和进城打工的农民生产的，与之相比国外不存在乡镇企业和农民进城打工的问题。如果从实际经济过程出发，应该把乡镇工业职工、外出打工者及他们相应的家庭人口也算入城市人口才比较合理，这样中国的城市化率和世界平均水平相比，已经是超城市化了，所以是隐形超城市化。
第三种判断认为中国的城市化进程虽然滞后工业化进程，但没有过多偏离工业化进程，问题在于工业化的偏差而不在于城市化的偏差，即产出结构工业化超前与就业结构非农化滞后的较大偏差。郭克莎认为中国的城市化并没有严重滞后于工业化，主要问题在于就业结构的非农化水平较低，而人口城市化与就业非农化是基本一致的，并不存在严重滞后问题。［7］（P44－77）
第四种判断则认为中国工业化和城市化基本是协调发展的。这些认识和判断都是基于国际经验指标和标准得到的，由于选择的指标和标准的不同而导致结论不同。
实际情况是，中国各省区差别之大超过许多国家之间的差别，［8］（23－29）根据钱纳里标准进行对比，中国各省区城市化与工业化协调关系存在较大差异，主要有以下几类：第一类，北京、上海、天津三个直辖市。按国际经验，城市化率超过70％就会趋于稳定，三市的城市化率都已超过70％，不存在城市化落后或超前的问题，更为特殊的是三者皆为城市经济体，不能以国家经济体标准衡量。第二类，云南、海南、黑龙江、西藏、吉林、青海、内蒙古、贵州、广东。云南、青海城市化稍微超前；西藏、贵州稍微落后；最特殊的是海南省，它的城市化大幅超前竟达到城市化比重超过了非农就业比重的程度，也就是说，如果就业人口结构比重和城乡人口比重一致的话，那么一部分从事农业生产的劳力竟然是城市居民，这种情况的出现是因为统计标准差异和统计数据误差以及开发海南的过程中出现被占地居民成为城市居民，同时无非农就业出路，仍然必须从事农业劳动；黑龙江、吉林和内蒙古都是实实在在的城市化超前，主要是因为国家“三线”建设时过多将工业集中于此，造成非农就业比重高，城市化水平高；广东城市化超前主要是地区的不平衡，珠三角地区城市化水平要高于广东省平均水平，落后地区城市化水平滞后，所以广东全省出现城市化发展不平衡的情况。第三类，辽宁、浙江、安徽、福建、山东、河南、湖北、湖南、广西、重庆、四川、陕西、甘肃、宁夏、新疆。城市化水平基本上与非农化、工业化相适应。第四类，江苏、山西、江西、河北。除了江苏之外，其他三省区城市化水平严重落后。
（二）城市化进程中农民利益未得到根本保障
在某种程度上，城市化给我国农民带来了不可低估的利益和好处。城市化促进了农业现代化、农村城镇化和农民市民化，农村经济得到很大的发展，农民收入也有很大的提高。越来越多的农民从农村迁移到城市，住进了楼房，生活、医疗、消费条件都比农村有了很大的改善。然而由于我国城市化进程起步晚、基础差、国民经济发展水平相对较低、城乡分割的二元格局没有根本破除，本应是城市化最大受益者的农民，却在城市化进程中根本利益没有得到应有的保障。
随着我国城市化和工业化进程的加快，征占农村土地的力度越来越大，失地农民越来越多。据估计，全国大约有5000万农民出现不同程度的失地，其中失地而失业的农民估计不低于1200万人，而且每年还将新增200多万人。［9］（P363－366）在占有的土地的衍生利益再分配中，农民没有得到应得的部分，只得到很低的土地补偿费，造成农民生存条件的进一步恶化。土地被征用之后，相当一部分原农村人口被转为城市居民户口，他们的就业问题却没有得到妥善的解决，转变成了城市中没有失业保障的失业工人，丧失了生活来源，利益得不到充分保障。而城市化中征用的农村土地有相当一部分不能得到充分的利用，造成土地资源浪费，毁坏耕地良田，加剧了我国土地与人口的紧张程度。另外一方面，进入20世纪90年代后特别是近年来，农村劳动力开始大规模的、离土又离乡的向沿海发达地区和城市转移。根据国家统计局调查，近年来，中国农村劳动力转移规模以400万人的速度逐年递增，农村外出务工劳动力即农民工的总人数已超过1亿人。