来源：宏观经济管理
充分认识地理空间信息资源开发利用的重大意义
人类活动的大部分信息与地理空间位置相关,基础性地理空间信息是国家重要的战略性信息资源,地理空间信息资源和技术的开发利用,对全面实施可持续发展战略,促进区域经济社会协调发展具有重要的支撑和保障作用。
(一)加快缩小区域发展差距
缩小地区之间的发展差距是促进区域协调发展的核心任务。受各方面因素的影响,我国当前不同层次的区域间都存在着较为明显的发展差距。近年来,为了有效地缩小地区差距,党中央、国务院相继实施了西部大开发、振兴东北地区等老工业基地、促进中部地区崛起等区域发展战略,广大中西部地区和东北地区的发展活力显著增强,发展速度明显加快,但区域之间绝对差距扩大的趋势仍未根本缓解。以东中西三大地带为例,近5年来,经济发展速度的差距仍呈扩大的趋势。2002年,西部地带与东部地带地区生产总值增速的差距是1.3个百分点,2006年,发展速度的差距扩大到1.5个百分点。加快缩小区域差距,必须对各地区经济社会发展的自然基础与空间环境等作出科学的甄别与评估,并依此为主要依据,针对我国经济社会发展条件,制定适宜的区域发展规划和区域政策。地理空间信息广泛涵盖了不同区域的自然、经济、社会、历史等信息要素,可以综合判断出不同类型区域,特别是欠发达地区经济社会发展的独特资源优势、历史人文传统及环境限制条件,从而有利于增强区域管理者对区域特点和发展综合要素的把握,为形成符合当地实际、各具特色的区域政策提供重要的决策支持;同时,政府部门也能准确地根据地理空间信息,及时、恰当地调整完善扶贫开发战略和政策,从而加快欠发达地区发展速度,有效地缓解和缩小地区间发展差距。
(二)优化国土资源配置
国土资源开发的布局和空间结构合理与否,关系到不同地区的比较优势能否充分发挥,以及国民经济综合效益能否显著提高。受传统计划经济体制和行政区划的影响,我国的生产力布局和区域经济结构还不尽合理。因此,优化生产力布局、调整区域经济结构蕴藏着巨大的潜力。
地理空间信息具备综合性和动态性两个特征,遥感、卫星定位、地理信息系统等空间信息技术拥有独特的技术优势。从微观层面来看,可以对小至县、乡任何区域的自然状况、资源开发绩效、经济社会发展形势作出基本判断,从而对调整生产力布局和产业布局提出指导性建议;从中观层面来看,可以对省一级或跨省的区域发展战略的实施效果及时进行跟踪、评价,适时调整区域开发重点项目;从宏观层面来看,可以判断我国国土资源开发利用的总体态势,对调整空间开发秩序、明确城市群和经济带等重点开发区域,以及进一步制定国土综合开发规划和总体发展战略提供重要依据。
(三)推进形成主体功能区
推进形成主体功能区,是落实科学发展观和区域发展总体战略、促进区域协调发展的一项重大战略举措。主体功能区规划将根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力,把全国国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发四类区域,明确各自的主体功能定位,以引导开发方向,规范开发秩序,完善开发政策,逐步形成人口、经济、资源环境相协调和经济社会可持续的空间开发格局。推进主体功能区建设的主要依据,是各地区资源环境承载能力和发展潜力。地理空间信息资源和技术,可摸清各地区自然状况、资源环境状况和发展基础,从而对划分主体功能区类型、因地制宜制定开发政策具有重要的技术支撑作用。依托地理空间信息资源,可以迅速地建立起主体功能区规划的综合信息平台,尽快形成各级区域主体功能区规划方案。同时,依托地理空间信息技术,可以及时地了解和掌握各类主体功能区的开发密度、资源环境承载能力、开发潜力及其主要指标的动态变化状况,从而对区域政策的完善调整、跟踪评价和动态管理提供重要的技术保障。
