郝寿义：区域管理体制的选择：以京津冀为例

来源：人口与发展

摘要：区域经济快速发展暴露了我国区域管理体制缺位的困境。我国的区域管理体制应有多种选择，而不是单一模式。区域管理体制可划分为中央政府主导、地方自主治理、区域政府三种主要类型。围绕制度环境等因素提出了区域管理体制选择的若干命题。并建议中央政府要在京津冀区域管理中起主导作用。区域管理体制选择分两步走。第一阶段，中央政府设立京津冀区域管理委员会管理京津冀区域公共事务；第二阶段，京津冀区域管理委员会向国务院区域管理委员会过渡，负责全国范围的区域管理工作。

关键词：区域管理，体制选择，区域治理，京津冀

1  问题的提出

进入新世纪后，我国区域化进程明显加速，区域发展越来越受到国家的重视。自《广西北部湾经济区发展规划》获国务院批准以来，据不完全统计，目前已有20多个区域规划上升为国家战略。《国家新型城镇化规划(2014-2020)》确定了“两横三纵”21个主要城镇化地区。十八大以来，新一代领导集体又提出了“一路一带”、长江经济带、京津冀协同发展等重大区域发展战略。

但是，我国区域经济发展面临种种难题和挑战。这主要表现为地方政府政策不统一，利益协调难度大，地方政府之间存在恶性竞争甚至以邻为壑的情况。地方政府干预市场竞争，保护本地企业，限制外地商品进入，阻止资源流出。这些市场分割、恶性竞争和地方保护行为严重干扰和制约了区域经济一体化的发展。

公共管理学者认为，我国区域一体化发展困境的根源是政府职能缺位(王健等，2004；陈瑞莲，2005；金太军，2007)。长期以来，我国政府管理以行政区为基础，进而形成了行政区经济。尽管区域经济已跨越了单个行政区范围，制度惯性造成区域管理体制依然处于缺位状态，这是区域问题产生的主要原因。为了促进区域协调发展，我国需要构建适应区域发展的区域管理体制。

在未来，区域经济在我国的地位将越来越重要，中央政府也正在重视区域管理中存在的问题。在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，建立和完善跨区域城市发展协调机制是重要改革内容之一。《国家新型城镇化规划(2014-2020)》也强调要“重点探索建立城市群管理协调模式”。

在此背景下，关于区域管理体制选择的研究具有重要意义和紧迫性。首先，本文认为区域管理体制不能是单一模式。由于区域管理体制有多种模式，不同区域发展面临不同的环境，因此区域要对管理体制要进行选择。然后，本文对不同的区域管理体制进行分析和比较。接下来讨论选择区域管理体制时要考虑的主要因素。最后以京津冀为例，对京津冀协同发展背景下的区域管理体制提出建议。

2  我国的区域管理体制：单一模式还是多元模式？

在我国，对区域公共管理的研究始于2000年前后(陈瑞莲，孔凯，2009)。从学者们的论述来看，大多主张我国的区域管理应采取区域治理的模式。

例如，王健等(2004)提出跨行政区划、跨行政层级的不同政府之间，吸纳非政府组织参与，经交叠、嵌套而形成的多中心、自主治理的合作机制。陈瑞莲和杨爱平(2012)认为我国区域治理机制要从科层制向组织间网络制转变，并提出了我国区域治理研究的主要内容。沈承诚和金太军(2011)建议设立区域性公共管理机构，其成员由区域地方政府按比例委派，领导人由上层政府委派。蔺雪春(2014)提出建设非政府组织平台的“政、企、民”区域对话制度。杨龙和彭彦强(2009)指出地方政府合作是跨行政区治理的工具，其核心作用在于通过行政管辖权的让渡形成区域公共管理权力。在区域管理的经验研究上，张紧跟(2010)提出珠三角要构建多元化的治理机制。蔡岚(2010)针对长株潭一体化提出要在政治权威的支持下推动富有协调力的合作组织和多元化的参与者。丛屹和王焱(2014)建议在京津冀成立中央领导下的京津冀协同发展联席会议。

