“十一五”规划是全面建设小康社会目标提出后的第一个五年规划,也是全面贯彻科学发展观的第一个五年规划。“十一五”规划实施两年多以来,在党中央、国务院的领导下,各地区各部门以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,以科学发展观统领经济社会发展全局,认真贯彻落实各项政策措施,规划实施总体上进展顺利,各项规划任务按时有序推进,各项规划目标大部分如期落实。现按照“规划蓝图—实施情况”的一致性评估方法,对国家“十一五”规划纲要实施进展情况予以系统评估。
“十一五”规划实施的总体情况
(一)九大规划目标总体进展顺利
“十一五”规划提出了国民经济和社会发展的九大目标。从实施情况来看,“十一五”规划的九大目标中,进展良好的有4个:宏观经济运行,城乡区域协调发展,基本公共服务,人民生活水平提高。进展正常的有3个:资源利用效率提高,市场经济体制完善,民主法制建设和精神文明建设。进展较差的有2个:产业结构优化升级,可持续发展能力。九大规划目标中的七个进展顺利,总体实施情况良好。
综上说明,九大目标的56个分项指标中,进展良好的有19个,占34%;进展正常的有27个,占48%;进展较差的有10个,占18%。进展顺利的指标占82%,也说明规划目标实施情况良好。
(二)22个主要指标大部分进展顺利
“十一五”规划提出了经济社会发展的22个主要指标。从实施情况来看,目前进展顺利的有15个,进展滞后的有5个,另有2个指标由于缺乏数据难以进行准确评估(森林覆盖率和农业劳动力转移)。实施进展滞后5个指标中,预期性指标有3个:服务业增加值比重、服务业就业比重、研究与试验发展(R&D)经费支出占国内生产总值比重;约束性指标有2个:单位国内生产总值能源消耗降低、主要污染物排放总量减少。
从分项目标进展情况来看,经济增长与人民生活公共服务目标进展顺利,经济结构调整与资源、环境目标的部分指标进展滞后(即指标截至2007年的完成值低于2010年规划值的40%,下同)。经济增长2个指标实施进展大大超过计划预期。公共服务与人民生活8个指标,除了转移农业劳动力指标进展可能略有滞后之外,其余7个指标全部进展良好。在经济结构调整4个指标中,有3个指标进展滞后。人口资源环境的8个指标中,有2个指标进展滞后。
(三)经济社会发展的八大任务实施情况评价
国家“十一五”规划提出了经济社会发展的八大任务(建设社会主义新农村、推进工业结构优化升级、加快发展服务业、促进区域协调发展、建设资源节约型环境友好型社会、实施科教兴国战略与强国战略、实施互利共赢的开放战略、推进社会主义和谐社会建设)。对八大任务实施进展的评价表明,总体进展顺利,有3项任务实施进展良好,5项任务实施进展正常。从分项来看,全部30个分项任务中,有11个分项任务进展良好,占36.7%;有18个分项进展正常,占60%;有1个分项任务进展相对滞后,占3%。
进展良好的三大任务是:建设社会主义新农村,实施科教兴国战略与人才强国战略,实施互利共赢的开放战略。新农村建设取得显著成效,城乡统筹发展,粮食生产较快发展,农民收入快速提高,农民素质提高,农村面貌改善。实施科教兴国战略与人才强国战略成就斐然,科技投入产业快速增长,“十一五”前两年,研发投入年均增长率为22.3%,专利授权量年均增长率为28.2%。教育水平进一步提高,平均受教育年限累计提高0.3年;人才队伍建设不断扩大。实施互利共赢的开放战略进展良好,国际地位提升,对国际事务影响加大,对外贸易快速增长,外资利用质量提高,走出去战略成效显著,与此同时,受外部世界的冲击影响也加大。
其余五大任务实施进展正常,进展相对滞后的一个分项任务是推动主体功能区规划形成,由于这是“十一五”规划以及区域发展战略的一项重大创新,目前还处于主体功能区规划编制阶段,尚未正式实施。
(四)贯彻落实科学发展观取得重要进展
