来源：区域经济评论
我国是一个地域辽阔、人口众多、区域发展很不平衡的大国，全面建成小康社会，进而跻身世界中等发达国家行列，需要持续面对人多地少、资源分布不均、配置效率不高、区域经济社会环境发展不协调等矛盾。区域经济发展中的若干重大问题亟待从理论上深化研究，依此为国家完善区域政策促进区域协调发展提供科学依据，同时推进具有中国特色的区域经济学科建设。
一、准确把握区域协调发展的内涵和目标
改革开放前30年，我国主要实行的是以内陆地区建设为重点的区域均衡发展战略；改革开放后直到上个世纪末，实行了以沿海地区率先开发开放为重点的区域非均衡发展战略；上个世纪末至今，实施了以四大板块为主体框架的区域协调发展战略。国家先后提出西部大开发、振兴东北地区等老工业基地、促进中部地区崛起、鼓励东部地区率先发展的区域总体战略，并陆续出台了数十个重点经济区规划和特定地区发展指导意见，促进区域协调发展的布局及政策力度在新中国历史上可谓前所未有。
从近些年的效果来看，这些战略和政策的实施有力地推动了国民经济空间结构的调整和区域发展方式的转变，我国区域经济发展的均衡性、协调性得到明显增强。我们采用总体测度和四大板块份额两种方法对近10年来区域经济差距变化进行检验。通过变异系数、基尼系数和泰尔指数三组数据测算（图1），结果显示，我国区域经济总体差距的扩大在2006-2007年达到峰值后出现了转折点，其中变异系数的拐点最为显著，从2006年最高点0.3712下降至2011年的0.3278。这与按照东中西和东北四大板块测算的结果相吻合。从四大区域GDP占全国的份额变化可以看到（图2），东部地区GDP占全国的份额从2000年的53.4%增加到2005和2006年的最高值55.5%之后开始下降，到2011年降至51.9%，减少3.6个百分点；而中部和西部的GDP份额则分别由2005年18.8%、17.1%增至20.2%和19.2%，分别上升1.4和2.1个百分点，东北地区的份额也略有提高，与东部的差距均呈现逐渐缩小趋势。这也是近些年国内经济增长速度“东慢西快”的直接结果。
需要注意，我们把区域发展的战略定位为“协调”而不是传统意义上的“均衡”。“协调”包含“均衡”，但内涵更丰富，全面准确地把握它可以使我们的区域发展政策更加符合科学发展的要求。区域发展“协调”与否，主要可以从以下四个方面来判断。一是地区发展差距是否在缩小，是否控制在人们可以接受的范围之内；二是地区之间是否形成合理的分工，地区比较优势是否得以充分发挥；三是生产要素是否有序流动，地区壁垒是否得以消除；四是人与自然是否和谐相处，地区开发付出的资源环境代价是否最小。这些内涵符合世界各国解决国内区域问题的一般理念，也是我国在总结数十年区域发展经验教训基础上的理论升华。
但是，在我国促进区域协调发展特别是在解决地区差距问题上并非有着一致的共识。对于动员要素资源流向欠发达地区总是有人以效率低下、资源浪费、环境损害为由提出质疑，我们不否认存在这些现象，而事实上这些现象大多是由于发展不足所造成的。近些年国家对中西部欠发达地区的投资大部分投向交通、能源、水利等基础设施和民生建设领域，单从投资回报看经济效益显然要低于东部，但由于改善了那里的投资环境，中长期看对国家整体发展都有利，目前这些地区的基础投资已经开始发挥出明显的效益；中西部欠发达地区要加快发展，在早期难免要付出一定的资源环境代价，当下的任务是采用科技手段和科学方式使这些代价尽可能减小，而不是去抑制、限制它的发展。应当指出的是，近些年地区差距出现拐点，并不能表明这将是一个长期的趋势，而且与国际相比我国的区域差距仍然很大；如果我们放松了努力，这个拐点有可能由下行（缩小）重新改为上行（扩大）方向。因此，我们要乘势而为，抓住国家扩大内需的有利机遇，加快中西部欠发达地区的发展，并积极探索欠发达地区科学发展道路，努力开创新时期我国区域经济均衡协调发展的新局面。