区域治理的理论渊源是新区域主义。西方区域管理研究的主导范式经历了多次转换，1950年代之前区域主义(Regionlism)是主导范式(Wood，1958)，此后多中心学派成为主流理论(Ostrom，Tiebout and Warren，1961；Tiebout，1965)，1990年代以来，新区域主义(New Regionalism)在西方国家兴起，萨维奇和福格尔(2009)将其称为区域管理第三种主导理论。相比较区域主义和多中心理论，新区域主义学者主张区域内不同利益主体通过合作治理来实现区域决策。他们认为区域治理将在21世纪不可避免地成为区域主导范式，同时也是最好的范式(Savitch and Vogel，2000)。Axelrod(1981)的合作演化理论以及Ostrom(1990)的自主治理理论为合作治理的主张提供了关键的理论支持。

但由于以下原因，地方政府主导的区域治理难以成为我国区域管理的主要范式。

2.1  我国的制度环境不同于西方国家

我国是一个中央集权的国家。《地方组织法》规定，全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。这不同于西方国家地方自治的制度环境。

新区域主义的重要现实背景是地方政府拥有对区域管理体制选择的自**，地方政府在区域管理体制的选择中起主导作用。在地方自治的环境中，选举产生的官员要迎合选民的要求。只要地方政府合作能够增进辖区利益，地方政府就有推动合作的积极性。而中央干涉会侵害地方自**，因此地方往往**中央对区域公共事务的干预，倾向于通过地方自主治理来应对区域问题。

而在中央集权的环境中，政治晋升博弈的基本特征是一个官员的晋升直接降低另一个官员的晋升机会，这使得地方政府之间以竞争为主，合作空间非常狭小(周黎安，2004)。在不同制度环境中地方政府动力机制不同，在地方分权的环境中区域管理改进的动力来自选民的要求，在中央集权的环境中，区域管理改进的动力来自中央政府的要求。如果既没有选民的压力，中央政府又无要求，地方政府就缺乏通过自主治理推动合作的动力。

2.2  区域治理模式存在内生缺陷

合作演化理论和自主治理理论表明，局中人能够不依靠外部力量，通过合作实现自主治理。这为治理理论提供了重要支持。但是，这两个理论都有一个重要的理论前提，即局中人要进行长期重复博弈。这一理论前提在公共部门不成立，无论是在我国还是西方国家，地方政府官员都有任期限制。为了在较短时间内做出政绩，地方政府官员的行为往往是短视的，对一些与长期发展相关战略性的区域问题，地方政府缺乏动力来合作应对。

因此，如范巧和郭爱军(2009)指出的，基于多中心、交叠与嵌套、自主治理等理念设计的政治结构难以解决地位平等、统一规划决策、进入和退出、区内事务和跨区事务协调等问题，不能很好解决区域经济一体化和行政区经济的矛盾。Bruening(2005)也指出，由于地方政府的短视行为和免费搭车问题的存在，地方政府不愿进行自主合作，在实践中新区域主义者也很难指出一个在重要方面进行自愿合作的区域。

2.3  实践表明地方政府合作难以适应区域发展的要求

在区域经济持续发展的情况下，由于我国长期以来区域管理职能的缺位，一些地方政府也开始积极尝试通过彼此间的合作推进区域治理。这些尝试一定程度上有利于某些区域问题的解决。但是，如范恒山(2012)所指出的，我国地区间不良竞争和无序竞争仍然存在，由于体制、责任、攀比等因素的影响，行政区经济没有从根本上改观，而由此导致的地区封锁、市场分割和恶性竞争的状态仍然比较严重。即使是被认为是地方政府合作取得较大进展的长三角，也存在议而不决、决而不行、缺乏有效法律约束的困境，合作因缺乏稳定性和制度保障常常流于形式，行政区域分割、城市间恶性竞争、产业同构、重复建设以及区域污染严重现象依然突出(蔡岚，2009)。类似困境也存在于京津冀等区域。