(四)实现人与自然和谐发展
实现人与自然和谐发展是促进区域协调发展的一项重要目标。近年来,受传统发展观念和经济增长方式的影响,区域发展中资源环境与生态问题日益突出,并已成为影响人民群众生活质量、制约区域可持续发展的一个重大问题。地理空间信息包括了自然环境和经济社会两大类信息,具体涵盖了水资源、土地资源、矿产资源、森林资源、动植物资源等自然资源和生态环境基础数据,以及涉及人类生存和活动的各个领域的经济社会相关信息。以地理空间信息为依据,可以对人与自然和谐发展的内在机制进行分析研究,可以对不同区域的环境承载力进行评价并对超越环境承载力的区域进行预警。空间信息技术在自然资源的调查和合理利用评价、资源开发利用与环境污染的动态监管、区域生态环境和自然灾害的动态监测评价等方面具有重要优势。借助遥感、地理信息系统技术,可对已发生生态环境事件的区域进行实时、定点观测和分析,也可以对重大生态工程和环保项目的实施效果进行绩效评估。
除上述领域外,地理空间信息和技术在国土资源调查、灾害和环境监测、边境勘界谈判、防灾减灾综合管理、新农村建设合理布局、自然资源有效保护等方面也都发挥着重要的支撑作用。随着全球空间信息获取、处理技术的飞速发展,地理空间信息技术的优势会进一步增强,并加速向国民经济的各个领域渗透,必将成为政府管理决策科学化、现代化的重要手段和传统产业信息化改造和信息产业发展的新动力。地理空间信息资源和技术的充分开发利用,必将在今后提高区域政策的时效性和针对性,强化区域政策在宏观调控中的作用,进而促进区域协调发展,加速区域现代化进程中发挥越来越重要的作用。
准确地把握我国地理空间信息资源开发利用的重点领域
我国是世界上地理空间信息资源种类最齐全、数量最丰富的国家之一,具有独立研制发射对大气、海洋和陆地进行观测的遥感和定位卫星,以及持续获取全球空间信息的能力。受各种条件的限制,目前,我国地理空间信息资源开发利用和信息共享水平较低、自主空间信息源相对不足、应用技术过于依赖国外、基础数据获取处理和基础设施低水平重复等问题仍十分突出。因此,一方面,必须加强相关基础设施与制度建设,加大地理空间信息资源开发利用力度;另一方面,地理空间信息资源开发利用必须紧紧围绕实现国民经济又好又快发展和推进社会和谐进步展开。着眼于全面促进区域协调发展这一重要任务,我国地理空间信息资源开发利用当前应在以下领域加大工作力度。
(一)加强区域规划管理决策系统建设
编制和实施区域规划,是社会主义市场经济条件下,贯彻落实国家区域协调发展战略,实施宏观调控的重要手段。建设区域规划管理决策系统,对于加强区域规划的科学性、约束性有着积极的促进作用:一是为优化城乡空间布局,引导产业集聚,促进城乡产业融合提供信息服务支持;二是为城乡统筹规划提供全新的信息技术支撑,为解决目前城乡规划交叉重复,城镇空间布局缺乏科学性、产业分工不明确等难题提供有效手段;三是有利于提高新农村基础设施建设的科学决策水平和动态监管水平,支持大规模新农村基础设施合理布局,促进建设过程中节约资源、保护环境、有序发展;四是促进区域基础设施管理的动态化、精细化,统筹规划和管理能源、交通、通信、水利、环保等公共基础设施,充分发挥现有城市基础设施的带动和辐射作用,增强基础设施的投资效益,降低管理成本。因此,要把推进区域规划管理决策系统建设,作为我国地理空间信息资源开发利用的重要内容,充分发挥相关数据与技术对于规划制定本身及规划管理实施的支撑作用。
(二)加强主体功能区动态管理和区域政策辅助决策系统建设
