来源：经济纵横
2016年4月，中共中央、国务院印发《关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》，这是推进新一轮东北振兴战略的顶层设计和纲领性文件；8月，国家发改委出台《推进东北地区等老工业基地振兴三年滚动实施方案(2016－2018年)》；11月，国务院印发《关于深入推进实施新一轮东北振兴战略加快推动东北地区经济企稳向好若干重要举措的意见》，从4个方面提出14项政策措施，并把任务分解到国家相关部委和东北三省一区，细化落实。这标志着自2003年东北地区等老工业基地振兴上升为国家战略以来，“新一轮东北振兴战略”正式启动。新一轮东北振兴势必要思考几个关键问题:如何看待前一轮东北振兴的效果，如何分析近期出现的困局、东北怎样才能留住人留住企业、产业转型升级的方向路径是什么、如何深化国有经济改革激发市场活力和如何有效推进开放合作。
一、如何评价东北“黄金十年”
东北“黄金十年”指中央提出实施东北地区等老工业基地振兴战略之后东北地区经济快速发展的那段时间。根据国家统计局的数据，进入新世纪，辽宁、吉林和黑龙江经济增长速度开始加快，2003年三省GDP增长率均跃升到两位数，分别达11.5%、10.2%和10.2%。直到2011年三省均保持在两位数增速，分别为12.2%、13.8%和12.2%。2012年辽宁省增速率先落入个位数，达到9.5%，之后一路下滑。2003～2013年的十年间，东北三省经济增长大多数年份都高于全国平均增长，相对于之前和之后的增长，可把这十年称为东北的“黄金十年”。现在的问题是，这十年的高增长是怎样产生的?很多人都把它与东北振兴战略联系起来，认为该战略取得了明显成效。的确，东北“黄金十年”正是国家战略实施的重要时期，这期间国家出台了解决东北老工业基地债务负担、技术装备老化、资源枯竭型城市困难等针对性强的政策，特别是先后确定了3批69个资源枯竭型城市转型试点并给予财政转移支付支持，落实了一批财政支持的重大专项，包括城区老工业区、独立工矿区、采煤沉陷区的治理项目，促进了东北城市环境的改善和企业的搬迁改造；一批特色优势产业得到培育壮大，辽宁省的装备制造业、吉林省的轨道交通业、黑龙江省的绿色食品加工业在全国的影响力和竞争力明显提升。［1］但对东北“黄金十年”的评价，既要看到政策的作用，更不应忽略客观的成因。综合看，它是由国家一系列振兴东北的政策、当时所处的外部市场环境及自身产业结构特点形成的。前十年的振兴效果很明显，一方面是由国家战略推动，还有一部分是市场环境的影响作用。必须认识到东北振兴战略提出时，正是我国开始以新一轮重化工为特征的工业化加速时期，“住”(住房)和“行”(汽车和旅游)消费结构升级带动了钢铁、建材、能源等产业的突飞猛进，而东北振兴政策正好与这一时期的发展环境相吻合。虽然，当时东北地区发展存在的诸多问题并未解决，但由于这一时期外部形势好，市场需求与产业结构相匹配，所以才有明显成效，而我们往往只将其理解或归结为政策推动。这样的理解带来了对东北问题认识的两大困惑。一是“黄金十年”“成效显著”遮掩了老工业基地长期存在的体制机制和结构性矛盾。事实上，这一时期东北地区的体制机制问题并未根本触及，或有所触及但并不彻底(如减免国企债务，推动国企轻装上阵解决企业办社会的问题等)，而结构性问题也由于市场旺盛需求反而得到加强(如大量存在的高能耗高物耗的低端产业，有的地方经济支柱近半个多世纪没有改变)。二是这一时期国家对东北老工业基地出台了一系列扶持振兴政策，为什么还会存在近年的东北困局?显然这不是政策本身的问题，除了市场变化的客观因素外，关键是一些政策并未得到全面有效的实施。虽然针对东北的体制问题、结构问题、开放问题、人才问题、民生问题都有专门的解决方案和措施，但却落实不到位。当然，随着环境变化，振兴战略和政策也需要不断与时俱进地完善，使其更有科学性、针对性和可操作性。
