胡锦涛总书记在2012年7月23日省部级主要领导干部专题研讨班上的重要讲话中强调指出，要扎扎实实抓好实施创新驱动发展战略。“创新驱动”是区别于廉价“要素驱动”和“投资驱动”新的发展战略观。美国哈佛大学经济学教授迈克尔·波特(2007)把国家竞争优势的发展分为“四个阶段”:生产要素驱动发展阶段、投资驱动发展阶段、创新驱动发展阶段和财富驱动发展阶段。迈克尔·波特的“国家竞争优势理论”同样适用于城市发展。当前我国城镇化必须由过度依赖廉价劳动力、土地等“要素驱动”和大量投资形成的“投资驱动”发展阶段向“创新驱动”发展阶段转变，实现从重数量的外延式扩张转向重品质的内涵式发展。2011年我国城镇人口首次超过农村人口，意味着城镇化发展进入了一个新的阶段。过去30多年，我国城镇化的高速发展主要来源于廉价的土地、劳动力等要素的巨大贡献。站在我国城镇化进程新阶段的起点，传统的依赖“土地红利”和“人口红利”的“要素驱动”城镇化发展模式能否有效持续是当前值得深思的重大问题。
1 城镇化快速发展得益于廉价的“要素驱动”，过度依赖“土地红利”的城镇化模式不可持续
易得、廉价的土地要素为我国城镇化发展创造了有利条件。一方面，基于土地所有制的国有性和政府主导的城镇化推进模式，我国城镇化发展能比较容易获得土地要素的大规模投入(见表1)。除2008年受金融危机影响外，2007～2011年期间我国建设用地实际供应量逐年较快增长，为城镇发展奠定了坚实的物质基础。另一方面，政府通过低价征地、高价出售的方式，从中获得巨额的土地出让金，这些资金是政府推进城镇化建设的重要资本积累(见表1)。相关研究表明，地方政府仅以市场价格的20%～50%的代价获得土地所有权，成为城市唯一的最大的土地所有者，并通过城市国有土地唯一的所有者和供应者获得最大限度的土地出让收入(鲁德银，2010)。
然而，当前我国过度依赖“土地红利”不仅容易导致形成低效率的土地资源配置方式，深化土地供给与城镇建设需求之间的矛盾，而且会对城镇化过程中的资金投入、产业发展、居民生活等多方面产生较重的负面影响，为城镇化可持续发展带来诸多“后遗症”。
1.1 土地市场供不应求与土地资源浪费严重并存，土地瓶颈制约逐渐加剧
城镇化初期，在要素投入不足的情况下，扩大土地资源投入规模能有效促进城镇的快速发展。然而，受制于土地资源的稀缺性，当城镇化发展到一定程度时，土地要素结构会发生改变，盲目追求大规模简单投放土地的城镇化模式将不可持续。据测算，未来我国城市建设用地供求缺口大约在6000～7000万亩左右(见表2)，不可再生的土地资源将会成为制约城镇化可持续发展的重要因素之一。长期以来，一些地方政府强调城镇化速度至上，通常采取以增加土地要素投入为单一手段来推动城镇化的发展。不仅部分大城市实行了以建立新区或城市重心转移为特征的城市扩张战略，许多中小城市甚至小城镇也通过各种途径扩大建设用地规模。这种仅仅偏好土地规模扩张的城镇化发展模式导致土地利用率低下，造成土地资源的严重浪费，进一步加剧了土地资源约束。城镇土地利用效率的主要标准是人均城镇建设用地。根据《城市用地分类与规划建设用地标准》(GBJ137－90)，人均100平方米建设用地是城乡建设用地的较高标准，在城市，只允许首都和特区城市最高达到人均120平方米。世界发展中国家人均城市建设用地83．3平方米，发达国家人均城市建设用地82．4平方米的水平(刘文甲，2010)。而目前我国人均城市建设用地已达133平方米，高于世界平均水平，也远远高于其他东亚国家和地区的水平(徐绍史，2011)。
1.2 “土地财政”风险积聚且不可持续，财政收入结构脆弱，城镇建设资金投入的长效机制缺失