总之，我国的区域管理体制不能只考虑区域治理的单一模式，而应考虑多元模式。事实上，治理纷繁芜杂的公共事务尤其是区域公共事务，没有绝对医治百病的“灵丹妙药”(杨爱平和陈瑞莲，2005)。改革开放以来，我国中央政府和地方政府的权力划分持续调整，地方政府拥有了较大的自**，这使得区域管理体制有了更多的选择。区域管理体制要根据区域特点进行选择，既要考虑制度环境，也要考虑其他因素。

3  区域管理体制的分类和比较

区域管理体制是指区域管理的机构设置、隶属关系和管理权限划分等方面的体系和制度，其目的是为了实现辖区间溢出效应的内部化。区域管理的主要职能是协调地方政府之间的行为，其核心是区域管理机构的设置、职权在区域管理机构间的划分以及机构间的相互协调。根据区域管理机构的隶属关系以及国内外区域管理体制的经验，可以把我国的区域管理体制分为三种模式。

3.1  上级政府主导

区域管理机构的权力来源于上级政府，区域管理机构要对上级政府负责。区域管理机构根据上级政府的授权和要求，行使区域管理的权力，对地方政府涉及区域公共事务的行为进行管理。

3.2  地方自主治理

地方政府通过协议组建区域治理机构，其权力源于地方政府的让渡。区域治理组织根据协议的授权和要求，对地方政府涉及区域公共事务的行为进行协调。区域内其他主体也会不同程度参与区域公共事务的决策和执行。

3.3  区域政府

地方政府辖区合并成立区域政府，从而使辖区间的公共事务变成辖区内的公共事务，实现辖区溢出效应的内部化。辖区合并既可能来自中央政府的要求，也可能是地方政府及其他主体的自主决策。区域政府是一级行政建制，具有管理区域公共事务的权力和责任。

表1  不同区域管理体制的比较

表1从实施难度、决策效率、执行效率、组织成本、可复制性、地方政府参与性等方面对三种区域管理体制进行比较。

根据管理权限划分以及区域管理体制的经验还可以对区域管理体制进行进一步的细分，如表2所示。

表2  区域管理体制类型的划分

4  区域管理体制选择的若干命题

区域管理体制的选择应因时制宜、因地制宜，因为不同区域有不同的特点。这里基于影响区域管理体制选择的因素，提出区域管理体制选择的若干命题。

命题1：在中央集权的制度环境中，区域倾向于选择上级政府主导型的管理体制。在地方分权的制度环境中，区域倾向于选择地方自主治理的管理体制。

如奥斯特罗姆(2000)指出的，所有规则都被嵌入如何改变该套规则的另一套规则中。一个层次行动规则的变更，是在较之更高层次上的一套固定规则中发生的。区域管理体制的选择首先要考虑区域所处的制度环境。

在不同制度环境中，区域管理体制选择具有差异性的原因在于地方政府动力机制不同。在地方分权的环境中，区域管理改进的动力来自选民的要求，区域倾向于选择上级政府主导型的管理体制；在中央集权的环境中，区域管理改进的动力来自中央政府的要求，区域倾向于选择地方自主治理的管理体制。

命题2：如果辖区从合作中获得的利益具有差异性，区域倾向于选择地方自主治理的管理体制。否则，区域倾向于选择中央主导型的管理体制。

如果辖区从区域合作中获得的利益具有差异性，那么不同辖区就能够各取所需，形成利益互补的格局。这样地方政府就有积极性推动合作，选择地方自主治理的区域管理体制。相反，如果辖区从区域合作中获得的利益具有相似性，各辖区就有动机从合作利益中占据更大的份额，甚至可能私下采取破坏合作的行为以扩大利益，导致合作难以持续。在此情况下，中央主导型区域管理体制能约束地方政府的行为，实现区域协调发展。