科学发展观是“十一五”规划的根本指导思想与灵魂。实施结果表明:在“十一五”前半期,科学发展观初步得到了有效贯彻与实施,成为这一阶段的最主要发展成就与特征。
1.经济平稳较快增长,消费对经济拉动作用增强
2006年~2007年,中国经济平稳快速运行,保持高增长、微波动、低通胀。消费对经济增长的拉动增强,贡献率从2005年的38.2%提高到2006年的38.7%,2007年的39.7%。2007年,消费、投资、净出口分别拉动GDP增长4.7、4.6、2.6个百分点,消费增长对GDP增长贡献超过投资,这表明消费、投资、净出口需求结构趋向协调发展。
2.经济增长方式有所转变,节能减排出现拐点
“十一五”规划纲要提出了实现难度很大的节能减排指标,并在实践中采取诸多措施着力落实,使得我国“十五”以来经济增长高消耗、高污染的方式有所缓解。单位GDP能耗2006年下降1.78%,2007年下降3.66%,累计已下降5.4%。2007年,二氧化硫排放量同比下降4.66%,化学需氧量同比下降3.14%,两大主要污染物开始双双下降。
3.自主创新能力增强,科教兴国战略与人才强国战略顺利推进
从“十一五”前期来看,科技教育的投入与产出指标均呈现高速增长态势。企业已经成为创新投入、创新交易、创新产出的最重要主体。2006年,大中型企业R&D支出为1630.2亿元,占全国R&D支出54.3%。企业购买技术成交金额占全国成交总额的82.2%。在2007年国内发明专利申请中,来自企业的申请占48.3%。企业技术进步从技术引进为主转向自主创新为主。从大中型企业技术支出结构来看,2006年,大中型企业R&D的支出,占企业技术总支出80%,远远超过引进国外技术支出与使用国内技术支出之和。
4.地区、城乡协调发展增强,地区差距缩小,城乡差距初步得到遏制
以各省区人均地区生产总值相对差异系数来衡量中国地区差距演变:1978年~1990年期间,该系数持续缩小,从1978年的0.95缩小到1990年的0.55,达到最低点。1991年后不断扩大,2000年扩大为0.72,2004年进一步扩大为0.75。此后中国地区差距出现缩小的迹象,相对差异系数2005年缩小为0.68,2006年为0.67,2007年又缩小为0.63。
城乡收入差距扩大速度减缓。城乡恩格尔系数开始出现趋同。中国城乡收入差距2000年为2.79倍,2005年扩大为3.22倍,随后扩大趋势变缓,2007年为3.33倍。农村恩格尔系数快速下降,超过城镇恩格尔系数下降速度,从2005年的45.5%下降到43.1%,城乡恩格尔系数差值趋向于缩小。
5.和谐社会建设得到加强,城镇不同收入群体收入差距趋于缩小
人民生活水平快速提高。城乡居民收入增长处于历史最快的时期之一。“十一五”前两年,城镇居民人均可支配收入年均增长11.3%,农村居民人均纯收入年均增长8.4%,都远高于规划目标。城乡居民生活质量普遍提高,城乡恩格尔系数继续下降。
“十一五”时期,不同群体收入差距扩大的趋势得到初步遏制,城镇人群收入差距开始缩小,等份分组收入中,越是收入低的群体,收入增长率越高,扭转了“十五”时期收入差距扩大的趋势。高收入户与低收入户的比值从5.7倍缩小为5.5倍。农村内部的不同群体间的差距没有进一步扩大,中等收入群体增长速度快于低收入与高收入户。
“十一五”规划实施中存在的主要问题
(一)规划实施中出现的两个主要偏差
“十一五”以来,国内国际形势出现一些新变化,发展面临一些新挑战,规划实施总体良好,但也出现了一些偏差。从规划实施看,“十一五”规划实施出现了两大偏差:第一,产业结构优化升级进展总体不利,服务业增长相对滞后;第二,可持续发展能力总体减弱,节能减排指标实施进展滞后。
产业结构优化升级进展总体不利,服务业增长相对滞后。产业结构没有调整到位。2007年与2005年相比,服务业增加值占国内生产总值比重没有提高,服务业就业占全社会就业人员比重仅提高了1个百分点,均远低于规划目标。虽然R&D经费支出快速增长,其经费支出占GDP比重增加到1.49%,但进展仍低于规划预期。
