来源：贵州社会科学
【摘 要】长期以来，各类特殊经济区是承担我国改革与发展任务的重要空间载体，国家级新区是我国特殊经济区发展的最新阶段。国家级新区的大量设立是国家在全面深化改革与经济新常态下为解决改革与发展问题采取的最新政策工具，其中，国家级新区在发展上的战略定位为国家重大区域发展战略支撑点与启动点，在改革上的战略定位为全面深化改革与推动制度创新的先导区；同时，与其战略定位相匹配，国家级新区表现出了带动与引领区域发展以及制度外部供给与内生创新相结合的特征。最后，破解当前国家级新区面临问题的关键在于选择合适的管理体制、实现融资方式的多元化与提高内生制度创新能力。
【关键词】改革；经济新常态；国家级新区；制度创新
一、引言
自1992年上海浦东新区成为首个国家级新区以来，截止到2015年底，我国已设立了16个国家级新区，包括上海浦东新区、天津滨海新区、重庆两江新区、浙江舟山群岛新区、甘肃兰州新区、广州南沙新区、陕西西咸新区、贵州贵安新区、青岛西海岸新区、大连金普新区、四川天府新区、湖南湘江新区、南京江北新区、福州新区、云南滇中新区以及哈尔滨新区。在目前所有的国家级新区中，除设立较早的上海浦东新区与天津滨海新区外，其他14个国家级新区都是在2010年以后批复设立的。
国家级新区在短时间内的大量出现与我国改革与发展进入新阶段密切相关，当前我国改革与发展具有以下新特征：一是改革进入深水区与攻坚期。我国改革已由改革初期集中在经济领域的改革发展到当前涉及经济、政治、文化、社会和生态“五位一体”的全面改革阶段；同时，随着改革的全面深化，改革面临的阻力与难度也将进一步增大。二是经济发展进入“新常态”。与长期以来片面注重经济总量的发展模式不同，当前我国经济进入调结构、稳增长的新阶段，如何在具体区域层面实现这一目标需要新的政策工具的支持。三是改革问题与发展问题密切联系、相互交织。当前我国改革与发展中面临的问题都不是孤立的，发展中出现的问题需要改革来破解，而改革的深化则需要发展来保障，这使得当前改革与发展问题的解决需要新的系统化、集成化的政策工具。因此，国家级新区是国家为应对改革发展出现的新问题、新变化而推广的新的政策工具，从这个意义上讲，国家级新区的大量设立绝不是新一轮的投资热或短期的刺激政策，理解这一点需要从我国改革与发展的角度来理解国家级新区的内涵。
早期关于国家级新区的研究主要集中在上海浦东新区与天津滨海新区这两个新区，对其发展中的产业结构转变、利用外资以及相互间比较等问题进行了探讨。[1][2][3]2010年以后新的国家级新区大量设立，随着国家级新区的增多，现有研究也对国家级新区的一些共性问题进行了研究。从空间上看，国家级新区表现为在新的空间尺度上对区域空间生产进行了重构，而要实现区域空间生产体系的这种重塑，具体要从制度建构、治理重构、规划整合和财税安排等四个方面来入手。[4]同时，不同国家级新区的功能定位是有差异的，国家级新区具体可以分为国际竞争型、全国中心型、区域中心型和特殊战略型四类模式。[5]不同功能定位下国家级新区的发展策略也不同，对内陆国家级新区而言，在发展策略上要结合自身特点，在保护生态的前提下承接东部产业转型，与沿海地区形成差异化竞争优势，并结合优惠政策叠加优势来促进生产要素与人才的聚集。[6]另外，国家级新区管理体制和功能区设置对于国家级新区的发展有着重要的影响，现实中国家级新区的发展路径受其管理体制与功能区设置的共同影响。[7]具体来看，在国家级新区行政管理体制创新时，必须注意自身的特殊性、体制改革的渐进性、体制运行的高效性以及协调行政区与功能区四个方面。[8]
总的来看，现有研究注意到了国家级新区建设与发展中的一些重大问题，但目前研究仍然缺乏从整体角度对国家级新区的定位与特征进行明确的界定，这也使得研究中关于国家级新区基本性质的理解存在很大差异。例如有的研究认为国家级新区是综合配套改革试验区的重要形式，将改革的主体与手段混淆在一起；有的研究认为国家级新区仍然是传统开发区模式的延续，并且存在更大的“政策洼地效应”，忽视了国家级新区注重内生制度创新的基本特征。导致这些问题的原因在于没有结合国家级新区产生的特殊背景，对其定位、特征等进行进一步的解析。因此，本文从改革与发展这一宏观视角，将国家级新区的发展与完善放在我国特殊经济区的演变这一过程来理解，对国家级新区的战略定位与基本特征进行了解析，并对其发展中存在的问题提出了相应政策建议。因此，本文研究对于全面认识国家级新区建设的现实意义、推动相关研究的开展具有一定借鉴意义。
二、国家级新区的战略定位
国家级新区是我国特殊经济区发展的最新阶段，特殊经济区的定位包括经济增长极与制度创新增长极两方面；具体到国家级新区层面，其战略定位主要体现在国家重大区域发展战略的支撑点与启动点以及国家全面深化改革、推动制度创新的先导区两方面，下面进行具体介绍。
(一)特殊经济区的基本定位
特殊经济区是国家为实现特定目的，在一定空间范围内设立的实施特殊政策和管理手段的特殊区域。目前我国的特殊经济区包括经济特区、各类国家级经济技术开发区、高新区、海关特殊监管区(具体包括保税区、保税物流园区、出口加工区、保税港区、综合保税区与自由贸易区等)与国家级新区。尽管不同类型特殊经济区的功能各异，但总的来看，特殊经济区的定位可以概括为以下两方面：
