来源：学习与实践
【摘 要】城市化是推动中国未来经济增长的主要动力。本文基于现有文献梳理的研究发现，目前，中国的城市整体上表现为数量多、密度小的基本特征，造成了规模经济效率的损失。而市场分割是造成中国城市化扭曲的主要原因。由于对城市化的认识存在误区，政策选择的偏离导致与市场规律存在偏差。需在借鉴国际经验及权衡各种利弊的基础上，立足于中国现实，深化体制改革、加强公共服务建设、加强城市的空间治理能力、提升生产要素的空间配置效率以及完善城市之间的协调机制。加强大、中、小城市协同发展的城市群建设是完善中国城市体系的主要方式。
【关键词】城市化；城市体系；空间聚集
【中图分类号】F107 【文献标识码】A 【文章编号】1004-0730（2016）05-0011-10
一、引言
中央城市工作会议的召开，明确了城市带动整个经济社会发展，城市建设成为现代化建设的重要引擎。[1]城市是中国经济、政治、文化和社会活动的中心，对于中国的经济社会发展以及民生改善具有重要推动作用。城市化是一个国家走向现代化建设的必经之路，不仅有利于经济增长，同时有利于缩小城乡收入差距，是中国成功跨越中等收入陷阱重要的战略保障。改革开放至今，中国经历了世界上规模最大的城市化进程，城市总数由193座增加到现在的658座，城镇人口由1.7亿增加到7.7亿，2015年城镇化率达到56.1%，基本达到世界平均水平，但仍面临着区域发展失衡、农业人口相对过剩、城市层级体系不完善、制度改革滞后、双二元结构等妨碍城市化健康发展的问题。[2]所以，厘清城市化的基本规律和中国现有的城市化模式对于全面实施贯彻中共十八大和中央城市工作会议的精神尤为重要。同时，也是促进中国城市发展方式转变的基本前提。
对于中国这样一个发展中大国，城市化的核心在于人的城镇化，不能仅限于提升城市人口占总人口的比重，还要涉及人口与资源在空间范围内的优化配置。[3] 完善的城市体系离不开政府的科学引导，更离不开完善的市场机制。完善的城市体系需以生产要素在空间范围内的自由流动为前提，企业及微观个体根据成本———收益来权衡确定其选址与迁徙的目的地。在劳动力与企业自主选择区位的情况下，以空间聚集带来的规模报酬递增效应和由于成本上升导致的拥挤效应为权衡机制，以城市生态环境的承载力为上限，以政府对于城市的科学治理、规划及公共服务的完善为保障，拥有不同地理位置、自然环境、历史发展条件的城市达到生产效率的峰值，实现城市的最优规模，并且在一定空间范围内形成分工明确、产业结构互补、协调发展的城市体系。长期以来，学界和业界争论焦点在于以什么方式来形成完善的城市体系以及如何看待跨区域流动人口的城市化。当前，政府关于城市化的政策实施往往与市场选择呈现反差状态。究其根本原因在于对中国城市化的理解存在误区，进而形成了政策的偏差以及政策选择与市场规律的矛盾。鉴于此，本文重新审视关于中国城市化的相关文献，立足于中国城市化的现实基础，放眼于世界城市发展的一般规律，以期探索中国城市化的基本方向和转变方式。
二、关于城市化认识的几点误区
长期以来，由于未能科学、客观地认识城市化的内涵、目标以及城市体系的形成路径和机理，对于中国城市化的认识和理解存在较多的误区。主要有：（1） 将城市病问题归咎于城市规模的扩大；（2）夸大农民工进城对于城市化的负担；（3）误将城市化理解为大、小城市之间的优先抉择问题。由于受到以上三点认识误区的影响，在关于城市化问题的研究和政策制定的过程中也存在较大的分歧和争论，同时也导致了中国城市化的扭曲以及资源浪费与效率损失。
（一）误将城市病的根源归结为城市规模的扩张