国家正在加快编制主体功能区规划,并相应地制订不同的区域政策体系。我国资源和环境条件差异较大,适宜大规模开发的国土空间十分有限。目前,高速工业化和城镇化中出现的盲目发展、无序开发等问题十分突出,未来建设小康社会和实现现代化的国际竞争压力与国土空间资源压力日益加大。因此,遵循自然和经济规律,合理配置人类活动的空间分布,实现人口、经济布局与资源环境承载能力相适应,对国家的可持续发展尤为重要。加强主体功能区规划与动态管理,逐步形成各具特色的区域政策,应作为我国空间信息基础设施今后的重要应用方向之一。地理空间信息资源和空间信息技术要在以下四方面发挥重要的支撑作用:一是支持主体功能区功能指标确定和各级功能区的划分,准确地提供不同地区的自然环境、资源禀赋、产业结构、发展潜力等基础信息;二是根据区域范围内各级主体功能区的定位和区域发展特点,实现各类主体功能区开发密度、资源环境承载能力、开发潜力及其主要指标的动态监测评价;三是为建立和完善区域政策辅助决策系统,提供信息化技术支撑,针对不同主体功能区制定出对应的人口、土地、投资、财政和产业政策,促进区域可持续发展;四是开展区域政策实施效果的动态跟踪评估,根据形势发展不断完善区域政策,努力增强区域政策服务和参与宏观调控的能力。
(三)加强区域资源环境和生态环境保护的管理与辅助决策系统建设
在我国经济社会持续、快速发展的同时,资源环境与生态问题日益突出,特别是对资源的破坏性开发和由城市向周边区域蔓延的环境污染与农村面源污染,将严重制约区域的可持续发展。空间信息技术在自然资源的调查和合理利用评价、资源开发和环境污染的动态监管、区域生态环境和自然灾害的动态监测评价等方面具有重要优势:一是构建区域自然资源和生态环境综合数据库,整合分布在各部门的公共政府信息资源,形成可不断更新的区域资源环境本底数据库,内容包括土地与土壤、水、矿产、能源、森林、海洋、气候资源及其开发利用数据,环境污染与环境保护信息,为区域发展提供科学准确的“家底”,进而加强对区域资源和环境的管理力度;二是针对区域资源环境特点,研究建立相应的区域资源开发利用动态评价辅助决策系统,努力提升区域资源利用的管理和决策水平;三是建设资源环境动态监管信息系统,与相关部门原有的业务管理系统紧密结合,开展以土地、矿产、森林、水资源和环境污染等为主要监管目标的动态化、精细化管理,增强对稀缺资源和环境污染的监测能力和管理力度。
(四)加强面向农村的信息服务与信息推广应用系统建设
要充分发挥空间信息技术及其基础设施的优势,加强面向农村的信息服务与信息推广应用系统建设,特别要抓好如下三项工作:一是推动面向城市管理和为市民服务为主要内容的“数字城市”技术与应用,加速向县级空间信息共享平台延伸,扩展面向农村服务的内容和模式,鼓励企业依托空间信息基础设施开展面向“三农”的信息服务,重点是服务于农村的基础设施建设和管理,促进土地、水利等农业资源和公共设施的集约化利用;二是与相关部门和地区农业信息化的重大项目相结合,为新农村建设开发适用的信息产品,建立支持农业产业化的农情和农作物估产信息,构建发展现代农业、精细农业的信息环境;三是加强服务于农民的有关信息平台建设,如农村教育、医疗、社会保障信息,以及减灾防灾、科技、文化等方面的政府引导信息等,以促进城乡之间基本公共服务均等化。
(五)加强减灾防灾与突发事件的应急反应信息系统建设
灾害与灾难的防治、预警预测和事发应急反应,直接关系人民群众生命财产的安危。基于各级空间信息基础设施,依托国家四级减灾体系和应急反应体系,建立城乡一体化的减灾防灾和突发事件应急反应信息系统已经具备条件。下一阶段,要努力将地理空间信息技术全面应用到灾害管理、灾害评估、灾害应急等减灾防灾工作中去,推进我国综合减灾信息系统建设,切实提高我国各地区减灾、救灾技术能力。主要的任务:一是充分利用不断更新的高分辨率对地观测系统、卫星定位技术和地理信息系统技术,完善现有的灾害监测和预警系统,整合发挥各项高新技术的优势,大力提升综合防灾能力;二是加强自然灾害历史评价和应急评估系统建设,提高对易发灾害和次生灾害的预测预报能力,实现灾害突发后的快速灾情评估和救援应急响应;三是提高灾害应急救助与救援的能力系统建设,统筹协调与救灾相关的各部门和单位的力量,形成军民联动、高效合一的综合救灾能力;四是增强应对重大突发事件的快速反应、指挥调度系统建设,提高信息处理、传输和综合分析能力,保证救灾各项重要决策和措施能及时、准确地传达和执行。