1.经济增长极。特殊经济区是带动区域经济发展、实现国家区域经济发展战略的重要空间载体。由于特殊的政策与管理手段形成的比较优势，特殊经济区往往集聚了大量的经济要素，成为所在区域重要的产业集聚区，起到了增长极的作用。例如经济技术开发区在工业和外资集聚方面、高新区在高新技术产业集聚方面、海关特殊监管区在外向型经济集聚方面都发挥了重要作用。因此，特殊经济区的首要功能在于作为经济增长极在带动区域经济发展上的作用。同时，在我国区域经济发展战略的实施中，特殊经济区是重要的微观空间载体：首先，特殊经济区是区域经济政策的重要空间载体。我国相关区域经济发展战略都会配套相应的区域经济政策，由于特殊经济区是所在区域重要的产业集聚区，因此相关政策最终都会落实到特殊经济区上。其次，区域经济发展战略的某些政策直接体现为设立新的特殊经济区。例如，为了配合西部大开发战略的实施，我国在2000年批准了一系列西部地区的国家级经济技术开发区就属于这种情况。
2.制度创新增长极。特殊经济区是国家推动改革、制度创新的重要空间载体。在我国由计划经济向市场经济改革的过程中，特殊经济区利用其特殊的政策优势集聚了大量制度要素，在改革方面进行了大量制度创新，对于带动周边乃至全国的改革进程都有重要作用。例如早期以深圳为代表的经济特区在价格转轨，国企改革，土地、劳动力、资本、技术等要素市场建设都走在全国前列，并为全国改革提供了大量的经验借鉴；国家级经济技术开发与高新区在政府体制改革、投资软环境与硬环境建设、高新技术企业培育与孵化等方面进行了探索；各类海关特殊监管区在开放型、与国际规则接轨的市场体系建设方面也积累了大量经验。因此，特殊经济区的另一个重要定位是其作为制度创新增长极的作用，这也是由我国正处于转型阶段这一基本国情决定的。
根据以上特殊经济区的基本定位不同，可以将我国现有的特殊经济区分为两类：(1)单一型特殊经济区。单一型特殊经济区是指功能以相对单一的经济或制度创新增长极为主导的特殊经济区，包括发展初期的经济特区、各类国家级经济技术开发区、高新区、海关特殊监管区。例如，发展初期的经济特区在经济上主要以出口贸易为主，国家级经济技术开发区则主要以引进外资、促进产品出口、发展工业以及高技术产业为主，国家级高新区则主要以高新技术企业培育为主，各类海关特殊监管区则以扩大开放为主，因而单一型特殊经济区的功能都相对明确。此外，单一型特殊经济区在空间上仅占所在城市的一部分，因而面积相对较小。(2)综合型特殊经济区。综合型特殊经济区是指功能相对多样的特殊经济区，包括后期扩大到全市范围的经济特区与国家级新区。综合型特殊经济区的显著特点在于包含了多种单一型特殊经济区，因而其功能的综合性显著提高。同时，在面积上，综合性特殊经济区往往打破已有的行政边界，其行政级别与管理权限更高。两类特殊经济区的联系与区别具体如表1所示。
(二)国家级新区的战略定位
我国特殊经济区的发展经历了两个阶段：第一阶段以各种单一型特殊经济区为主，主要以促进经济总量发展与单一经济领域的改革为目的；第二阶段则以各种综合性特殊经济区为主，主要以发展方式转型与全面深化改革为目的。因此，国家级新区是我国特殊经济区发展的最新阶段，国家级新区在特殊经济区基本定位的基础上，进一步强化了自身的战略定位。
1.国家级新区是国家重大区域发展战略的支撑点与启动点。针对我国经济进入新常态的新形势，“十八大”以来，国家实施了三大国家重大区域发展战略，即“一带一路”、“京津冀协同发展”与“长江经济带”。区别于以往的区域发展战略，这三大国家重大区域发展战略的显著特点是打破了省级行政边界的束缚，呈现出明显的“整合特征”，例如“一带一路”涉及全国18个省，“长江经济带”覆盖11个省，“京津冀协同发展”包括3个省。因此，在更大的空间范围内实施区域经济发展战略需要首先明确战略的启动点与支撑点，国家级新区便起到了国家重大区域发展战略的启动与支撑作用。表2给出了国家级新区布局与三大国家重大区域发展战略相契合的内容。可以发现，国家在三大国家重大区域发展战略的关键节点上都设立了国家级新区作为战略的支撑点与启动点。
2.国家级新区是国家全面深化改革、推动制度创新的先导区。随着我国进入全面改革阶段后，改革的难度、复杂性加大，此时仅依靠中央政府自上而下式的强制性制度变迁也不能满足改革的需要。因此，中央政府需要培育新的改革主体，以应对复杂的改革需求，国家级新区就是为了满足这方面的需要而大量推广的。目前所有的国家级新区都被赋予了改革的“先行先试权”，具体来看，国家级新区“先行先试权”的来源有两方面：第一类是依托已有的国家综合配套改革试验区获得的“先行先试权”，例如上海浦东新区、天津滨海新区、重庆两江新区、四川天府新区、湖南湘江新区以及哈尔滨新区；第二类则是在设立时由中央直接赋予其某一领域改革的“先行先试权”，除第一类以外的所有新区都属于这种情况。因此，通过赋予国家级新区“先行先试权”使其成为新的改革主体，可以推动我国改革的整体进程，在促进面上问题解决的同时推动区域性问题的破解，这也是国家级新区作为制度创新增长极定位的具体体现。