城市病主要可以概括为以下几类：（1） 城市社会病：交通拥堵严重；不同收入阶层及不同户籍身份之间的社会信任危机。（2）城市经济病：城市内部的新二元结构问题严重；拥挤成本过大；高房价、低消费现象严重。（3）城市生态病：环境污染严重、生态恶化。[4] 单凭直觉，人们往往认为城市病是由城市规模的过度扩张导致的。其中，最直观的表现是大城市人口规模的不断扩张，以及由于职住分离导致通勤成本增加和汽车尾气排放。但这种现象和认知并不符合国际经验，以美国为例：1980~2000年，随着城市规模的不断扩大，城市内部的通勤时间及成本并没有出现超速增长的趋势。之所以如此，一个重要的原因是，在城市不断扩大的同时，出现了居民与就业同时郊区化的趋势，大城市与小城市之间的通勤成本几乎相当。[5] 而在中国的大型城市中，由于前期规划对未来人口规模预测的偏差以及产业规划的不合理，导致较为严重的职住分离现象，增加了平均通勤成本，造成大型城市严重的交通拥堵，而中小城市由于人口的外流，出现了大范围的空城、鬼城。
关于城市规模扩大引起城市环境污染加重的说法也是站不住脚的。恰恰相反，大城市的发展有利于增加能源的利用效率，减少单位GDP的工业排污强度。已有研究表明：地级市市辖区非农人口规模的空间基尼系数增加1个标准差，会促进工业COD排放度下降19.03%，工业烟尘排放度下降14.54%，工业粉尘排放度下降22.49%。[6] 同时，在我国现有政治集权、经济分权的体制下，城市之间关于经济增长与环境污染的权衡存在较为严重的“逐底竞争”现象，而加强环境排污的管制和治理机制的完善有利于减少工业排污强度。[7]总体而言，城市规模的扩大与环境污染存在倒“U”型关系。[8]核心区域存在向心力与离心力之间的拉锯，随着城市规模的不断扩大，企业之间的竞争加剧以及生产成本的不断上升（尤其是工业企业），工业企业会在成本———收益的权衡下逐步转移到周边地区，进而在周边地区形成专业分工性较强、产业结构互补的工业聚集区，而中心城市成为一国或者局部区域内的金融中心、政治中心、交流中心、总部经济中心、高端制造业和商业中心。故从长期来看，在合理的城市体系框架下，城市规模的扩大有助于提升城市的节能减排功能，也有利于发挥聚集和辐射效应。
另外，人们普遍关注的焦点是大型城市的高房价与居民的低消费问题。普遍认为城市规模的不断扩大导致了高房价与居民低消费并存的现象。2003年以来，中央政府在土地政策的制定中逐渐倾向于西部大开发，相应地压缩东部发达地区的土地供应，不仅造成了此后东部地区城市全要素生产率的下降，同时也造成了东部地区房价的调整上涨。[9]政府过度的行政管制不仅造成了资源在空间范围内的错配，同时也损害了大城市发展的规模效应，导致中小城市以及众多经济开发区出现大量鬼城、空城与大型城市房价飙升共存的现象。过高的房价影响了消费者的正常消费，但其根本原因在于户籍制度的隔阂，影响了大批外来人口尤其是农民工的长期消费和耐用品的消费。表现出移民的边际消费倾向比拥有本地户籍的城镇居民低14.6%，而假若放松户籍制度这一管制，移民消费水平可提升20.8%，总体消费水平可提升2.2%。[10]
客观来讲，城市病不能简单地归因于城市规模的扩大。中国的城市病问题，更多是由制度改革的滞后导致，主要是土地制度与户籍制度的制约，造成土地资源与劳动力在空间范围内的资源错配；另一方面，则是由于没有形成合理的城市体系，特大型城市周边缺乏大中型城市的衔接，行政等级的差异导致资源分配与市场潜能匹配的失调。治理大城市病问题，需要政府对城市的内部结构进行前瞻性、合理性、科学的设计和规划，逐步由单核心转向多核心、由扁平化转向立体化、多功能化的城市发展模式。
（二）夸大农民工进城对于城市化的负担