高度重视省级空间信息基础设施建设
(一)省级空间信息基础设施在我国国民经济与社会信息化中的重要地位
1.省级空间信息基础设施是国家空间信息基础设施及其应用的重要组成部分。从我国的资源环境管理体制和现有地理空间信息资源分布的实际状况来看,省级空间信息基础设施作为衔接国家部门地理信息系统与地方地理空间信息基础设施的纽带,在全国空间信息基础设施发展中具有特别重要的作用。我国除航天对地观测信息主要由国家数据中心集中采集处理、存档、分发以外,国家空间信息基础设施中大部分基础性地理信息资源,如测绘、自然资源、环境以及交通、经济社会信息,特别是城市大比例尺基础地理信息,都主要由相关的省级主管部门负责组织采集、生产、存储、更新,大批基础数据在省级信息中心存储和管理。省级基础性和专业性地理信息系统,既是相应国家级地理信息的主要信息源和省(区、市)级网络主节点,又是省(区、市)域重要的基础性信息系统。省级地理信息系统的建设、应用和共享是国家级地理信息系统建设、应用和共享的基础和重点。
2.省级空间信息基础设施是本地区信息化的重要内容和本地区地理空间信息共享和应用的公共支撑平台。空间信息技术和地理空间信息资源的开发利用,是信息化建设的重要内容,各省、自治区、直辖市以空间信息基础设施的建设和应用为主要内容的数字省(区)工程陆续展开,成为地区信息化的主要组成部分。省级空间信息基础设施正在为区内的城市和县级空间信息基础设施建设,以及相关产业发展提供统一的公共信息平台和运行支撑环境;同时,又为城市和县域地理信息系统以及相应信息基础设施的进一步扩充、发展和产业化提供保障。此外,省级空间信息基础设施在贯彻落实区域政策,因地制宜地发展本地区特色的高技术产业方面具有非常重要的支撑作用,能够提高地方地理空间信息技术的商业化应用与服务水平,带动地区产业结构调整。
省级空间信息基础设施建设在国家空间信息基础设施发展、地区信息化建设和地方地理空间信息技术应用中起着承上启下的关键作用,其健康发展对于推进国民经济和社会信息化工作具有十分重要的意义。
(二)当前推进省级空间信息基础设施建设的重点
省级空间信息基础设施主要构成与国家空间信息基础设施相对应,但其具体功能和发展重点随各地的需求和发展条件不同而有所区别。省级空间信息基础设施建设的核心是地理信息资源建设。因此,“十一五”期间各地空间信息基础设施建设要在“统筹规划,政府引导,统一标准,面向应用,网络共建,资源共享”的方针指导下,紧紧围绕信息资源建设这个核心,以应用为主导。一是充分利用现有信息化设施,建立和完善国家、省、市级之间互联互通的空间信息交换网络,形成支持地理空间信息共享应用的省级基干通信网络系统,避免重复建设;二是大力整合、建设省级地理空间数据资源体系,构建包含自然、经济、社会等各类信息在内的综合数据库系统,形成与相应国家数据中心、市县数据中心连接的省级数据中心及其网络节点,推进本省(区、市)地理空间信息资源共建共享;三是加强地理空间信息资源应用和服务体系建设,以应用为主导,建成针对政府、企业和公众不同应用目标的多层次地理空间信息资源管理和应用服务组织体系,推动地理空间信息的广泛共享、应用,为区域协调发展、区域可持续发展服务。
