来源：人民论坛-学术前沿
【摘 要】作为国家重大战略，京津冀一体化的核心内容及任务是在京津冀地区形成交通、市场、制度、公共服务、产业等方面的一体化建设，实现区域协调发展。但目前，京津冀依然面临着产业结构不合理、空间结构失衡、区域差距较大、环境污染严重以及地区功能定位模糊等问题。当前须解决的首要问题是打破行政壁垒、明确三个省市的功能定位，优化首都功能，最终将京津冀地区打造为具有较大国际影响力的世界级城市群。需要统筹把握政府的行政指令与市场规律，通过中央顶层设计推动地方政府协调合作进而依靠市场力量的动力机制来推进京津冀一体化建设。
【关键词】京津冀一体化；区域发展战略；首都核心功能；京津冀城市群；环渤海
【中图分类号】F11/X32 【 文献标识码】A
2015年4月30日，习近平总书记主持召开中共中央政治局会议，审议并通过了《京津冀协同发展规划纲要》，再次强调了推动京津冀协同发展是一项重大的国家战略。习近平总书记指出，战略的核心及主要任务是有序疏解北京非首都核心功能，调整经济结构和空间结构，坚持协同发展、重点突破、深化改革、有序推进，加快破除体制机制障碍，推动要素市场一体化，构建京津冀协同发展的体制机制，开展试点示范，打造若干先行先示平台①。此次规划的亮点在于：强调以北京为一个中心，突出北京的首都功能，疏散其经济中心功能；坚持在交通一体化、生态环境保护以及产业对接、升级等方面做出率先突破；更加注重制度一体化的改革，促进京津冀地区公共服务的均等化。
京津冀是继长三角、珠三角之后我国第三增长极——环渤海地区的核心区域，是我国北方最大的经济核心区。三个地区在地域、文化、经济方面互相联通，是我国政治、文化、经济与科技创新的中心，同时，也是我国参与国际竞争的重要区域中心。有序推进京津冀一体化有利于京津冀地区协调发展、有效发挥北京在全国范围内的首都核心功能以及打造以北京为核心的世界级城市群，进一步增强我国在国际城市群建设中的竞争力。本文围绕京津冀一体化的内涵、京津冀一体化的战略核心、目前存在的问题进行分析，最后提出推进京津冀一体化的动力机制，并对未来京津冀一体化的发展做出展望。
如何理解京津冀一体化的战略意义
区域一体化发展是世界经济发展的必然趋势，是市场经济体制不断发展和完善的必然结果。同时，区域一体化也是一个渐进的发展过程，根据其发展历程可以总结为区域合作、区域协同发展以及区域一体化发展三个阶段。“京津冀协同发展战略”作为我国的重大国家战略，其终极目标应该是实现京津冀一体化。
“京津冀一体化”的概念，早在十多年前就已经提出②。党的十八大以来，京津冀一体化战略得到快速推进。2014年2月26日，习近平总书记在北京主持召开的座谈会上提出了关于京津冀协同发展的七点要求，并强调为了早日实现京津冀一体化，各地政府必须自觉打破“一亩三分地”的思维定式，抱成团朝着顶层设计的目标一起做，真正实现“一加一大于二，一加二大于三”的效果③。
近年来，就京津冀一体化的内涵，我国学者分别从交通一体化、金融一体化、产业一体化、市场一体化、空间一体化等方面做了深入研究。其中，交通一体化是京津冀一体化进程中首先要解决的问题，2014年2月27日，习近平总书记主持召开京津冀协同发展专题座谈会， 在会上强调“ 要着力构建现代化交通网络系统，把交通一体化作为先行领域，加快构建快速、便捷、高效、安全、大容量、低成本的互联互通综合交通网络”。交通一体化建设是京津冀协同发展的核心内容之一，跨区域的轨道交通建设有利于加强三个地区之间经济活动的联动发展及有效融合，应当全力打造“轨道上的京津冀”。④⑤金融一体化的建设是完善京津冀地区资源配置渠道的重要保障，安虎森（2008）认为加强金融一体化的建设有利于促进金融资源在京津冀地区的优化配置，进一步推动京津冀地区产业结构的优化⑥。产业一体化是区域经济一体化的核心内容，目前京津冀地区资源禀赋差异较大，产业结构互补性不强，陈耀（2014）认为应该按照“两维四化”的基本思想，发挥各自的比较优势， 优化产业结构，塑造京津冀地区的产业链，进一步推动京津冀一体化的发展⑦。肖金成（2014）认为未来京津冀一体化建设应该打破市场分割，引导产业合理布局，优化空间布局，变“双城记”为“三城记”，形成“一轴两带三城四区”的空间格局⑧。京津冀一体化发展的根本动力在于市场的推动，李志勇（2010）认为要实现京津冀一体化，必须进一步转换政府职能，通过建立协调机制推动京津冀地区市场一体化的建设⑨。
可见，京津冀一体化是全面的一体化建设，是一个循序渐进的发展过程。京津冀一体化的战略高度不能仅仅限于京津冀三个地区的经济发展，而是要上升到国家战略的高度，积极参与国际区域发展的竞争。其根本目的在于打破行政壁垒， 健全市场机制，促进生产要素自由流动，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，进一步提升企业创新能力，优化产业结构， 协调区域发展， 缩小区域差距，建设以首都为核心的国际大城市群，提升我国在世界区域发展中的竞争力。
京津冀一体化战略需要解决哪些核心问题