2011年土地出让金已经超过30000亿元1，相当于地方财政收入的80%以上。在地方政府主导的城镇扩张过程中，“土地财政”扮演了极其重要的角色。“土地财政”指地方政府的可支配财力高度倚重土地及相关产业的租税费收入的一种财政模式(陈志勇、陈莉莉，2010)。然而，过度依赖“土地财政”具有较大的风险性和不可持续性，以“土地财政”为重心的财政收入结构不适应城镇化可持续发展的资金需求。首先，土地财政是以不断增加土地供给为前提的，然而土地资源的有限性和不可再生性决定了“土地财政”生命力的脆弱。受当前土地资源急剧减少及宏观调控政策的影响，“土地财政”已难以为继。以“土地财政”收入中比重较大的土地出让金为例，2012年1～8月，全国国有土地出让金为15579亿元，同比下降26．1%(财政部，2012)。其次，由于“土地财政”对经济周期的依存度很高，财政收入会伴随经济周期的波动，产生大幅震荡(李保春，2010)。当市场繁荣时，“土地财政”会推动GDP和财政收入高速增长，且后者是前者的数倍；而一旦经济陷入低迷，“土地财政”又会导致GDP和财政收入快速下降，且后者降幅更大。“土地财政”固有的非稳定性不适合未来城镇化的发展。最后，“土地财政”以金融为媒介，扩大土地抵押融资规模，致使地方政府负债过重，容易引发金融风险，并极易演变成地方财政风险。
1.3 地价和房价呈“螺旋式”上行趋势，造成房地产“泡沫化”和实体经济萎缩，削弱城市产业基础
过度依赖“土地财政”驱使地方政府凭借土地所有权的垄断提高地价，获取高额的土地收入，随后传导至房地产市场，造成房地产价格扭曲，进而推高房价。据不完全统计，土地出让金约占房价的30%～50%。如果加上税费，一些地方地价和税费占到房价的五至七成，地价成为过高房价的主要推手。在现有土地“招拍挂”制度下，地价和房价存在互为因果关系，地价上涨导致房价跟涨，房价的上涨又进一步抬高地价，两者相互作用，呈“螺旋式”上升趋势。房价、地价上涨的市场预期不断强化以及较高的行业利润率吸引大量的社会资本进入房地产行业。从企业数量看，2003年全国房地产开发企业37123家，2008年则达到87562家，5年时间增加1．36倍，年平均增长保持在20%以上，同期规模以上工业企业个数由196222家增加至426113家，年平均增长17%。尤其在2007年房价高涨刺激下，房地产开发企业个数一年间增加40%，而规模以上工业企业个数仅增加26%。从城镇固定资产投资看，2003～2008年房地产投资在城镇固定资产投资中的比例始终保持在20%以上，年平均增速维持在25%的高水平2。社会资本短时间内快速地集中于房地产行业，推动了房地产行业过度膨胀，加剧了房地产“泡沫化”，这容易造成实体经济的投入下降，对实体行业形成强烈的“挤出效应”，削弱城镇发展的产业基础。
1.4 土地供给结构失衡深化居民住宅用地供需矛盾，过高地价及房价透支居民消费能力
城镇土地供给结构的失衡同样是过度依赖“土地红利”的结果。在城镇化推进过程中过分注重基础设施用地、工业用地的扩张，而忽视了居民住宅用地的基本需要，导致居住用地的有效供给严重不足，城镇居民的住房问题依然突出。就城市而言，对照国际上一些比较约定俗成的经验性看法，城市用地构成中，工业用地一般不要超过15%，居住用地一般占45%，道路广场和绿地均约为8%～15%(曹建海，2002)。国土资源公报显示，2011年我国工矿仓储用地与建设用地供应总量占比为32．7%，住宅用地占比为21．3%，住宅用地供应量远未达到国际标准(国土资源部，2012)。在有限的居民住宅用地中，过高地价、房价透支了居民消费能力，抑制了居民消费需求，制约了城镇化可持续发展。相关研究指出，当房价收入比高于10时，居民收入水平不足以负担高水平的房价(陈志勇、陈莉莉，2010)。统计显示，2011年全国平均房价收入比为7．5，而发达国家总体水平为3～6；我国典型城市的房价收入比均明显偏高，北京、上海、深圳、杭州等一线城市和东部大城市，房价收入比均在10以上，排名前5位的深圳、杭州、北京、厦门、上海2011年房价收入比分别达到15．60、14．10、12．94、12．48、12．40(万晶，2012)。