可持续发展能力总体减弱,节能减排指标滞后。淡水、能源和重要矿产资源保障水平有所降低,能源缺口变大,能源消费量占生产量比重从109%,增加到112%;水资源约束增强,用水量占水资源总量比重为23.4%。生态环境总体继续恶化,局部有所改善。主要污染物排放量减少,但进展相对滞后。森林覆盖率进一步扩大,估计提高了0.5%,仍滞后于规划目标。温室气体排放量加大,是仅次于美国的第二大二氧化碳排放国。降低单位GDP能源消耗进展仍然明显滞后于规划目标。
(二)与“十五”计划完成模式十分类似
从“十五”计划实施的后评估结果来看,主要是出现了四个偏差:就业结构调整进展滞后,产业结构调整进展滞后,能源消费超速增长,主要污染物排放不降反升。“十一五”规划在上述几个方面加以特别强调,作为规划着力加强和落实的重要方面。但是从“十一五”前两年的实施情况看,与“十五”计划的实施结果十分类似。
进展滞后指标相一致。“十一五”规划实施进展滞后的5个指标———服务业增加值比重,服务业就业比重,R&D经费投入占GDP比重,单位GDP能耗,主要污染物排放———“十五”计划也没有完成或实施欠佳(指“十五”计划没有的指标)。
(二)与“十五”计划完成模式十分类似
从“十五”计划实施的后评估结果来看,主要是出现了四个偏差:就业结构调整进展滞后,产业结构调整进展滞后,能源消费超速增长,主要污染物排放不降反升。“十一五”规划在上述几个方面加以特别强调,作为规划着力加强和落实的重要方面。但是从“十一五”前两年的实施情况看,与“十五”计划的实施结果十分类似。
1.进展滞后指标相一致。“十一五”规划实施进展滞后的5个指标———服务业增加值比重,服务业就业比重,R&D经费投入占GDP比重,单位GDP能耗,主要污染物排放———“十五”计划也没有完成或实施欠佳(指“十五”计划没有的指标)。
2.各分项目标完成情况大体类似。“十五”计划也是经济增长与人民生活指标完成情况良好,经济结构调整目标与可持续发展目标没有完全实现。就业结构调整进展滞后,产业结构调整进展滞后,能源消费超速增长,主要污染物排放控制不力,是“十五”计划与“十一五”规划前期面临的同样问题。
3.经济增长模式仍然是导致偏差的主要原因。“十五”计划将调整经济结构摆在非常重要的位置,提出要使经济增长质量和效益显著提高。但从实施结果来看,“十五”期间,中国的经济发展模式仍延续低质量、低效益、低就业、高能耗和高污染排放的增长模式,这是导致“十五”计划出现偏差的主要原因。目前,“十一五”规划实施中存在的偏差,仍然是同样的原因。
(三)经济发展方式并未从根本上转变
“十五”计划提出的提高经济增长质量的规划设想没有落实。制定“十一五”规划时,中央再次强调转变经济发展方式的目标,从目前实施进展来看,经济发展方式虽然实现了初步转变,但并没有摆脱传统的粗放型发展模式。
全要素生产率下降。近些年,中国经济增长主要以投资驱动和投资效益递减成为主要特征。从经济增长来源看,“八五”期间,中国的TFP(全要素生产率)最高,达到了7.2%,对经济增长的贡献率为58.9%;“九五”时期下降到2.77%之间,贡献率下降为32.1%,“十五”期间略有上升为3.67%,贡献率上升为38.3%,进入“十一五”,又下降到3.41%,贡献率下降为29.7%。这说明,目前中国经济增长仍然主要来源于资本投入,无论是资本生产率还是TFP都明显下降,反映了中国仍然是资本驱动增长模式和粗放型增长模式。
过度重工业化。2003年以来,中国经济增长模式突出表现为:过度工业化,即工业占GDP比重过高,重工业占工业总产值比重1998年以后不断上升,2005年达到69%,2007年进一步提高到70.6%,与大跃进时期工业结构相似;资源密集、能源密集、资本密集、污染密集的行业(如钢铁、水泥、电解铝、煤炭等)发展过快。这种“重工业化”模式道路是传统的工业化道路,也是造成投资过热、投资过度、效益低下的结构性原因。