二、怎样看待近年东北地区经济增长面临的困局
2013年以来，东北三省经济下行压力增大，辽宁省尤为突出，2013～2015年增长率分别为8.7%、5.8%、3.0%，2016年前三季度转为负增长，跌至－2.2%，三省经济增速不仅低于全国平均水平，而且在全国31个省(区、市)中排在最后(三省中吉林省形势相对好些，2016年前三季度增速为6.9%，略高于全国6.7%的水平)；而且除了GDP增速，工业、投资、财政均出现严重下滑。对东北地区经济增长面临的困局，学界给予高度关注，并对此做出分析解释，主要可归纳为以下五种主要观点:
一是所谓“新东北现象”，即认为它是受全国经济下行压力的影响，是经济发展新常态遇到的新问题。二是“结构失衡说”，认为东北经济结构存在失衡，直接影响其经济表现。突出特征是，第二产业偏大，第三产业发展缓慢；传统产业偏大，新兴产业偏小；重化工比重大，产能过剩严重；大型国企独大，民营、中小企业发展不足。三是“市场缺失说”，认为东北地区经济发展主要依靠巨额投资拉动与政府的强势推动，而缺乏有效的市场需求和市场内生动力推动，本地缺支撑、域外缺开拓，且创新动力不足。四是“人口外流说”，认为东北地区连续多年人口外流，导致大量青壮年劳动力的流失，人口红利过早耗尽，加之较为严格地执行人口生育政策，人口老龄化问题突出，长期人口净流出对老工业基地无疑是釜底抽薪。五是“体制束缚说”，这是共识最多的观点，认为东北地区经济落后的深层次原因在于传统体制的束缚，换言之，制约东北发展的根本原因在于制度路径依赖。［2］上述五种主要观点对东北出现经济困局的解释都有一定道理，但似乎大多还是停留在就事论事、对原有问题的分析上，为什么东北地区经济出现区域整体性下滑，需做出针对性更强的分析，也就是要将一般原因与特定时空因素结合起来。我们认为，东北困局一方面是原有结构效应和制度效应在特定时空中最大程度的释放或集中爆发，同时又是我国经济进入新常态后外部效应的催化结果，是既有因素与新生因素的叠加，如国内消费需求转化和产能过剩导致对重化工产品需求的剧减、人口红利比全国提前消失、互联网等新技术变革对传统行业的冲击，等等。
需要注意的是，东北三省出现经济困局的程度也不尽一致，最严重的是辽宁省，其次是黑龙江省，而吉林省则相对较轻，这从一系列指标上都得到印证。但总体看，东北地区存在的深层次问题具有共性，如不能尽快解决，必将引致地区经济的进一步恶化。显然，根本出路还在于深化改革、扩大开放、优化结构，要以供给侧结构性改革为动力提升经济增长的质量、效益和活力。东北经济的严峻形势也表明，振兴老工业基地必须遵循区域发展演进规律，科学认识老工业基地振兴的综合性、复杂性和周期波动性。
三、如何重塑东北营商环境
最近，引起广泛关注的东北现象是:“投资不过山海关”“为什么企业选择离开东北”“为什么东北留不住人”。这三句话高度概括了东北地区不尽如人意的营商环境。任何一个区域的发展都离不开资本和人力资源，而决定这两大要素的关键在于地区的营商环境。地区营商环境好，对要素资源有吸引力，就会有净资本和净人口的流入，地区则繁荣；反之则出现净流出，地区萧条。
