三、国家级新区的基本特征
国家级新区的基本特征一方面是由其作为区域经济增长极与制度创新增长极的战略定位决定的，具体体现为带动所在区域以及引领周边区域发展；另一方面，国家级新区区别于以往特殊经济区的主要特征在于其制度外部供给与内生创新相结合的特征，这也使我国特殊经济区在不同发展阶段表现出了不同特征，下面进行具体分析。
(一)国家级新区的基本特征
1.带动区域发展。作为所在区域的增长极，国家级新区的首要特征在于其能够推动破解所在区域的改革与发展问题，从而带动所在区域发展，具体可以包括以下两方面：
(1)解决不同发展阶段区域所面临的面上问题。由于我国内部不同区域发展差距较大，处于不同发展阶段上的区域面临的改革与发展问题不同，国家通过选取不同发展阶段上代表性的区域来设立国家级新区，从而针对该阶段区域的面上问题进行“先行先试”。根据国家级新区工业化的发展阶段，可以将国家级新区分为三类：一是工业化起步期，包括贵州贵安新区、云南滇中新区。处于该阶段区域的主要特征是工业基础薄弱，要实现对发达地区的赶超。二是工业化中后期，大部分国家级新区都处于这个阶段，包括天津滨海、重庆两江、浙江舟山群岛、甘肃兰州、陕西西咸、青岛西海岸、大连金普、四川天府、湖南湘江、南京江北以及福州新区。根据所处区位与比较优势不同，不同国家级新区“先行先试”的面上问题各有侧重，其中，天津滨海新区的目标是作为京津冀与环渤海地区高水平现代制造业和研发转化基地、北方国际航运中心和国际物流中心的增长极，浙江舟山群岛、青岛西海岸新区则主要以所在区域海洋经济发展的增长极为主要目标，大连金普新区、哈尔滨新区则是引领东北地区全面振兴的重要增长极，甘肃兰州新区与陕西西咸新区则是作为西部重要的产业增长极，重庆两江新区与四川天府新区则分别作为西南内陆地区现代制造业、现代服务业与现代高端产业的增长极，湖南湘江新区则是作为长江经济带内陆高端制造研发转化和创新创意产业集聚增长极，南京江北新区主要作为长三角地区现代产业集聚的增长极。三是后工业化初期，包括上海浦东新区与广州南沙新区。其中浦东新区的定位是国际经济中心、国际金融中心、国际贸易中心、国际航运中心，而广州南沙新区的定位则是打造粤港澳生产性服务业为主导的现代产业新高地。
(2)解决国家不同发展梯度区域所面临的面上问题。我国改革开放初期实施的区域非均衡发展战略使得我国内部形成了不同发展梯度，国家级新区的另一个重要目的在于解决不同梯度区域面临的面上问题。其中，位于率先发展区域的国家级新区包括上海浦东、天津滨海、广州南沙、浙江舟山群岛、青岛西海岸、南京江北新区以及福州新区，这些国家级新区主要是实现率先转型。另一方面，位于后发转型区域的国家级新区包括承接西部大开发战略、内陆开放与东部产业转移的重庆两江、陕西西咸、甘肃兰州、四川天府、贵州贵安、云南滇中与湖南湘江新区，引领推动东部老工业基地转型的大连金普新区、哈尔滨新区。
2.制度外部供给与内生创新相结合。国家级新区都是首先由地方政府向中央政府申请然后由中央政府批复设立的，因此国家级新区的设立具有自上而下与自下而上决策相结合的特征。虽然，后期设立的单一型特殊经济区例如高新区、经济技术开发区等实际上也需要国家审批的，但单一型特殊经济区享受的国家优惠政策由国家直接供给，且同一类型单一型特殊经济区享受的政策基本是相同的；而不同国家级新区享受的国家优惠政策力度相对较小且存在很大差异，这主要是因为国家级新区目的在于解决面上问题与地方区域性问题相结合，具体来看：