要坚持缩小地区差距的总体目标，最重要的是按照十八大报告的精神，优先推进西部大开发，大力促进中部地区崛起，采取对口支援等多种形式，加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区扶持力度。只有把目标坚定地瞄准这些发展的“短板”，把政策资源更多地用于“短板”建设，培育增强其自我发展能力，这些地区的人民才会看到发展的希望，我国才有可能较快地实现各地区共同富裕的愿景。其次，当前和今后一个时期缩小地区差距要把“实现基本公共服务的均等化”作为首要任务，重点提高欠发达地区和农村地区的基本公共服务水平，使居住在那里的人民享受到同发达地区及城市居民大体相当的教育、医疗、文化等公共服务。因为这是国家政府的基本职责，是体现社会公平和发展成果共享的基本要求。此外，也要重视加快推进东部沿海发达地区和东北老工业基地的转型升级，着力培育其创新驱动的新引擎和国际竞争新优势，避免产业“空心化”和经济增速的过快下滑。
二、提高要素资源与产业发展的空间配置效率
区域经济政策除了要努力缩小地区差距外，还要追求空间配置效率，也就是通过对区域间要素资源的合理配置和产业的优化布局，实现经济活动总产出的最大化。其中最重要的是劳动人口与资本要素在地域空间上的匹配性。我国改革开放以来实施的“出口带动”外向型经济发展战略以及长期实行严格的户籍管理制度，伴随的一个副产品就是经济重心与劳动人口分布的严重偏离。东部地区集聚大量资本要素，其经济和工业在全国所占有的份额一直保持在50%以上，但劳动人口主要分布于广阔的中西部地区。据人口普查数据，2000-2010年东部地区人口占全国份额逐年上升，到2010年达到37.99%，同期中部、西部和东北地区的人口份额分别为26.76%、27.04%和8.21%，都有不同程度的减少。
我们用地区工业占全国份额与地区人口占全国份额的比值即“工业人口匹配系数”，反映产业发展与人口的空间匹配程度。一个地区的匹配系数越趋近于1，表明该地区产业与人口匹配程度越高，等于1则完全匹配。如果系数大于1则表明该地区产业集中程度高，人口净流入；系数小于1则表明该地区产业集中程度低，人口净流出。图3显示，我国东部和东北地区的工业人口匹配系数长期大于1，东部匹配系数先从2000年的1.64增大到2004年的1.69，然后不断下降，2010年变为1.39；东北地区匹配性相对较高，但产业集中度也在下降，2004年以来系数接近于1。而中部和西部的匹配系数长期小于1，近些年虽不断提高，到2010年分别也只有0.76和0.66。这说明，迄今我国经济和工业活动仍主要集中在东部沿海地区，由于产业和就业机会多，吸引了中西部地区大量劳动人口向东部流动和迁徙。
这种状况一方面有利于东部产业利用低成本劳动力的优势加快发展，增强国际竞争力，另一方面长期延续这种格局也带来了一系列问题，诸如大规模、大跨度的劳动力转移就业导致全国交通等基础设施负荷加重尤其是节假日期间，中西部欠发达地区青壮年劳力流失，留守的多为老幼病残，使得当地发展困难，土地撂荒、空心村以及后代教育等问题突出。
当前推进“以人为本”的新型城镇化，就是要充分考虑人的因素，通过户籍制度改革，让已在东部城市长期就业的劳动者融入当地社会；同时，要适时推动东部产业转移，让一些不适合在东部发展的产业和企业转移到劳动力丰富的中西部地区，使得中西部地区的劳动人口就近就地能够就业。由此可见，从加快产业转移和改革户籍制度两方面措施双管齐下，不断提高产业经济与劳动人口的空间匹配度，不仅有利于我国产业布局的优化和提高要素的空间配置效率，也是解决我国地区发展不平衡的有效途径。
值得关注的是，随着产业转移步伐的加快，地区产业与人口新的不匹配性又出现。对于这种新的“不匹配”不能简单用“我国人口红利消失”来解释，新生代的劳动者对于“到千厂做工”，持有与“下地种田”一样的消极态度，需要我们认真分析其原因，进而找到有效的解决办法。
三、培育建设基于大都市圈的新增长极
法国地理学家戈特曼在长期对美国东北部城市群的研究中采用了一个古老的希腊词汇“Megalopolis”来定义他所研究的对象，从而使其成为解释诸多城市**体的一个专有名词，20世纪五六十年代是欧美和日本都市圈研究的鼎盛时期，我国学者将其翻译为大都市绵延带、大都市圈或大都市群。事实上，大都市经济圈是工业化和城市化发展到一定阶段的产物，是一种集约、高效的空间组织形态，也是国家竞争优势的重要体现。我们主张发展大城市经济圈，其主旨就是要优化区域内各城市的资源配置，形成经济合力和内聚力，增强国土空间的综合承载能力，从而提升国家的整体竞争力。
