来源：人民日报 范恒山
对于改革来说,方法问题从来都不是一个小问题。改革方法决定改革的质量和效率,在很多时候甚至直接决定改革成败。在全面深化改革的重要时期,提高改革精确发力和精准落地能力,必须高度重视并正确运用改革方法。
全面深化改革仍需突出重点
全面深化改革,是改革进入攻坚期和深水区的内在要求,是向建立健全新体制最终目标冲刺的逻辑使然。党中央审时度势,要求以经济体制改革为重点,全面推进经济、政治、文化、社会、生态文明等体制改革,坚决破除各方面体制机制弊端,完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。
全面深化改革,要求全面梳理并攻克各方面体制及其各个环节存在的弊端,但这并不意味着改革于每一个方面、每一个环节都要面面俱到、同等用力。全面深化改革仍然要突出重点。这是因为:其一,面面俱到的改革会使有限的资源分散,导致全部或大部分改革项目浅尝辄止,不能产生彻底的、长期的改革效应;其二,面面俱到的改革容易导致鱼龙混杂,甚至把并非改革的内容笼而统之地囊括在改革名下;其三,面面俱到的改革容易混淆视听,造成改革泛化,导致“泛改革症”或“社会恐改革症”,带来不必要的社会负面反应,增加不必要的改革成本。更主要的是,改革是一个系统工程,只有抓住牵一发而动全身的关键,才能带动全局突破。
改革重点的选择,是对内容重要程度、时间紧迫程度和条件具备情况的综合考量。一般来说,那些在新体制系统中发挥决定性作用的核心环节、对经济社会发展全局起着主要制约作用的关键环节、有利于解决当前经济社会发展突出矛盾且具备相关条件的重要环节,应作为当前和未来改革的重点。对这些重点改革,应在国家周密规划的基础上,集中力量一鼓作气地推进。所谓“攻坚”,就是抓住这些重点打歼灭战,做到决战决胜。与此同时,其他改革要围绕重点改革配套推进。从方法论角度讲,面面俱到的改革往往具有排炮型且碎片化的特征,实际上也往往缺乏章法和秩序,并不是真正意义上的全面改革,也难以产生实实在在的效果。全面深化改革,必须在坚持问题导向、目标导向和条件导向的基础上明确改革重点,通过突破重点带动全局。这些作为重点的改革依数量而论应该尽量精简,确保都是真正处于上位并具有牵一发而动全身、立一柱而定乾坤作用的改革。
就当前而言,应把形成选贤任能的干部人事制度、建立保障公民公平发展权利与机会的制度体系、推进基本公共服务均等化、实现重要产品和资源要素市场化配置、建设规范的现代企业制度、完善生态环境保护机制等作为改革的重中之重。
着力确保改革方案的科学性
改革方案是改革的施工图,其是否正确科学直接关系改革的效果。全面深化改革,必须科学制订改革方案,确保每一项改革方案都正确可行,取得经得起历史检验的良好效果。科学制订改革方案的一个根本原则是,坚持遵循改革基本方向和一切从实际出发的有机统一。改革方案的制订,在大方向上必须坚持社会认同和国际通行的基本理念和规制,但具体内容设计则必须考虑现实基础、发展阶段、地区差异、领域特点。受实际条件所限,不排除在某个时期以及某些特殊地区、特殊领域的改革方案会有不同于一般要求的特点。从操作层面看,保障改革方案的科学性必须把握好以下三个重要方面。
保证足够的酝酿研究时间。改革方案的制订不宜简单设置时限。越是重要的改革方案,所涉及的问题往往越复杂,越需要充分研究、多方论证、统筹兼顾,这就必然要花费一定的时间。仓促行事,容易粗制滥造,也容易挂一漏万。这种方案如果下达执行,不仅会带来改革的曲折,而且会造成不良的社会影响。“宁可慢一点,也要好一点”,应作为制订改革方案的一个基本原则。相对于不科学的“急就章”式改革方案导致的巨大代价,多花点时间把改革方案做得更科学一些是值得的,这与不思改革、拖延改革是两回事。
加强改革方案制订过程中的统筹协调。任何真正的改革都是对既有利益格局的调整,特别是当前改革进入攻坚期和深水区,需要攻克的体制机制顽瘴痼疾很多,需要考虑的因素和兼顾的利益也很多,情况错综复杂。加强改革方案制订过程中的统筹协调,对科学制订改革方案尤为重要。既要避免既得利益主体主导改革方案制订的情况,也要避免由外行制订改革方案。因此,应当坚持各相关部门共同参与、广泛听取各方意见、广泛开展社会协商。在此基础上,由综合改革领导机构负责统筹、协调、指导,确保改革方案的科学性。