(1)弹性的外部制度供给。在制度外部供给上，国家并不会将现有政策全部给予国家级新区，而是根据国家级新区承担的国家战略目标与其面临的具体区域性问题，将现有政策选择性地打包给新区，从而使国家级新区的外部供给存在很大的弹性特征。这种制度外部供给方式导致了两方面的结果：首先，国家级新区享受的国家优惠政策力度逐渐变小。从优惠政策力度最大的财政、税收减免政策来看，设立最早的上海浦东新区政策优惠程度最大(享受经济特区的九项优惠政策、经济技术开发区的十项优惠政策以及自身独有的五项政策)，天津滨海新区及以后设立的国家级新区所享受的优惠政策力度下降，大部分2010年后新设立的国家级新区已经没有直接的税收减免政策，而取之以建设用地指标、项目开发建设、人才支撑等间接的支持政策。这一方面是因为国家级新区内部包含的特殊经济区已经享受了优惠政策，另一方面是因为我国已经由初期的非均衡发展战略转变到强调区域均衡发展的总体发展战略阶段，通过制造“政策洼地”方式来促进区域经济发展的做法正在逐渐减少。其次，在所享受的优惠政策中，国家级新区的独占性下降。在大部分国家已经给予的新区的优惠政策中，也并非只有国家级新区才能享有，其他地区也可获得。例如，西部地区的重庆两江新区与甘肃兰州新区都享受到了西部大开发的优惠政策，这便是根据国家级新区所在区域的具体特点给予的优惠政策，但该政策并非由国家级新区独占，西部地区都可以享受。
(2)内生的制度创新。国家级新区的内生制度创新特征主要体现具有“先行先试权”，由表3可以发现，所有国家级新区都通过依托原有的国家综合配套改革试验区或者中央政府的直接授权承担了某一领域的改革任务。注意到，上文提到我国目前改革与发展问题交织在一起，我国之前设立的国家综合配套改革试验区主要以改革为目的，而国家级新区的设立则将改革与具体的区域发展结合在一起，而且国家级新区往往处于所在地区相对发达的经济区域，从而有助于统筹破解改革与发展中的难题。
3.引领周边区域发展。国家级新区作为所在区域的增长极，由于其包括不同的单一型特殊经济区，因此实际上国家级新区是多个增长极的**。目前所有的国家级新区都包含有数量不一的单一型特殊经济区，发展比较完善的上海浦东新区、天津滨海新区与广州南沙新区包含了目前所有类型的单一型特殊经济区。因此，国家级新区集聚经济的发展水平更高，因而对周边区域的扩散效应也更加明显。同时，国家级新区作为制度创新的增长极，也会通过制度的外溢影响到周边区域，从而引领周边区域的制度变迁。
由于国家级新区意味着更大的市场范围，市场的扩大会使得区内分工水平提高，此时会出现经济的再集聚过程，即在原有基础上实现产业结构的升级、发展方式的转型，而在此基础上新一轮扩散效应也会引领周边区域的转型与升级。
(二)不同阶段特殊经济区基本特征的演变
通过对国家级新区特征的分析，我们可以发现在不同阶段特殊经济区的基本特征发生了很大变化，具体如表4所示。可以发现，相对于第一阶段，以国家级新区为代表的特殊经济区在第二阶段发生了三方面的变化：
1.在特殊经济区制度优势的来源上，第一阶段的特殊经济区制度优势主要来源于国家外部供给的各项优惠政策，例如经济技术开发区在引进外资、关税与所得税减免、财政上的优惠与补贴政策，高新区内的高新技术企业在税收、出口方面也享受很大优惠，各类海关特殊监管区在退税、免税上的优势都是由国家直接赋予的，而国家级新区的政策优惠力度已经明显下降，其制度优势则主要是“先行先试权”带来的改革红利。
2.在优惠政策的性质上，第一阶段特殊经济区的优惠政策主要限于特殊经济区内，区外无法获得同样的优惠政策；而国家级新区的优惠政策大都属于现有政策的叠加，其他区域本身早已经享受到这种优惠政策。
3.在功能上，特殊经济区已经由第一阶段单个的经济与制度创新增长极发展为第二阶段演变多个增长极的**，这也使得国家级新区作为增长极的集聚与扩散效应更加明显。
四、国家级新区存在的问题与解决对策