目前，随着工业化和城镇化进程的加快，我国的城市圈正处于快速发展阶段，国家在“十二五”时期在全国规划了21个不同规模和等级的城市圈，而迄今已经形成规模且在国际上具有一定影响力的主要是地处沿海地区的三大都市圈，即以上海为中心包括周边的苏州、无锡、南京、杭州、宁波等城市构成的长江三角洲经济圈；以广州、深圳、珠海、佛山、东莞等城市群构成的珠江三角洲经济圈；以北京、天津、唐山、沈阳、大连、济南、青岛等城市构成的环渤海经济圈。这三大城市圈的经济总量约占我国经济的一半左右，常住人口占全国的1／3强。目前这些大都市圈都不同程度地出现了“大城市病”，交通拥堵、环境污染、房价高涨，经济社会和环境的不协调、不可持续的矛盾日益突出，亟待调整和转型升级，同时我们需要积极谋划建设新的大都市圈，形成未来国家的新增长极。
新时期我国大都市圈的建设重点应当适时转向中西部地区，建议分别在中部和西部培育建设一个大都市圈和若干中小城市圈，到2030年形成全国五足鼎立的、规模能级相当的大都市圈格局。中部地区的大都市圈可以采纳近年提出的所谓“中三角”的概念，即由武汉、长沙、南昌三个省会中心城市构成的“中三角大都市圈”，或称“长江中游大城市圈”。“中三角”地区20多万平方公里范围内，拥有 26个城市，1亿多人口，区位条件优越、交通发达、产业基础雄厚、科技教育资源丰富，在我国未来空间开发格局中具有举足轻重的战略地位。如果把以河南为主体的“中原城市群”加入进来，中部大都市圈未来可称得上“富可敌国”。最近，中央提出要建立长江中游中部城市集群，发挥整个沿江城市的优势；同时允许中部地区先行先试。这为中部大都市圈建设提供了新机遇。
西部地区也有一个所谓的“西三角”概念，也就是由成都、重庆和西安三大城市构成的区域。但这一概念从目前来看条件尚不成熟，西南地区的成都、重庆与西北地区的西安不仅距离远，而且南北之间的自然地貌条件也决定了难以形成连绵城市带。因此，西部地区大都市圈的建设还应当立足于“成渝地区”。根据国务院批复的《成渝经济区区域规划》，该地区包括重庆市的31个区县和四川省的15个市，区域面积20.6万平方公里，常住人口9267万人（与“中三角”面积、人口相当），区内拥有2个特大城市、6个大城市、众多中小城市和小城镇，城镇人口4046万，城市密度达到每万平方公里1.76个，是西部城镇分布最密集的区域，也是我国重要的人口、城镇、产业集聚区。在这里培育建设国家的大都市圈，不仅可以引领西部地区加快发展、提升内陆开放水平，而且能够扩大我国内需市场，增强国家发展后劲，因而具有重要的战略意义。
推进中西部大都市经济圈的建设，要在科学规划的指导下，着力打破行政区划分割，在基础设施、生态环境、产业布局、市场建设、人才流动等领域，加强大都市圈内各城市之间的合作，加快推进一体化建设；要避免各自为政，低水平重复建设，甚至为争夺要素资源恶性竞争。其次，要从中心城市功能辐射半径出发，合理组织人流与物流，而不是简单地把更多周边城市纳入到圈中，如提出几加几的城市圈（群、带）计划。要着力在现有建成区上提高集约化程度，而不是大规模地向城市外围拓展。有些地方把城市圈建设变成“圈地运动”，城市圈“骨架”很大，但由于经济流量不足、布局分散，不仅没有形成城市圈带来的诸多好处，反而造成经济运行效率低下，土地等资源闲置浪费，居民出行和职员通勤很不方便。因此，中西部地区大城市圈发展应当着眼于在现有城市空间内，研究如何调整和优化资源的空间配置和运行效率，使得圈内承载的人口和产业功能更大，经济产出水平更高，形成功能清晰、联系紧密、紧凑高效的圈层结构体系。
四、深入推进主体功能区规划的实施
新时期进一步促进我国区域协调发展，必须深入推进主体功能区规划的实施。区域发展总体战略与主体功能区战略是相辅相成的两个战略，前者着眼于发展，后者着眼于保护，只有两个战略的同步推进，才能真正实现“在开发中保护”和“在保护中开发”的可持续发展理念。2010年国务院印发的《全国主体功能区规划》指出：推进形成主体功能区，就是要根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力，统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，确定不同区域的主体功能，并据此明确开发方向，完善开发政策，控制开发强度，规范开发秩序，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的国土空间开发格局。十八大报告进一步明确提出：“加快实施主体功能区战略，推动各地区严格按照主体功能定位发展，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局。”