命题3：如果某个地方政府在区域中居于支配地位，区域倾向于选择地方自主治理的管理体制。否则，区域倾向于选择中央主导型的管理体制。

区域内的辖区结构会影响管理体制的选择。居支配地位的地方政府能够从区域合作中获得较大的利益，对其他地方政府有较大的影响力，有动力主动推动合作。如果地方政府地位相当，则没有地方政府愿意承担推动合作的成本，而且地方政府推动合作的行为会遭遇其他地方政府的**。在此情况下，应考虑选择中央主导型的区域管理体制。

命题4：位于同一行政区划内的区域倾向于选择中央主导型的管理体制，跨越行政区划的区域倾向于选择地方自主治理的管理体制。

如果区域位于同一行政区划内，上级政府就有能力和意愿采取措施推动区域合作，从而选择中央主导型的区域管理体制。如果区域跨越多个行政区划，地方政府隶属于不同的上级政府，则没有一个上级政府能够决定区域内全部地方政府的行为，只能依靠地方政府自主治理来进行协调。

命题5：区域有合作历史和相似的区域文化利于选择地方自主治理的管理体制。

区域有合作历史和相似的区域文化，就更容易形成合作意识、组织机构和工作机制，从而形成合作的路径依赖，利于选择地方自主治理的区域管理体制。相反，如果区域没有合作历史，就缺乏相应的合作意识、组织机构和工作机制，自主合作的推进会遭遇各种障碍，依靠强有力的上级政府推动利于在短期内打破不合作的路径依赖。

命题6：对特别突出的区域问题可考虑设立特别区。

特别区有以下特点：不受地方政府的干扰，不会和其他区域管理职能混在一起而失去关注，用专业机构解决专业问题。有些区域问题特别突出，而且上升到战略高度，迫切需要解决，则针对该问题设立特别区，有利于高效率推动问题的解决。设立特别区要用于解决最重要的问题，如果特别区设立过多，会导致政出多门，妨碍区域管理体制作用的发挥。

5  对京津冀区域管理体制选择的思考

京津冀是我国三大区域经济之一。但长期以来，体制问题成为京津冀区域一体化发展的主要障碍，地方政府各自为政，缺乏对整体区域利益的考虑(崔晶，2011)。2014年2月26日，习近平在京主持召开座谈会指出，推进京津冀协同发展要以构建长效体制机制为抓手。区域管理体制创新已成为京津冀协同发展中需要迫切破解的难题。

5.1  京津冀区域管理体制曾长期处于缺位状态

在计划经济时期，京津冀曾有过促进区域协作的体制。如早在1981年，就在原燕南、燕北经济协作区的基础上成立了环京津经济协作区。这些经济协作区在20世纪90年代逐渐销声匿迹。随改革开放逐步深入，京津冀竞争意识逐步增强，但却始终缺乏适宜的区域管理体制协调地方政府之间的行为。1986年，由天津等15个沿海市(地)共同发起成立环渤海区域合作市长联席会议。但是，北京一直没有加入这一组织，这使得联席会议成效甚微。

中央政府曾有过推进京津冀区域合作的尝试，但未能取得进展。2004年，国家发改委在廊坊主持召开京津冀区域合作战略研讨会，会上达成《廊坊共识》，并于决定于启动《京津冀都市圈区域规划》的编制工作。但十年过去了，区域规划几易其稿，至今尚未出台。

5.2  中央政府要在京津冀区域管理中起主导作用

中央政府必须在京津冀区域管理中起主导作用，这主要是基于以下一些原因。

首先，京津冀竞争格局只有中央政府才能协调。京津冀在诸多方面存在竞争。京津冀区域发展的历史表明，依靠地方政府自主合作难以实现区域协调发展。在中央集权的制度环境下，只有中央政府能协调三地政府间关系。

其次，京津冀之间利益结构具有相似性。北京和天津在城市定位、高端制造业、化工产业、金融等现代服务业、临空经济等方面具有相似的利益，津冀围绕港口和临港产业、现代制造业等方面具有相似的利益，三地在水资源和环境保护方面存在利益冲突。相似的利益结构不利于地方政府合作的推进。