截至2015年，中国已经有近2.4亿农民工，其中，外出农民工1.69亿人，较2014年增长0.4％；本地农民工1.08亿人，较2014年增长2.7%。[11]虽然在改革开放的大背景下，农民工为我国城市经济发展做出了巨大的贡献，但他们大多是“身在城市，脚在乡村”。由于户籍制度的制约，大量农民工在就业、安居、医疗以及子女的教育等问题上受到诸多歧视以及误解。对于大量农民工不断涌入城市，社会中存在着种种担忧，比如认为会加剧城市的犯罪率、造成城市拥堵、挤出本地居民的就业空间等。而地方政府在反对或者拖延户籍改革的背后，则是担心农转非后带来的财政支出压力，并且，户籍改革在短期没有经济增长效益。[12]已有研究表明，以上的种种担忧及误解都没有客观依据，相反，农民工为城市发展带来的收益大于成本。已有学者运用1985年至2009年地级市层面的数据进行了实证检验，证明农民工对经济增长的贡献较大，但对于成果的分享程度偏低。2010年开始，东部地区出现的“民工荒”现象并不能单纯地理解为劳动总量的下降，而是廉价劳动力的结构性短缺。[13]由于我国长期缺乏对农民工进行职业培训，导致农民工只能接受低于实际水平的工资报酬，降低了农民工进城的幸福感，也无形加大了进城务工的机会成本。研究表明，对农民工进行相应的职业教育和培训可以改善其工作岗位，提升工作满意度。[14]与此同时，提升社会福利保障、就业保障以及子女的教育保障有利于加强农民工市民化的意愿。[15]
由于制度的约束，大多数农民工目前仅仅是“活”在城市，而不是“生活”在城市，这不符合以人为核心的城镇发展思路。由于存在市场分割，人们容易夸大农民工市民化的成本，而忽视跨区域市民化给城市带来的经济效益。根据中央城市工作会议的精神，应该在尊重城市发展的客观规律条件下，坚持以人为本、科学发展、改革创新、依法治市的理念。推进城镇化要把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序地实现市民化作为首要任务，同时需统筹推进土地、财政、教育、就业、医疗、养老、住房保障等领域配套改革，转变城市发展方式，建设和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市。[16]
（三）误将城市化理解为大、小城市的优先抉择问题
在中国城市化的进程中，一个争论的焦点是优先发展大城市还是小城市的问题。此外，目前学者更多是在探讨城市规模问题，而关于城市内部、城市之间空间布局的研究存在不足。在这些问题上必须进行全面、深入的研究，审慎决策。如果没能厘清其发展规律和机理，在政策制定中出现偏差，就会造成大量资源的错配及效率损失。在此，首先回顾并梳理中国关于城市化的政策变迁以及城市化进程的特征事实，据此来辨析关于大、小城市优先发展的抉择问题以及城市体系的形成和发展。
从中国城市政策的变迁过程来看，对于大城市以及特大城市规模的限制贯穿始终，更倾向于重点发展中小城市。在政策的理解方面，过去过于强调大小城市的优先发展抉择问题，而城市的空间体系完善没有得到应有的关注，有关城市体系的相关政策滞后于城市化进程。此外，关于户籍制度、城市治理、城市空间结构、公共服务等方面的改革进程相对缓慢。
中国城市化进程的演变与城市政策的变迁密切相关。中国城市化主要经历了以下三个阶段：第一阶段，1949年至1978年。这一时期，由于严格的户籍制度制约和限制人口流动，城市数量与城市人口难以同步发展。同时，由于急于实现大国的赶超战略，快速实现工业化，采取了牺牲城市化的策略。期间，中国工业化提升了27%，而城市化率仅提升了7%，从而出现了城市化远远滞后于工业化的现象，城市化与工业化进程在1978年达到最大的落差点。这一时期城市化与工业化的分化发展与大多数国家相比是反常的。第二阶段，1978年至1998年。