经济增长高消耗、高污染,自然资产损失比例上升。从自然资产损失的变化来看,1981年~1999年,各类自然资产损失占GDP比重呈大幅度下降,从近30%降至5.1%,而后出现回升趋势,到2001年上升为6.5%,到2005年这一比重进一步上升为10.3%,估计近两年进一步上升。“十五”期间,中国能源消耗大幅度增长,特别是煤炭产量和消费量陡增,导致各类主要污染物重新大幅度上升。“十一五”期间,能源利用效率虽然提高,但能源消费总量同样高速增长,主要污染物排放总量下降较慢。中国的增长模式还没有摆脱资源高消耗、能源高消耗和污染高排放的模式。同时,伴随着出现资本排斥劳动就业,均与过度重工业化密切相关。
(四)规划继续实施面临的主要挑战
从国内外宏观形势来看,“十一五”规划的实施面临着一系列新挑战:特大自然灾害多发;2007年后半年来,价格水平上涨过快;经济增速与出口增速开始放缓;股市大起而后大落、房地产业也出现下滑趋势;国际石油、矿产和粮食价格上涨;美国发生次贷危机,美元持续走软;温室气体减排的国际压力日益增大。
这一系列问题,有外部条件的作用,根本原因是中国长期以来的发展模式,即政府主导经济发展,依靠高投资、低消费实施。“十一五”规划实施中的根本问题是发展方式的不可持续性,突出表现为四个不可持续:
1.资源、环境的不可持续
经济快速增长以及高消耗、重污染的发展模式形成了超大规模的资源消耗与环境污染效应。这既表现为国内的不可持续性,可持续发展能力总体减弱,节能、减排指标进展滞后。也表现为全球的不可持续性,全球资源约束强化,能源、矿产价格飞涨,全球环境约束强化,气候变化成为人类共同面临的最大挑战。
2.外贸发展模式的不可持续
粗放型的外贸发展模式不可持续。由于劳动力、资源、土地成本上涨,人民币贬值等因素,依靠消耗大量资源、出口低附加值产品的粗放型外贸发展模式面临着不可持续的问题。
3.产业结构的不可持续
“十一五”以来的新一轮高速增长,主要是第二产业高增长、重工业高增长驱动的。第二产业对国内生产总值贡献率达到50%以上,重工业占工业产值比重进一步提高。服务业发展相对滞后,使得中国资源、环境问题、就业问题、经济长期增长问题都面临更大的挑战。
4.需求结构的不可持续
“十一五”经济增长中的消费贡献率虽然略有上升,但是高投资的增长模式没有根本转变。这种高投资率的增长模式很大程度是地方政府主导经济增长而驱动的,带来了一系列问题,也是经济增长方式难以转变的症结所在。
进一步实施好“十一五”规划的建议
“十一五”规划作为指导经济社会发展的重要纲领性文件所提出的规划目标和指标,特别是确定的约束性指标,具有法律效力。因此,规划目标和指标一旦确定,政府必须积极创造条件,努力完成规划制定的各项目标和指标。从“十一五”规划前期的实施情况来看,规划目标总体实施良好,对于进展滞后的指标,经过努力大多数是可以完成的,包括约束性指标,也是有可能完成或基本可以完成的。
对于保障规划目标的实现,需要采取客观理性的态度。在市场经济条件下,中长期规划的制定和实施,都面临着很大的不确定性,而且规划目标的确定不可能完全科学合理,规划的实施也不可能完全尽善尽美。因此,规划实施最终要促成大多数指标能够如期完成,可以允许个别指标基本完成或略有滞后完成。从历史上来看,从来没有一个规划能够100%的完成,即使是目标完成情况最好的“一五”计划和“八五”计划,也都有个别指标没有完全实现。从“十一五”规划确定的22个主要指标来看,预计至少有18个指标可以如期完成,指标完成率至少可以达到82%,将是历史上目标完成率最高的五年规划之一。
“十一五”后两年多时间,要进一步贯彻落实科学发展观的要求,加快经济发展模式的转变,全面促进和确保规划各项目标的落实。对于“十一五”规划前期实施不力的,要加大实施力度;对于制定规划时没有预见到的新形势和新问题,要及时采取有效措施积极应对。对于短期内难以解决的长期性问题,要深入开展研究,为“十二五”规划的编制提供基础。