第三，京津冀没有一个地方政府居于支配地位。北京是我国的首都和直辖市。天津是直辖市，经济总量接近北京，拥有港口优势。河北尽管经济发展水平低于北京和天津，但经济总量超过前两者，而且是北京和天津的劳动力、资源和食品供应的主要来源地。京津冀缺乏居支配地位的主体，没有任何一方主动牵头推动合作。

第四，京津冀三地文化存在差异性。尽管京津冀地理接近，但由于历史和移民的影响，京津冀地区形成了三个各具特色的文化，北京的首都文化、现代国际大都市文化，天津的码头文化、民俗文化、欧陆风情文化，河北的燕赵文化。三个不同渊源的文化使京津冀事实上分为三个文化亚区，不利于京津冀实现自主治理。

5.3  京津冀区域管理体制分为两个阶段

京津冀协同发展上升为国家战略后，中央成立了京津冀协同发展领导小组，副总理张高丽任领导小组组长。领导小组是京津冀区域管理体制的重要突破，但领导小组不是常设性管理机构，小组主要成员精力无法集中于京津冀事务，加上政策执行仍然依赖于三地政府。因此，领导小组体制不能成为长期方案，京津冀需要设立常设性区域管理机构。

常设性区域管理机构有两种选择。其一是在京津冀之上设立区域政府，其二是成立京津冀区域管理委员会，作为中央政府管理京津冀区域事务的派出机关。区域政府能够有力地进行区域管理，实现辖区溢出效应内部化。但是，设立区域政府涉及国家行政区划的总体调整，短期内区域政府这一体制缺乏可行性。区域管理委员会体制的优点是精简高效，不涉及国家根本制度的变化，有利于保障京津冀区域协同发展战略的顺利推进。

为此，近期内建议中央政府成立京津冀区域管理委员会，作为中央政府管理京津冀区域事务的派出机关。管委会的主要职能是制定、修订京津冀区域发展规划和专项规划，并推动规划的执行，组织、协调跨地区项目，对跨地区事务进行管理和协调，参与中央部门涉及京津冀管理事务的决策。

区域管理委员会体制的问题在于增加了管理层级和管理成本，会与现有体制产生冲突，而且会形成与其他区域管理体制的较大差异。因此，区域管理委员会适宜作为京津冀区域管理的过渡体制。在中长期，区域管理委员会经过一段时期的运行后，将积累区域管理的经验，向从事区域管理的中央职能部门发展，职能部门的管理对象涵盖我国的所有区域。

此外，京津冀地区存在一些非常突出、急需解决的区域问题，包括大气治理、水资源利用、港口竞争等，为此建议设立相应的特别区进行管理，如京津冀大气区、水区、港口管理局。设立特别区的实质是把京津冀地方政府某项区域管理权上收。特别区可与其他区域管理体制并存，也可单独存在。在有区域管理委员会、区域管理职能部门或区域政府的情况下，特别区归口这些区域管理组织，相应的中央职能部门进行业务领导。否则，特别区归口相应的中央职能部门进行管理。

综上所述，建议京津冀区域管理体制选择分两个阶段。在第一阶段，中央政府设立京津冀区域管理委员会管理京津冀区域公共事务，并设立京津冀大气区、水区、港口管理局等特别区，特别区归口京津冀区域管理委员会管理。在第二阶段，京津冀区域管理委员会向国务院区域管理委员会过渡，负责全国范围的区域管理工作，京津冀纳入国务院区域管理委员会的管理范畴。

金项目：国家自然科学基金项目“京津冀一体化发展的组织与管理机制研究”(71441001)；国家社科基金重大项目“区域政策创新与区域协调发展研究”(13&ZD017)；中央高校基本科研业务费专项资金项目“中国地方政府合作推进研究”(NKZXB1137)。

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  作者简介：孙兵(1975—)，男，江苏人，毕业于南开大学，博士，南开大学周恩来政府管理学院讲师，研究方向：城市和区域管理；郝寿义(1952—)，男，天津人，毕业于南开大学，博士，南开大学城市与区域经济研究所教授，博士生导师，研究方向：区域经济学。