当前国家级新区面临的主要问题包括管理体制、资金以及制度优势来源三方面，而这三方面问题破解的关键在于根据新区的具体发展阶段，选择合适的管理体制与多元化的融资方式，并通过积极融入国家战略以及新区内的不同特殊经济区的协同制度创新形成新的制度优势。
(一)国家级新区面临的问题
1.管理体制问题。从目前发展最充分的上海浦东新区与天津滨海新区管理体制的发展来看，都经历了领导小组(开发办公室)——管委会——建制政府的演变路径。总的来看，目前国家级新区的管理体制分为三种类型：(1)全政府型。即国家级新区的管理机构属于一级建制政府，典型的有目前的上海浦东新区与天津滨海新区。(2)管委会型。即通过建立作为上级政府派出机构的管理委员会来指导与协调区内事务，因而具有一定的自组织特征，例如重庆两江新区、陕西西咸新区与贵州贵安新区等就是采取的这种形式。(3)政府与管委会合一型。即在新区内同时保留建制政府与管委会两套管理机构，一般采用“一套班子、两套牌子”的形式，采用这种管理形式的有浙江舟山群岛新区、广州南沙新区与青岛西海岸新区。不同类型管理体制的优缺点如表5所示。
总的来看，无论采用哪种管理体制，国家级新区本身的特点使其面临着三个矛盾：(1)国家级新区与原有行政区划的矛盾。由于国家级新区往往都打破了原有行政区划，有的甚至突破单个城市的界限，因此存在新区与原有行政区管理机构之间的协调问题。(2)新区内部功能区与行政区之间的矛盾。国家级新区内部都包含了大量单一型特殊经济区(新区的经济功能区)，因此也存在新区内部经济功能区与行政区之间的协调问题。(3)新区经济职能与社会职能之间的矛盾。国家级新区的主要目的仍然是经济发展，但新区面积的扩大使其承担的社会管理与服务职能也逐渐加重，因此如何协调好经济与社会职能对国家级新区的管理机构也是一个挑战。
2.国家级新区开发建设的资金问题。国家级新区相关配套设施(投资硬环境)的开发建设需要大量资金支撑，但目前新区的投融资面临着以下问题：(1)传统土地开发投融资模式受限。无论是早期经济技术开发区的“滚动开发模式”还是浦东新区的“小区开发模式”，其核心都是利用土地来融资。尽管国家给予了国家级新区一定的土地政策，但长期仍然面临着新增建设用地指标紧张的问题；此外，土地融资数量容易受房地产市场波动的影响，这使得依靠土地融资具有较强的不稳定性。(2)来自中央的资金支持下降。早期的经济特区、国家级经济技术开发区与高新区、浦东新区等在发展初期都享受到了国家财政补贴政策，规定在一定期限内(一般是五年)的新增财政收入全部用于新区建设，此外在信贷方面也给予相应支持。但2010年后新设立的11个国家级新区中，除西部地区的新区外，中央政府对其他新区都没有提供直接的财政补贴政策，这使得国家级新区更多的需要靠自身来筹集开发建设资金。(3)当前我国地方政府债务负担较重。近年来我国地方政府的债务总额不断扩大，而国家级新区的建设将进一步加剧地方政府的财政负担，仅依靠地方政府进行国家级新区的开发建设也面临着较大的资金压力。
3.制度优势来源问题。传统特殊经济区的制度优势主要来自中央政府的优惠政策供给，而目前从国家级新区的优势来看，其最大优势在于“先行先试”带来的改革红利，因此地方政府必须转变传统的特殊经济区发展思路，将工作的重心转移到如何充分利用国家新区的“先行先试权”来提高新区内生制度创新能力这一方向上来。这需要地方政府在政府职能、管理体制等方面的改革做出成效，这样才能充分激发不同主体的创新动力，但行政管理体制改革受既得利益群体的影响最大，也是目前我国改革进展最慢的领域，这对地方政府而言是一个很大的挑战。此外，另一个值得警惕的问题在于防止国家级新区的建设成为新一轮的投资热，走传统上仅注重短期经济总量增长的老路，这也与国家批复设立国家级新区的目标相悖。