(一)进一步深化贯彻落实科学发展观
在思想观念上,要进一步牢固树立和认真落实以人为本、全面协调可持续的科学发展观。要加快建立体现科学发展观的考核指标、考核机制、协调机制。切实转变地方、部门以GDP为核心的考核机制,扭转以GDP为中心的发展观念,促进地方政府和部门进一步解放思想,创新发展理念与思路。
(二)继续保持经济平稳较快增长
2008年是“十一五”规划实施的中期年,下半期经济将比前半期有所回调,经济增长有所降温。一方面,这将有利于转变发展方式,成为经济发展又好又快的机遇,有助于促进部分进展滞后指标的完成;另一方面,也对规划完成带来了新的挑战。因此,要高度警惕经济增长放缓可能带来的“慢而不好”的局面。
(三)加快转变高消耗、重污染的经济增长方式
“十一五”期间,节能减排与产业结构调整指标都进展滞后。因此,要把节能减排与产业结构调整结合起来。一方面,要抓住节能减排政策的机遇,促进落后产业的淘汰,促进产业结构调整;另一方面,要加快发展服务业,促进节能减排。从政策上,一是要进一步调整产业结构,促进资源、能源依赖程度较低产业(主要是服务业)的发展;二是要大幅度降低资源、能源密集企业产品的出口补贴,削弱其比重;三是要大幅度降低能源、资源密集的部门的单位消耗;四是要促进重工业发展进一步新型化,减少对重工业各类直接、间接、公开、变相的补贴。总之,加快转变高消耗、重污染的经济发展模式,是实现节能减排指标的前提,也是落实科学发展观的重要抓手。
(四)促进绿色消费,加快形成资源节约型、环境友好型的消费模式
我国发展模式不仅在生产上要避免走高消耗、重污染的老路,在消费上也要避免走发达国家高消耗与重污染的模式。“十五”以来,我国进入消费结构的升级时期,这也是工业重型化,发展模式难以转变的一个根本原因。促进绿色消费,加快形成资源节约型、环境友好型的消费模式,有助于促进产业结构调整和节能减排指标的实现。
(五)转变粗放型的外贸发展方式
利用出口增长放缓的契机,促进粗放型外贸发展方式的转变,努力提高产品质量和产品附加值,创造新的竞争优势。优化进出口结构,提高出口产品竞争力,进一步提高对外开放水平。转变外贸发展方式,同样有助于促进产业结构调整和节能减排指标的实现,保障经济平稳较快增长的宏观目标。
(六)加大力度促进服务业发展
加快发展服务业,既要坚持发挥市场在资源配置中的基础性作用,又要加强政府宏观调控和政策引导。要重点发展现代服务业,规范提升传统服务业,充分发挥服务业吸纳就业的作用,全面提高服务业发展水平。要加大政策扶持力度,推动服务业加快发展。要积极营造有利于扩大服务消费的社会氛围,不断优化服务业的发展氛围。要进一步强化政府责任,通过制定相关政策措施,主要依靠经济杠杆来加快服务业发展,逐步提高服务业占GDP的比重。
(七)加快推进主体功能区规划实施,遏制区域生态环境总体恶化趋势
“十一五”前期,生态环境局部改善,总体恶化。主体功能区战略是从空间布局上落实科学发展观、保护区域生态环境、实现区域协调发展的大战略与大思路。目前,主体功能区战略尚未正式实施,应该加快推进实施,以遏制区域生态环境总体恶化的趋势。
(八)进一步理顺资源、环境价格体制
节能减排正处于攻坚阶段,要从体制上建立长效机制。当前,资源环境价格偏低,资源稀缺程度与环境污染成本没有得到充分反映。因此,一方面,要通过价格、税收等手段将资源、环境价格计入成本;另一方面要提高环境准入门槛,提高污染排放的收费标准。
(九)加大统筹协调促进规划实施机制完善落实
从“十一五”前期的实施情况来看,大多数实施机制的有效落实,为规划任务的顺利开展提供了强有力的制度保障。后期在强化规划的实施机制方面,要重点加强制度、规划和政策的统筹协调,进一步加强和改进产业政策工作,增强对国内产业发展、对外贸易和利用外资的统筹,加强信贷、土地、环保、安全、科技等政策和产业政策的配合,强化采用经济手段促进产业发展和产业结构调整。