可以说，数量庞大的农民工已经成为推动我国城市化、工业化和经济发展的生力军。但是，以户籍制度、城乡差别劳动就业和福利保障制度为主要内容的城乡分割制度，使得这些已经“离乡”、“离土”、“进城”的农民工，却无法成为真正的城市居民，无法摆脱农民的身份。虽然近年来中国推进城乡二元户籍制度改革取得了明显进展，但大多数城市仅把户籍制度改革停顿在“投资移民”、“技术移民”上，阻碍农民工转化为稳定的城市产业工人和市民。一些地区虽然取消了农业户口和非农业户口的名称，但并未改变附加在户口上的不平等制度。
（三）“土地城市化”大于“人口城市化”
中国的城市化加快推进，更多是一种土地的城市化。产业不断向城市地区集中，城区的土地不断扩张，但是人口没有相应的大规模向城市地区迁移，造成人口与产业集聚不协调。从2000年开始，我国的城镇化率以年均3．78个百分点的速度增长，在城镇化高速增长和发展的同时，城镇人口却没有同步增长。从2001—2007年，我国地级以上城市市辖区建成区面积平均增长70．1％，但是市辖区中人口增长只有30％。［10］
近几年来，一些地方打着“加快城镇化进程”的旗号，盲目拉大城市框架，滥占耕地、乱设开发区，不断扩大城市面积。部分地区在“经营城市”的理念下，大肆追求土地增值的收益，进一步助长了多占耕地和不合理拆迁的行为。失地农民增多和一些地方后续社会保障跟不上，已成为影响社会稳定的隐患；另一方面，促进农民工在城市落户的制度仍未建立，导致“土地城镇化”速度快于“人口城镇化”速度。若按此模式继续推进城镇化，失地农民的数量还会大量增加，农村人口人均占有耕地资源的数量将进一步减少。农村人口的减少慢于农村耕地的减少，不仅危及国家的粮食安全，而且势必进一步加剧解决“三农”问题的难度。
三、中国未来城市化发展的政策选择
“十二五”期间是我国合理加快城市化、继续推进工业化的一个重要时期，也是促进二者协调发展的一个新阶段。从宏观层面看，应当选择有利于将工业化与城市化结合起来一同推进、有利于统筹城乡发展的战略，并推行相应的政策。
（一）将农村工业化转变为城市工业化
新时期的工业化面临着更为艰巨的任务，一是要加快农业剩余劳动力的转移，提高非农产业的就业比重；二是要加快工业的技术进步和产业升级，提高工业发展水平和国际竞争力；三是要通过就业结构的转变，带动人口城市化率的上升。因此，新的工业化进程必须实行战略性转变，将农村工业化转变为城市工业化，才能推动以上几个方面的进程。
所谓实现农村工业化向城市工业化的转变，就是根据工业化与城市化的内在关系，在农村工业化发达的地区，加快城镇和城市的发展，将非农产业就业比重很高的农村区域升格为城镇或城市区域，将已经长期从事非农产业的人口转变为城市人口，同时，沟通和加强乡镇小企业与城市大工业的联系，推进企业的购并和联合，提高企业的规模经济水平，并带动非农产业的就业增长和农业剩余劳动力的转移。
（二）着力实施中心城市和城市群带动的城市化发展战略
着力实施中心城市和城市群带动的城市化发展战略，提高城市化质量和水平，是培育和发挥区域增长极的重要途径。研究表明，100万人以上的人口城市化的综合发展成本是人口少于10万人的小城市的1／6到1／8。根据我国的实际情况，积极实施中心城市和城市群带动战略，突出已建成中心城市龙头地位，重点发展城市群和其他中心城市，应已积极发展小城市、县城和有产业支撑的重点镇为基础，形成城市群内大中小城市间的合理分工和密切联系。中心城市应充分发挥自身优势，大力发展服务业和高新技术产业，并适时淘汰或向周围地区扩散传统产业，以实现城市产业结构的轻型化与优化升级。中小城市应加快产业结构的调整与升级，发展有自身特色和竞争力的产业，完善城市功能，创造更多的就业机会。小城镇的发展，应当根据各地的实际情况，选择自然条件好，有一定产业基础的镇采取集中开发、集中投资的方法，重点发展农副产品加工业，提高工业化水平，实现产业积聚，带动农村劳动力的转移。