2 “半城镇化”的社会代价过高，过度依赖廉价劳动力的“人口红利”城镇化难以为继
我国的“半城镇化”指的是2亿多进城的农民工实现了职业转换、地域转移，但没有实现身份的转变。“半城镇化”严重影响了我国城镇化质量，城镇化发展潜力受到削弱。充分利用我国丰厚的“人口红利”同样是长期以来城镇化发展的主要特色3。我国是世界上人口最多的国家，其中数量众多、规模庞大的农村劳动力成为城镇化发展的潜在优势。人口学家泽林斯基(WilburZelinsky)1971年在他的论文《流动转移的前提》中提出，在工业化和城镇化起步阶段，人口自然增长是城镇化主要来源，随着城乡出生率差别的拉大，特别是城市镇出生率的下降，城镇人口主要依靠机械增长(农村人口向城镇迁移所造成)或城乡划分标准的变更。从表3可以看出，在我国城镇化发展的现阶段，农村剩余劳动力转移是城镇化的主要来源，特别是二元城乡结构变迁过程中形成的农民工群体已经成为城镇化发展的主要推动力量。“人口红利”还表现为廉价的流动人口和农民工支撑起城镇化的低价模式。“价廉”主要包括两个方面:一是工资水平低；二是非工资性的成本低(辜胜阻、易善策、郑凌云，2006)。就工资水平而言，近几年农民工工资有较大幅度的提高，但仍然显著低于城镇职工的工资水平(见表3)。在非工资性成本方面，农民工通过租赁廉价房、无社会保障等为城镇发展节省了需要支付的高额成本。国务院发展研究中心课题组(2011)的调研报告表明，一个典型的农民工(包括相应的抚养人口)市民化所需的公共支出成本共约8万元。其中，远期的养老保险补贴平均约为3．5万元，住房和义务教育等一次性成本约为2．4万元。
然而，当前“人口红利”已经呈现出日益衰竭的趋势，“半城镇化”导致的过高社会代价甚至超出了农村劳动力廉价所带来的收益，过度依赖“人口红利”来推动城镇化的未来发展将不可持续。
2.1 农村剩余劳动力供给量下降与年龄结构老化并存，劳动力供需缺口不断扩大
农村剩余劳动力是支撑城镇化水平迅速提高的主要力量。然而随着城镇化进程的加快及人口结构的悄然变化，我国可转移的农村剩余劳动力逐渐减少，供需缺口不断扩大。在需求方面，2011年末我国城镇化率达到51．27%，城镇人口为6．91亿，其中包括2．53亿农民工(国家统计局，2012)。我国农村人口为6．57亿，大约至少需要有2．5亿至3亿的农村人口转为城镇人口才能实现我国城镇化70%的目标。如果考虑长期情况下农村和城镇劳动生产率大致相同，需要转移的农村人口比上述推算更多。在供给方面，从劳动力数量上看，我国农村剩余劳动力供给量已经明显减少，特别是近几年下降幅度明显增加，这意味着我国劳动力已经从“无限供给”向“有限剩余”转变；从劳动力年龄结构看，我国农村剩余劳动力年龄结构逐渐趋于老化，现阶段主要集中在40岁以上(年龄在15～49岁之间的劳动力人口仅占36．32%)，这部分人群是难以城镇化的人口(见图1)。因此，在我国城镇化快速推进、农村剩余劳动力供给量下降和年龄结构老化的情况下，支撑我国城镇化发展的劳动力“供”与“需”之间出现不平衡。
2.2 过度依赖农民工不彻底转移的城镇化发展模式，农民工在就业机会、劳动报酬、基本公共服务等多方面面临不平等待遇
我国城镇化实质上是以农民工不彻底转移为特征的，突出地表现为农民工既不能完全从农村和农业中退出，也不能完全地融入城市，身份得不到确认。由于受困于既不愿隔断同农村土地的“脐带”、又无法“扎根”城市的“进退两难”境地，农民工群体成为逐渐被“边缘化”的特殊群体，并最终导致其游离于城市经济的体制之外。在就业机会上，农村转移的劳动力主要集中于脏、累、险、重、苦、差的非正规部门。劳动力市场分割的情况下，非正规部门由于工作岗位激烈的竞争和缺乏相关法律的保护，就业往往不稳定，也难以培养正规部门所形成的职业技能、职业道德、职业精神。在劳动报酬上，企业对农民工“用而不养”问题突出，农民工与城市劳动者相比面临“同工不同酬，同工不同时，同工不同权”的不公平待遇。