目前，在京津冀一体化进程中，必须淡化行政区划的传统思想， 从区域协调发展的角度对其科学规划。不但要继续发展北京、天津两个大型城市，而且要更加注重周边地区与之协调发展，在京津冀一体化的空间范围内培育更多的二级城市以及三级城市，进而形成城市规模、产业结构都比较合理的城市体系。但京津冀作为三个独立的行政区，协同发展仍面临着区域内部发展不平衡、产业格局分散、资源环境约束日益加强等困境，行政体制分割成为京津冀协同发展的最大障碍。
京津冀一体化目前存在的问题。京津冀各地区的资源禀赋有较大差异、经济互补性还有待加强，且人均GDP水平和产业结构有较大差异。因此，如何发挥各自优势，对现有产业进行调整和转型升级，形成分工合理、布局优化的空间格局，对于京津冀一体化有着重要的推动作用。
第一，河北省与京津两市的经济差距不断拉大。改革开放以来，京津冀地区的经济增长都取得了较快的发展，从2000年到2013年间，北京、天津、河北的年均G D P 增长率分别为10.76%、14.54%、10.94%，基本与全国在近十多年间的经济增长水平相近，甚至高于全国平均水平。从三个地区的经济增长速度来看，京津冀地区在2 0 0 0 年的经济增长率比值为1.158︰1.137︰1（以河北省为标量1计算，下同），在2013年为0.939︰1.524︰1，可以看出，近年来，河北省的经济增长速度已经逐步超过北京；从人均GDP的绝对值来看，三个地区之间的差距由2000年的3.178︰2 . 2 8 6 ︰ 1 进一步缩小到了2 0 1 3 年的2.41︰2.57︰1，似乎三个地区的经济差距有缩小，且经济发展有趋同的态势，但是三个地区经济发展的绝对差距却在不断拉大。在2000年，北京、天津、河北的人均GDP分别为24122元、17353元、7591元，但是在2013年，北京的人均GDP高达93213元，天津为99607元，河北仅为38716元。与两市的人均GDP绝对差额由2000年的16530元、9761元扩大到2013年的54497元、60891元，与两市的绝对差距分别扩大了3.29倍以及6.24倍。在城镇居民人均可支配收入方面，河北与京津两市的绝对差距在2000年到2013年间分别扩大了3.78倍和3.92倍。此外，2005年亚洲银行提出的“环京津贫困带”概念已经说明在京津冀地区存在严重的经济发展失衡问题。
目前，京津冀还处于典型的中心—外围模式，京津两市依靠集聚效应和循环累积效应从周边地区吸引了大量的资源和人口。特别是北京，根据2014年3月发布的北京人口普查报告，目前，北京的常住人口已经突破2000万大关，多达2114万人，其中外来人口比重高达38%，已经超出了《北京城市总体规划（2004～2020年）》在2020年将人口规模控制在1800万人的上限。
第二，内部城镇化发展失衡，人口与产业转移不同步。在2 0 1 3 年，北京、天津、河北的城镇化率分别达到了8 6 % 、8 2 % 、4 8 % 。显然， 京津两市的城镇化率远远高于我国的平均水平（ 2 0 1 3 年我国的城镇化率为53.7%），已经达到了国际发达国家的水平，但是河北省的城镇化率水平却低于全国平均水平，还处于城镇化的中期发展阶段。根据《京津冀发展报告2014》的研究，2010年，京津冀的城镇化率分别比长三角和珠三角地区低8.69%、27.69%，这说明京津冀在城镇化发展方面还有很大的上升空间。
此外，报告指出，从2012年起，京津两市新城区的常住人口超过中心城区。说明新城区已经成为吸纳外来常住人口的重要载体，但是，北京市中心区功能过于集中的问题并没有得到根本解决。尽管不少工业企业已经逐步转移到了远城区，但是大量的服务业及贸易中心都还集中在中心区。根据北京市第六次人口普查的资料，在2 0 1 0 年， 北京服务业吸纳的就业人数占北京全市就业量的70%。也就是说，虽然远郊区的常住人口增长较快，但是基本都在中心区就业，而这种典型的“职住分离”模式导致了北京市的交通拥堵。因此，要解决目前北京交通拥挤、环境污染严重等大城市病问题，在转移北京的非核心功能时，不仅仅要转移不适于北京发展的低端制造业，而且也要适当地转移部分符合远城区发展的服务业。
第三，整体经济水平与长三角、珠三角地区存在一定差距。与长三角、珠三角地区相比，京津冀地区的经济发展水平相对落后，从2012年三个地区的各个经济指标来看，在占地面积基本相仿的前提下，GDP总量、人均GDP、城镇化率以及进出口总额占比都低于长三角和珠三角地区，这与京津冀地区内部发展失衡现象是分不开的。北京作为京津冀地区核心城市，其首位度还有待加强。京津冀地区第三产业发展程度还较低，虽然京津两市的第三产业都已趋于主导地位，但是，河北地区的第三产业发展水平还较低，总体上，京津冀地区仍然处于工业化加速发展期。
推进京津冀一体化的优化路径。明确京津冀各地区的功能定位。张高丽副总理在2014年9月于北京召开的京津冀协同发展领导小组第三次会议上提出，要深化研究论证京津冀区域和三省市功能定位，科学合理确定在国家和区域发展大局中的“角色”和“职责”。