根据2010年全国第六次人口普查数据，东北三省十年共流出人口400余万，减去流入的人口，东北净流出人口为180万人。而2000年全国第五次人口普查时，东北三省人口净流入为36万人。2015年，辽宁省和黑龙江省常住人口分别为4382.4万人和3812万人，比上年分别减少8.6万和21万，吉林省常住人口为2753.3万人，比上年增加0.9万人，三省合计共减少28.7万人。需要说明的是:东北地区人口在减少，而减少的总量并不大，2015年仅占总人口的0.26%，但要注意与2010年前平均每年减少18万人相比，2015年减少的人口增加10.7万人，表明近几年人口萎缩加快，尤其是外流人口中有不少是高层次人才。
东北地区的投资减少要比其他地区严重得多。2015年，全国固定资产投资增长最低的省份有三个，其中辽宁省为－27.8%，内蒙古为0.1%，黑龙江为3.6%，吉林省相对好些，投资增幅为12.6%。2016年前三季度，辽宁省投资下滑更严重，同比下降63.5%，其中民间投资同比下降66.5%，黑龙江省投资增速则为5.6%，吉林省仍保持两位数增长。考察东北地区的投资除了要关注民间资本外，还要看能否吸引外部投资，据统计，2015年辽宁省外商直接投资为51.9亿美元，比上年下降34.4%。总体看，东北地区近些年未能成为全国的投资热土，反映出境内外投资者对东北地区的投资意愿不强。从地理区位、资源禀赋、基础设施等条件看，东北地区并不比中西部地区差，但为什么这些年出现很多企业、投资、人才不愿留在本地呢?来自大量调研得出的结论是，东北地区的投资环境、发展环境不尽如人意。因此，新一轮东北振兴应从重塑营商环境抓起，重点是软环境建设，主旨是留住企业留住人。
解决东北暴露出来的营商环境问题，应借鉴改革开放近40年来各地区在营商环境建设上积累的有益经验。如，东南沿海地区的“大市场、小政府”“一站式、保姆式服务”“人人都是环境”，中西部地区开展的“软环境治理年”活动和“软环境考核体系”等组织制度建设。最重要的是，必须按照中央深化改革的要求，着力推进各级政府的“放(简政放权)、管(放管结合)、服(优化服务)”，该放的权力坚决放掉，该管的事切实管好，该服务的服务到位，逐步形成“三个清单”(权力清单、责任清单、负面清单)的管理新模式；建立“亲”“清”的政商关系，实现政府法无授权不可为，法定职责必须为，市场主体法无禁止即可为，真正建成法治政府和服务型政府，让市场主体和老百姓有更多的改革获得感；切实做好“人”的文章，树立“人才兴则东北兴”的核心理念，不仅要用“事业、待遇、感情”留住人，还要大力吸引国内外优秀人才投身新一轮东北振兴事业。
四、如何推进国有企业改革激发市场活力
经过这些年的改革，东北地区国有企业“独大”的局面并未得到根本改观，以国有经济为主体、多种所有制经济共同发展的多元化格局并未真正形成。整体看，东北地区国有经济比重高于全国其他地区，非公有制经济发展相对不足，因而市场经济缺乏活力，对外部环境缺乏应变弹性，这是造成东北经济困局的长期制度性因素。造成东北地区国有经济改革严重滞后的原因，除了东北计划体制根深蒂固、国有企业规模大，积重难返之外，很重要的原因在于对东北地区国有经济改革的方向路径似乎并不很明确。