改革方案制订过程应尽可能公开。任何一项改革都涉及人民群众的利益,理应让人民群众参与,既包括参与改革,也包括参与改革方案设计。改革方案最终要向大众公开,而在此之前让群众参与方案的讨论,一方面可以集思广益,另一方面可以增强其承受能力,因为征求意见的过程同时也是解放思想、解开心结的过程。从理论上说,除了极少数事项,绝大多数改革方案的制订过程都可公开。历史表明,闭门造车设计出来的所谓改革方案,往往脱离实际:有的公布之后广受诟病,结果是还未改到位,又不得不紧锣密鼓地谋划新一轮改革;有的由于研究制订时局限于内部操作而导致先天不足,因而在实施时不得不“亡羊补牢”,四处开口子,事实上导致出台的改革方案成了一纸空文。这样的改革会付出巨大社会成本,严重影响改革的声誉。必须转变思想观念,彻底解决改革方案制订的封闭性问题。改革方案的研究制订过程,能公开的应尽量公开。有的事项即便过程不能公开,到最后决定之前,也应在较大范围听取意见。
简政放权应把权力下放到正确的地方
简政放权是全面深化改革的重点,而权力往哪里下放并不是一个简单的问题。这项改革既要坚持使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用这个基本原则,又要充分考虑我国基本国情,避免出现未能放活经济、放出活力,却放松了管理、放掉了责任、放低了效率的后果。
原则上,政府放权应该是向市场放权、向企业放权。也就是说,能交给市场和企业的事项,应毫不迟疑地交给市场和企业。但对于政府部门间的权力转移,则应慎重。政府部门间权力的横向转移,并不能改变政府管理的实质和政府管得过多、过宽、过细的状况。那些必须由政府管理的事项,核心不是转移问题,而是如何提高管理水平和效率问题。一般地说,除了专业性较强的管理职能,政府管理职能放在宏观综合部门比放在专业部门更好,因为宏观综合部门对落实职能的考量更为全面、系统和客观,其调控配套能力也更强。总体而言,政府部门间权力的横向转移,应以职能调整为依据,权责随着职能走。
就纵向放权而言,除非该类事项本应属于地方政府事务,或者地方政府处理此类事务更为熟悉和精准,原则上不宜将掌握在中央政府部门的权责层层向下移放。这是因为,无论就人力、能力而言,还是就受利益牵制而言,抑或是就决策程序的规范性严谨性而言,越往下面临的风险越大。这不是简单的“接得住接不住”的问题,而是存在机制性的“管不好”的缺陷。如果认识不到这一点,一味强调中央部门权力向省、市、县下放,则必然出现管不了、管不好的问题。如果政府层级间职责划分不科学,或者在改革中行政权责在各层级政府间转移不科学,就会直接影响政府正确地、更好地发挥作用,进而造成一系列不良后果。各级政府只有按照科学的层级职能各司其职、各负其责、各尽其力,才能实现“更好发挥政府作用”。
积极建立改革效果监测评价机制
建立改革效果监测评价机制,是保障改革正确前行又不断深入推进的重要手段,有利于检验改革方案制订和改革方式选择的科学性,及时纠错、少历风险、少付代价;有利于把握改革的力度,增强工作的责任心和主动性,确保改革不停滞、不减速;有利于廓清改革存在的薄弱环节和应该承继的操作路径,有序有效推进下一步工作。
应当看到,建立改革效果监测评价机制是有难度的:有些改革的效果表现为与其他改革配套的联动效应,很难单独体现;有些改革处于上位层面,其效果经过了多层次传递;有些改革的效果体现需要一个较长过程,有的甚至难以直接体现;有些改革的效果很难量化;等等。因此,建立改革效果监测评价机制,需要深入研究、统筹考虑、精心设计。
总的思路应当是,尊重改革规律与特点,区分不同类型,采取不同的评估方式与标准。应把握好单项改革与系统改革、短期性改革与长期性改革、可量化改革与不可量化改革、纯粹性改革与发展性改革等关系,分别确定监测的重点、内容和指标体系,以使监测评价尽可能反映实际状况与发展势头。具体而言,对可以单独或独立进行的改革,应明确有具体时间要求的改革目标,并依此建立分阶段、分任务的指标考核体系。受制于其他改革的单项改革,应参照单项改革要求对相关改革进行考核评价,同时进一步考查评估它们相互间的配套联动状态。短期性改革应按期限要求建立考核指标体系,长期性改革应分阶段进行考核,并以是否取得实质性进展为基本考核标准;除了基本方面,各阶段的指标考核体系应与时俱进加以调整完善。可量化改革应科学设计指标体系,不可量化改革则应尽可能比照类似改革建立评价体系。直接与发展相联或相融的改革,应把经济社会发展相关指标作为重要考核内容。改革效果评价要与缘由追溯结合起来,准确分清是方案设计的问题,还是工作本身的问题,并有针对性地采取应对之策。
在实际操作中,应把检验改革方案科学与否放在第一位。一方面,不能允许出现只出方案、不论效果的糊里糊涂改革或为改革而改革。经过检验证明效果不良的改革,包括在实施中四处开口子、导致主体改革安排名存实亡的改革方案,要坚决废止和摒弃;有缺陷的则应迅速加以纠正和完善。另一方面,坚持由第三方监测评估改革方案,并作为一项硬性原则。改革方案的制订要尽量为监测评估创造条件,做到可把握、可衡量、可核审、可追究。