统计表明，41．3%的农民工雇主或单位不提供住宿也没有住房补贴，42．4%的外出农民工每天工作超过8小时，56．2%的外出农民工没有与雇主或单位签订劳动合同(国家统计局，2012)。在基本公共服务上，城市对农民工“取而不予”现象明显，农民工与城镇居民在社会保障上存在较大差距。调查显示，目前外出农民工参加养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险和生育保险的比例分别仅为13．9%、23．6%、16．7%、8．0%和5．6%(国家统计局，2012)。
2.3 过度依赖“候鸟型”和“钟摆式”的农民工非家庭式迁移和异地流动，城乡之间频繁“往复流动”带来的社会矛盾阻碍城镇化发展
历史研究发现，“候鸟型”和“钟摆式”的大规模人口流动是逐步实现我国城镇化的独特方式。这种不稳定的人口流动源于农村剩余劳动力的非家庭式迁移和异地转移。统计资料显示，作为农村剩余劳动力向城镇转移的主力军，2011年2．5亿多的农民工中，其中外出农民工有15863万人，举家外出农民工仅占20．7%(国家统计局，2012)。这表明:八成以上农民工是一种非家庭式的劳动力转移。农民工与其核心家庭在地域上的分离，使得外出农民工的生活重心始终保留在农村，城乡之间的“往复流动”频繁。“候鸟型”和“钟摆式”的农村劳动力流动对我国传统的低成本城镇扩张战略起着至关重要的作用，但它是以付出较大的社会代价来换取的，这些社会代价逐步积累而形成的社会矛盾又会反过来制约城镇化的进一步发展。这种非家庭式迁移牺牲了“三代人”的幸福:农村留守群体规模不断扩大，留守老人赡养问题、留守儿童教养问题、留守妇女婚姻家庭问题日益突出。据统计，在农村人口中，约有5000万留守儿童，4000万留守老人和4700万留守妇女(刘杰，2011)。在农村壮年劳动力转移之后，农村空心化问题日益突出，社会治安状况堪忧，务农重任落在妇女和老人身上，进一步制约农业现代化的发展(辜胜阻、杨威，2012)。
2.4 农村向城市的流动人口过多流往特大城市，引致区域之间城镇化的非均衡发展，形成“头重脚轻”的城市规模格局
在我国区域经济发展不平衡的格局下，不同地区之间、不同城市之间的比较利益差距影响着农民工群体的流向，导致农民工过度集中于东部沿海发达地区和超级、特大城市。从就业地区分布来看，2011年在东部地区务工的农民工占农民工总量的65．4%，中部和西部分别占17．6%和16．7%；从城市群分布来看，在长三角和珠三角地区务工的农民工分别占全国农民工的23．1%和20．1%；从城市类型来看，在直辖市务工的占10．3%，在省会城市务工的占20．5%，在地级市务工的占33．9%(国家统计局，2012)。农民工的自发性流动将造成区域之间城镇化的非均衡发展，对大城市和小城镇均产生不良影响。一方面，大城市的非常规人口膨胀会超出城市的资源环境承载力，引发环境污染、交通堵塞、贫富两极分化等多种“大城市病”；另一方面，小城镇人口基础薄弱，城镇化发展出现脱节现象，“点”、“面”并未能有效结合，大城市往往只能“鹤立鸡群”，造成结构失衡，城镇化具有无序性(辜胜阻、易善策、郑凌云，2006)。
注释：
1 根据财政部公布的 2011 年地方国有土地使用权出让收入数据和地方公共财政收入决算表相关数据整理计算得出。
2 根据.2003.～.2008.年中国房地产统计年鉴和国民经济与社会发展统计公报相关数据整理得出。
3 以往文献界定的“人口红利”为劳动年龄人口持续增长、比重不断提高的这样一种生产性人口结构，可以通过保证劳动力的充足供给和储蓄率的提高，为经济增长提供一个额外的源泉(.蔡昉，2009).。本文所指的支撑城镇化发展的“人口红利”是，大量、廉价的乡城流动人口和农民工所创造的城市发展红利，具体表现为农村剩余劳动力大规模向城镇迁移(.城镇人口机械增长).和农民工廉价所节省的城镇公共支出成本。