目前，对东北地区国企改革两种代表性的观点是“瘦身强体”或“做大做强”，两种观点看似截然不同，但从中央的指导意见和方案看，两者实践上并不矛盾。可从两个层面看东北地区的国有经济改革。一是从东北老工业基地振兴的整体层面看，必须对国有经济进行“瘦身”。包括推动国有企业按照现代企业制度和混合所有制形式去改革，选择部分中央企业开展综合改革试点，引导中央企业加大与地方合作力度，加快解决历史遗留问题，加快在东北地区开展民营经济发展改革示范，设立民营银行，等等。显然，通过“混改”和发展非公有制经济稀释国有股比重和国有经济占比，最终形成多元化的格局。二是从东北地区国有经济自身层面看，国有资本也要按照资本属性获得发展，保值增值是基本要求；国有企业必须越办越好，也要不断“强身健体”，做大做强是必然目标。国有企业是锻造国家工业体系、推进国家现代化、保障人民共同利益、实现公平正义的重要力量，担负不可或缺的经济社会功能，对东北地区国有经济的改革必须基于这种认识。为此，要避免两种倾向，一种是把国有经济看做是东北振兴的“包袱”，似乎国企改小了、改没了就好了，甩掉这个“包袱”，东北经济就能脱困。另一种倾向就是把振兴东北等同于振兴国企，不加区分地扶持一些亏损严重、产能过剩、没有竞争力的国企，甚至是“僵尸企业”，企望通过“输血”使其复活。
总之，新一轮振兴必须加大国有经济改革力度，提高非公经济比例，增强东北老工业基地的市场活力。国有改革要在遵循市场化原则和保障产业安全前提下，在国企分类的基础上深化混合所有制改革，竞争性国企将更多引入民企等多种所有制资本；并推进国企并购重组，那些已丧失市场竞争力的国企应尽早重组或出清，作好海内外战略布局。同时，要实现非公经济的大发展，尽可能放开各种限制和准入门槛，复制上海自贸区负面清单的管理办法，打破“玻璃门”“弹簧门”，为民间资本进入开“绿灯”。
五、如何再造制造业新优势
作为老工业基地，产业结构“老化”，不能适应需求变化，不能适时转型升级，成为长期困扰东北地区经济发展的难题。新一轮振兴要从打造营商环境抓起，要在体制机制改革上取得突破，更要把培育产业新优势作为主攻方向。产业迈向中高端是东北全面振兴的一个重要标志。［3］那么，怎样实现产业迈向中高端的目标?基于老工业基地的基础和问题，重点是正确认识和处理好制造业与服务业、制造业与新兴产业两大关系，围绕传统产业的提升，抢抓新技术变革的机遇，再创制造业新优势。
在新一轮振兴中明确三次产业的结构变动方向至关重要。目前的困惑是，全国很多地区都在“去工业化”，沿海发达地区正在形成“服务主导型”经济，而东北的最大优势恰恰在工业和“黑土地”，究竟是坚守“比较优势”还是“跟随趋势”?从全国看，2015年三次产业的比重为9.0∶40.5∶50.5，三产不仅比重首次突破50%，而且增速达8.3%，高于二产2.3个百分点。事实上东北地区三次产业结构也在快速调整，2010～2014年从10.7∶52.3∶37.0调整为11.2∶47.3∶41.5，二产比重下降5.0个百分点，三产提升4.5个百分点，均快于同期全国变化速度。2015年，辽宁省三次产业结构由上年的8.0∶50.2∶41.8调整为8.3∶46.6∶45.1，也反映了“二产降、三产升”的同样趋势，不同的只是东北地区二产比重仍高于三产，一产比重略有回升。因此，未来东北地区产业结构调整必然是在跟随趋势的背景下体现自身优势，现代服务业会继续得到快速发展，而工业比重还会有所下降但仍会高于全国水平(内部结构趋优，尤其高端制造发展加快)，现代农业将在发展中稳固(农业中三次产业融合度升高，产业链延长)。