目前，全国和省级主体功能区规划均已出台，但是在具体推进实施中仍面临一些难点。主要表现在大多数定位为生态功能的地区，由于当地经济落后而财政转移支付难以满足地方的需要，以致大力上马工业项目发展经济的冲动仍很强，有些明显污染的项目也要想尽办法通过审批。因此，尽管国家不断增加对生态功能区的补偿，但在这些地区始终会存在财政转移支付规模与实际需要之间的缺口。另一个问题是，按照规划我国大多数县域被划为承担农产品生产及加工和生态涵养的功能，而“壮大县域经济”主要靠发展工业。工业的发展不仅能增加财政收入，也能带来就业和农民增收；全国百强县无一例外都是工业主导型经济。因此，全国绝大多数县都提出了“工业立县”、“工业兴县”、“工业强县”的发展战略。这些问题和矛盾能否得到有效化解，关系到主体功能区战略的成败。我们要正视实施过程中的问题和矛盾，通过调研发现和分析深层次原因，找出一条既符合理念又符合实际的路径。
五、着力完善区域协调发展的体制机制
所谓“区域协调发展”主要应体现在两方面，一是区域之间发展水平的相对均衡性；另一方面是地区之间形成分工合作、相互促进、利益共享的一体化机制。目前，我国区域发展的均衡性已有较大改善，但由于我国行政区划、行政体制的制约，地区之间发展的协调难度还是很大的。国家出台若干重点经济区的规划和指导意见有一个重要意图，就是希望能够在经济联系密切的大经济区域内，加强各个行政区之间的合作，推进它们在基础设施建设、生态环境保护、产业项目布局、要素资源流动以及市场等方面的一体化发展。
然而实际上，这种规划制定出台之后，在如何协调内部行政区域之间关系上尤其是利益关系上还缺乏有效的机制和手段，使得目前国家规划在指导各地区合作和一体化推进方面效果欠佳。尤其是存在“双龙头”的大经济区，比如成渝经济区中的成都和重庆，京津冀都市圈中的北京和天津，辽中南城市群中的沈阳和大连，山东半岛城市群中的青岛和济南，珠三角地区的广州和深圳，两大“龙头”城市之间的竞争远远大于合作，尽管规划是统一的，但实际执行上还是各自为政，这种行为往往导致资源的重复配置和浪费以及市场的割裂。
因此，在大经济区域（包括大都市圈）内的行政区之间如何加强合作与分工，应该有哪些相应有效的机制和措施，至今依然是未取得突破的现实而重大的问题。现在已有的区际协调机制与国外的城市联盟有些类似，主要是首长联席会议制度。通过定期、不定期召开联席会议，协调解决双方共同关注的问题（如水源地供水分配、交通中的断头路、工厂排污、跨区产权交易，能源原材料供应，等等）。虽然能够解决一些问题，但在一些涉及重大利益问题上其作用是非常有限的。
从我国大国的现实国情出发，考虑到基层地方的诉求，我们需要有更高层次的更有权威的协调机构，笔者曾把这个机构的名称叫做“国家区域政策委员会”，现在也可以称为“国家区域协调发展委员会”。由国务院直接领导，属于准职能性机构（也有议事性质），主要职能为编制国家区域规划、制定国家区域政策、协调区际关系（主要是大区间、省际）。借鉴国际经验，作为实施国家区域政策的工具，相应设立“国家区域发展基金”，由该委员会管理运作，主要用于欠发达地区发展援助、问题区域改造、特定区域竞争力提升。为此，要改革我们现行区域政策管理过于分散的体制，将扶贫开发机构，西部开发、东北振兴、中部崛起、以及各类区（国家级开发区、综改区、边合区、中外合作区等）的管理部门职能统一整合，纳入该委员会。此外，我们仍要考虑为协调区域发展立法，通过立法规范区域经济主体行为，把区域协调发展政策以法律形式明确确定下来，依法办事不因领导人更换而变动。这样，有了一个机构、一只基金、一部立法，我们的区域政策才算得上成熟和完善。希望通过这种改革和立法，能够促进我国区域发展更加均衡、协调和可持续，最终实现各地区人民共同繁荣富裕的目标。
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作者简介：陈耀，男，中国社会科学院工业经济研究所研究员、博士生导师，工业布局与区域经济研究室主任，中国区域经济学会副理事长兼秘书长，享受国务院政府特殊津贴专家（北京 100836）。