进一步完善我国空间信息基础设施发展的政策环境
(一)做好全国空间信息基础设施建设的统筹规划协调
按照国家空间信息基础设施建设与发展的总体规划,省级空间信息基础设施建设要做好与国家规划的衔接,在发展战略、总体技术框架和主要标准规范体系方面保证国家和省两级空间信息基础设施建设的协调一致。在国家规划中明确两级信息基础设施建设的分工和重点,鼓励各省(区、市)因地制宜地开展地理空间信息应用和相关基础设施建设,加强分类指导,促进我国空间信息基础设施和地理空间信息产业的健康发展。
(二)加大对基础性地理空间信息资源数字化、网络化和标准化整合的支持力度
基础性地理空间信息的数字化和网络化改造,不但为全社会提供可利用的基础性信息资源,而且也是我国传统地理信息生产行业本身信息化改造的重要内容。针对当前我国基础性地理信息数字化水平低的问题,要进一步加强自然资源和地理空间信息库等重点项目建设,在国家信息化规划和各地电子政务建设加大对地理空间信息资源标准化改造的政策支持,鼓励各部门、各地区联合建设,共建共享,建立健全基础地理数据定期维护、更新的工作机制。加强国家与省级协调,理顺数据共享过程中的经济关系,促进空间信息资源的充分利用和相关成果转化,推动地方空间信息基础设施建设跨越式发展。
(三)加快重要标准规范、空间信息网络集成共享技术的研制和成果推广
统一的标准规范和公共网络平台是省级空间信息基础设施建设和应用的基础。在空间信息基础设施的共性集成平台和标准规范的建设方面,要强调以国家为主导,按照统一、通用的原则,加快研制针对省级空间信息网络集成共享的技术和相关标准,及时地推广、应用到省级空间信息基础设施建设中去,保证省级空间信息基础设施与国家空间信息基础设施建设的有机衔接和互联互通,尽量减少各地方重复建设造成的浪费,促进地方空间信息基础设施的有序、健康的发展。
(四)加强对空间信息技术应用和产业化的政策支持
省级空间信息基础设施的发展要从省情出发,立足于本地区信息化的条件和需求,找准发展的重点和突破口。国家鼓励各地区以应用为主导,因地制宜地推进空间信息技术应用和产业化,实现高起点跨越发展。各省(区、市)要坚持市场牵引与政府调控相结合,引进与创新相结合,充分调动各方面的积极因素,发挥地方的积极性,大力支持地理空间信息产业的发展。要加大财政政策、税收政策、金融政策、投资政策、产业政策等对自主创新能力强的企事业单位的扶持力度,加快空间信息技术成果转化和产业化步伐,促进各地区地理空间信息产业的拓展延伸。
(五)积极推进中西部地区地理空间信息基础设施发展相关试点
为了促进省级空间信息基础设施的协调发展,有效地带动中西部地区空间信息基础设施建设和应用,要积极开展省、县两级试点工作,促进地理空间信息技术在中西部地区经济社会信息化中的应用。在国家级的电子政务重点项目建设中,可选择不同类型、具有代表性的省(区、市),安排开展省级空间信息基础设施应用示范的试点工作,为将来全面推广积累建设经验,探索发展模式。与此同时,选择部分县(市),开展面向“三农”和县域经济的地理空间信息应用试点,探索空间信息基础设施在推进新农村建设、农业和农村信息化中的应用,促进县域经济发展和地方空间信息基础设施的建设。
(六)加强政策引导促进高素质人才队伍建设
要落实好现有人才引进和使用的各项政策,不断创新人才工作体制机制,吸引高素质人才投身地理空间信息资源开发利用和相关基础设施建设,激发他们的工作热情与创造活力。要广泛利用各种有效形式,开展多层次的信息技术培训,提高从业人员的专业素质。要加强思想道德与作风建设,切实发扬无私奉献、艰苦奋斗和开拓创新的精神风貌,以求真务实的作风推进各项工作。通过努力,促进人才队伍规模不断壮大、素质不断提升,以增强我国在这一领域的创新能力和国际竞争力。