（三）在快速城市化进程中统筹城乡发展
统筹城乡发展要着力解决四个方面的问题，即减小城乡收入差距、促进和谐社会建设、防止城市贫民窟蔓延、避免过度拥挤的大城市病。改革的目标是促进城乡统筹，建立全国统一的劳动力和资本市场。统一市场可以使这些资源能自由流动到生产效率和回报最高的地区，无论它是一个大都市还是一个生产纺织品的专业小镇。统筹发展对于全国范围的经济效益和可持续的现代化以及增长都是非常关键的，对于减小城乡工资差距也具有很根本的意义。改革的另一个目标是中国必须汲取诸多拉美国家过去的教训，一方面要放开户籍限制，促进农村移民更好地融入城市社会，另一方面要加大城市公共产品的供给，特别是住房保障，避免城市贫民窟蔓延。从长期看，不可能所有的农村都变成城市，要坚持城市反哺农村，走城乡一体化的道路。
（四）建立合理的征地补偿机制
征地补偿是失地农民在城市化进程中能获得的最直接的经济效益，也是他们最重要的生活来源。因此，建立合理的征地补偿体制，是解决城市化进程中失地农民问题的关键。一是逐渐提高土地征用补偿标准。土地征用补偿要充分考虑农村经济发展和农民收入增长的实际。应该以当地的城区最低生活保障金作为参照，将现行征地补偿标准提高；二是坚持市场化方向，根据城市发展总体规划，按地段、地类等将城市土地划分成若干个不同的等级，每一等级确定一个相对合理的基准地价，在统一征地时，实行统一的补偿标准；三是研究实施分类征地补偿方法。兼顾国家、市场征占主体和农民利益的基础上，切实保证农民作为市场主体一方的利益。
（五）强化制度创新，构建工业化和城市化协调发展新机制
新形势下应以深化户籍制度改革为突破口，消除农民进城的种种行政限制和不合理的限制措施，取消对外地户口农民工的歧视，使之逐步获得平等的权利。深化产权制度、投资体制与土地制度改革，充分发挥城市自身的资金筹集机制与聚集效益；使经济政策与社会政策有效组合，不断完善城市功能的完善，从而实现城市化与工业化的良性互动和协调发展，实现传统农业文明向现代工业文明和城市文明的快速转变。
注释：
①本节内容数据来源：《新中国55年统计资料汇编》、相关各年《中国统计年鉴》、《中国城市统计年鉴》、国家统计局统计公报。
②本节数据来源：国家统计局，2008 年统计分析、《中国城市统计年鉴》。
参考文献：
［1］周于峙．探索中国特色的城市化之路[J]．国际城市规划，2009（S1）．
［2］薛艳峰，任虎．中国城市化现状及其问题[J]．经济论坛，2007（6）．
［3］顾朝林．城市化的国际研究[J]．城市规划，2003，27（6）．
［4］张乃剑．挤掉城市化发展中的水分[N]．人民日报，2002－07－23．
［5］覃成林．论市场主导型城市化战略[M]．大连：东北财经大学出版社，2001．
［6］景普秋，张复明．工业化与城市化关系研究综述与评价[J]．中国人口·资源与环境，2003，13（3）．
［7］“工业化与城市化协调发展研究”课题组．工业化与城市化关系的经济学分析[J]．中国社会科学，2002（2）．
［8］冯邦彦，马星．中国城市化发展水平及省际差异[J]．经济经纬，2005（1）．
［9］刘海云．征地补偿制度与失地农民边缘化关系研究[J]．东北大学学报（社会科学版），2006（9）．
［10］中国社会科学院城市发展与环境研究中心．城市蓝皮书[M]．北京:社会科学文献出版社，2009．
基金项目：国家社会科学基金重大项目“区域协调发展的目标选择、实现路径与动态评价研究”（项目编号：07＆ZD011）。
作者简介：陈秀山（1954－），男，北京人，全国经济地理研究会会长，中国区域科学学会常务理事兼区域经济学教学专业委员会主任，教授，经济学博士，博士生导师，主要从事区域经济理论及其应用、区域经济发展与规划等研究。