这一时期中国的城市化得到了较快的发展，改革开放后的市场体制改革以及国家优先发展东部沿海地区的政策，使大量的农村剩余劳动力得到转移，在一定程度上加快了城市的发展。1998年。中国城市化率达到了33.35%，在此20年间提升了近16%，同时，工业化得到稳步的发展。这一阶段，中国城市化政策的核心思想为严格控制大城市规模，合理发展中小城市。由此，这一时期的城市化主要得益于中小城市的快速发展，而城市的平均规模却在下降，呈现城市数量增多，规模偏低的态势。[18]由于城市规模偏小及扁平化发展，造成了此阶段城市规模经济效应的损失，浪费了大量的资源。这一时期城市化的主要成果之一是释放了大量的农村剩余劳动力，但在驱动力上更多却是依靠政府的资本性投资来支撑城市经济的发展，同时也表现为土地城市化快于人口的城市化。第三阶段为上世纪末至今的近二十年。相比前两个阶段，这一时期，中国城市化开启了快速发展模式，正经历世界上规模最大的城市化。2003年，城市化快于工业化发展，同时，城市数量基本稳定，城市发展模式正处于由土地城市化向人口城市化的转型阶段，具体表现为城市服务业的快速发展，并在2012实现对工业的超越。[19]这一阶段，关于城市化的政策是对于特大城市规模的严格控制，但逐步放宽了中小城市的落户条件，而现实中却表现为特大城市及大型城市数量及人口不断增加，体现出政策导向与市场行为的反差。这一阶段也是城市发展的空间失衡较为严重的时期，政府开始更加关注城市化质量的提升，更加注重城市体系的完善，更加注重跨区域经济增长极的培育和发展。
回顾中国城市化的基本历程，不难发现，在中国城市化的进程中出现了政策导向与市场选择的偏差。放眼世界，空间聚集已经成为世界经济发展的常态。世界大多数发达国家的经济重心均集中于少数的大城市或者都市圈，且聚集程度与其发展水平高度相关。更为重要的是，在这些核心大都市周边围绕着众多专业化经济功能较强的卫星城，形成了良好的城市体系。关于中国城市发展的研究中，目前主要存在两种论点：一是优先培育中小城市；二是优先发展大城市。小城市重点论认为，重点发展中小城市符合中国的基本国情，有利于加快农村劳动力的就地市民化，较快地实现广义上的低水平城市化；[21]此外，农民进入小城市所需的机会成本较小，容易感受到幸福，同时有利于城乡一体化的发展，既可以缓解大城市的人口压力，又有助于发展城乡的二三产业。[22]大城市论认为优先发展大城市有利于实现规模经济，有利于人力资本的积累，增加就业机会，加快劳动生产效率的提升。[23][24][25]
实际上，城市化并不是简单的大小城市之间的优先抉择问题，关键在于形成完善的城市体系和空间结构。大小城市的发展并不矛盾，发展大城市并不是排斥小城市，同样，发展小城市也并不应舍弃大城市的规模经济效应。纵观世界发达国家的经验，城市化大多经历了由集中化走向分散化的历程，而集中化走向发散的前提是提升地区之间的贸易开放度、建立健全的市场机制、提升生产要素的空间配置效率。目前，大量的研究表明中国的城市规模普遍偏小，城市数量多、聚集程度较低，整体的城市体系不符合“齐普夫”法则，核心城市首位度低。[26][27]大城市可以通过学习、匹配、分享三个方面来实现规模经济，通过本地市场效应———需求和成本两方面的循环累积效应促进聚集和效率的进一步提升，通过制度约束限制大城市规模会造成经济效率的损失。
中国目前确实存在较为严重的大城市病问题，阻碍了大城市的健康发展。纵观国际经验，城市病问题可以通过加强城市治理、加强基础设施建设、优化产业升级等方式来减轻，而目前关于城市空间结构的研究还没有引起学界足够的重视。城市的发展绝不仅仅表现为规模的扩大，更重要的是资源在一定空间范围内的优化配置，以及如何在城市之间形成合理分工的产业结构。