关于传统制造业与新兴产业发展的关系，困扰主要不在于要不要发展新兴产业，而在于制造业能不能丢，能否保得住，如何兼顾“保旧”与“上新”?东北地区是我国的工业化先驱，制造业基础雄厚，产业技术体系完整，但近些年制造业发展面临诸多困难。一方面，产能过剩严重，市场饱和，企业亏损经营，“去产能”“去库存”因牵涉职工安置和社会稳定而压力大。另一方面，科技创新严重不足。目前，东北地区无论是科技投入还是新产品的产出，在全国都处于最低水平。2013年，东北规模以上工业企业人均科研经费支出和主营业务收入中新产品所占比重分别只有20.14万元和6.15%，不仅低于全国平均水平(24.88万元和12.38%)，而且低于西部地区水平(21.78万元和7.14%)。同时，新产业、新业态、新模式发展更是滞后，据统计，目前全国百强互联网企业，东北没有一家。显然，新一轮东北振兴既要在“保旧”中提升传统产业，更要在“上新”中增强区域创新能力。
毫无疑问，作为我国制造业的重镇，东北地区不仅不能放弃制造业，还要在制造强国建设中有更大作为，要按照《中国制造2025》的战略部署，努力打造制造业强国“先行区”和“核心区”。目前，最紧要的是抓住国家化解过剩产能的政策机遇，加快淘汰煤炭、钢铁、水泥等低端落后产业，这样也可为新兴产业发展腾出空间。同时，跟踪国际制造技术前沿，加快信息化与工业化深度融合，大力推进优势产业的智能化水平，特别是东北地区的高端装备、数控机床、大型成套设备、轨道交通、造船业、电力电网设备等智能生产，依托已有基础和优势重点培育工业机器人、无人技术、大数据、云计算、物联网、虚拟现实(VR)等新产业新技术。还要重视服务于制造业的工业设计、研发、品牌等生产性服务业发展，推动企业从OEM(贴牌)向ODM(自主设计)乃至OBM(自主品牌)迈进。此外，发挥东北地区生态资源、冰雪资源和文化资源优势，发展健康养老、文化创意、休闲旅游、体育等市场空间巨大的服务业。东北地区的大城市要逐步从工业型向服务型经济转变，这也是国际国内大趋势。
六、如何创新开放合作
东北三省地理区位偏居一隅，对外开放程度不高，外资外贸依存度均低于全国平均水平；东北与关内联系相对紧密的主要是华北和华东地区，吸引的关内要素资源很有限，这也是制约东北发展的重要因素。因此，新一轮东北振兴要在对内对外开放合作上有更多创新，让开放合作结出更多“振兴硕果”。对外开放主要是借助国家推进“一带一路”建设的契机，积极谋划建设中蒙俄经济走廊，主动开展同俄罗斯、蒙古、韩国、日本的经济合作和人文交流。对内合作重点是环渤海地区特别是对接国家京津冀协同发展战略，抓住首都功能疏解和产业外迁的机会，主动承接京津产业及科技成果转化。值得注意的是，新一轮振兴有一个创新举措，就是组织东北辽吉黑三省与东南沿海江浙粤三省，沈阳、大连、长春、哈尔滨四市与北京、上海、天津、深圳四市建立对口合作机制，开展互派干部挂职交流和定向培训，通过市场化合作方式积极吸引项目和投资在东北地区落地，支持东北装备制造优势与东部地区需求有效对接。与对口援助、对口帮扶不同，这种对口合作的目的是优势互补，取长补短。对于东北地区，就是通过与沿海发达地区对标，学习借鉴其发展理念、管理经验及商业模式，促进优势资源转化和装备市场开拓。此外，还可开展产业园区共建、特色小镇共建、信息科技平台共建等多种合作形式。
参考文献:
［1］姜巍，张菀航.东北振兴:“三年滚动方案”能否“四两拨千斤”?［J］.中国发展观察，2016(17):18－20.
［2］陈耀，王宁.新常态下振兴东北需要再造新优势［J］.党政干部学刊，2016(3):41－48.
［3］谭怡，史冬柏.东北有条件成制造强国核心区———访中国社会科学院研究员陈耀［N］.辽宁日报，2016－04－05.
作者简介:陈耀，中国社会科学院工业经济研究所研究员，中国区域经济学会副会长兼秘书长。