改革开放以来，我国人类发展指标和大部分社会发展指标相对差距都有不同程度的缩小，但是经济发展差距在20世纪九十年代以来显著增大，已经成为未来经济和社会发展中的重大挑战。重视城乡协调发展、地区协调发展、经济与社会协调发展是本届政府的重要发展思路和施政特点。
问题背景
我国是世界上极其特殊的社会，是一个人口众多、地域辽阔、发展不平衡的发展中国家，是世界上自然地理、人口资源、经济发展和社会发展差距最大的国家之一。我国内部30个省市自治区人均GDP美元值和人类发展指标的相对差异系数要高于世界各国的相对差异系数。各地区条件差异显著、发展极不平衡，我们把它概括为“一个中国，四个世界”。
参照世界银行对世界各收入组的划分，根据购买力平价(ppp)计算的人均GDP水平，把中国人口治睦嗍杖胱椋词粲谒母鍪澜纭５谝蛔槿司鵊DP(ppp)高于世界上中等收入国家平均水平(8320美元，PPP)，我们称之为“第一世界”，主要包括北京及上海、深圳等东部地区发达城市，占全国总人口的比重为5%左右。第二组人均GDP(ppp)介于世界下中等收入国家平均水平(3960美元，PPP)和上中等收入国家平均水平之间，为“第二世界”，包括东部的浙江、广东、江苏、福建、辽宁、山东，中部黑龙江的发达地区，以及其他省份的一些大中城市的人口，大约占全国总人口的五分之一。第三组收入高于世界低收入国家平均水平(1790美元，PPP)，但低于世界下中等收入国家平均水平，包括东部的河北、海南以及中西部的发达地区，据估计人口在3.3亿元，约占全国总人口的四分之一，为“第三世界”。第四组人均收入低于世界低收入国家平均水平，为第四世界，包括中西部贫困地区、少数民族地区、农村地区及边远地区。这些地区人口约6.3亿，占全国总人口的一半。
进入20世纪九十年代以来，地区经济发展的不平衡性日益显著，地区差距问题已经成为我国未来经济发展、政治变革和社会稳定最重要的影响因素之一，使我国现代化发展进程面临极为复杂的挑战，我国如何走上区域协调发展之路已经成为政府决策的难题。
区域发展差距的历史趋势
经济发展差距，人均GDP只是一个指标，实际上我国的发展不平衡性与不平等性是一个典型的多维尺度现象，相应的也存在多维的发展差距。具体表现在经济发展差距、人类发展差距、社会发展差距、知识发展差距等方面。
1、经济发展地区差距
根据我们对1952—1992年期间各地区真实人均国民收入相对差异系数的计算，以及对1978—1999年期间真实人均GDP最大最小系数、相对差异系数、加权相对差异系数、趋同系数和泰尔系数的硏究，可以划分为三个阶段。
第一阶段(1952—1978年期间)经济发展差距波动中上升。
第二阶段(1978—1991年期间)经济发展差距不断缩小。
第三阶段(1991年至今)经济发展差距迅速上升。上世纪90年代以来地区差距上升的幅度已经超过(至少是接近)80年代地区差距下降的幅度，目前我国的经济发展地区差距处于建国以来最严重的时期。
2、人类发展地区差距
从人类发展指标(hdi)看，我国也存在地区发展差距。根据undp(2002)计算，2000年我国0.726已经属于世界上中等人类发展水平。从各地区看，1999年有5个西部地区人类发展指数介于0.650—0.500之间，属于下中等人类发展水平；有23个地类发展指数介于0.800—0.650之间，属于上中等人类发展水平；有上海、北京、天津3个直辖市人类发展指数大于0.800，属于高人类发展水平。仅从人类发展指标来看，西部地区还有5个地区还没有达到土中等人类发展水平，中西部还有15个地区人类发展指标在世界174个国家和地区的排位在100位之后。
3、社会发展地区差距
从人口、教育、卫生、科技、文化、环境污染、基础设施等社会发展指标看，无论是相对差距还是绝对差距，我国都存在着不同程度的地区差距。从全国总体或人均水平看，我国社会发展水平已达到世界中等水平，少数沿海地区已达到世界高水平，但许多内陆地区仍处在世界低水平。各主要社会发展指标相对差距的水平差异甚大。
4、知识发展地区差距
知识是当代经济发展和社会转型中最重要的因素。知识创造财富，知识促进发展，知识推动改革。知识资源是一个国家或地区经济发展的最大优势资源，反之知识发展水平落后又是落后国家和地区经济发展最大的瓶颈。
从综合知识能力指数上看，我国知识资源分布极不平衡，东部地区综合知识能力指数明显高于中西部地区。知识能力处于高水平和中上水平的地区全部在东部；中西部除吉林、湖北、黑龙江和陕西综合知识能力为中下水平之外，其余省份全部为低水平地区。西部一些地区、一些少数民族、部分人群面临知识隔离的危险。
存在的重大问题
1、收入差距的分解
改革以来，区域之间、城乡之间以及农村地区及城镇地区的收入差距都在扩大。世界银行报告(2004)详细分析了产生收入不平等性的各种因素及其原因，他们对1990—1999年的收入差距因素进行了分解，认为城乡差距是第一因素，主要是9b年代中期、后期城乡收入差距明显扩大；第二个因素是各地农村之间的收入差距，主要是90年代上半期中国放开农产品交易和市场，大部分农产晶国际价格和国内价格持续下降，农业比重高的内陆省区农民的农业收入增长缓慢或下降；第三是城市地区之间的收入差距扩大，主要是90年代下半期国有企业和城镇集体企业大量的下岗分流，出现所谓转型贫困人口；最后是省级收入差距扩大。
2、发展差距的区域来源
90年代以来地区差距的扩大主要来源东、中、西三大区域之间差距的扩大。区域内差距不管是绝对值还是相对值都不断下降，区域内差距泰尔系数从1978年的0.075下降到2002年的0.043，对地区差距的贡献从1978年的70.81%下降到2002年的31.29%。其中东部内部差距减少最快，是80年代地区差距降低的最主要的原因。区域间差距则从1978年的0.031上升到2002年的0.096，对地区差距的贡献也从1978年的不到30%上升到2002年的三分之二强。
3、区域差距的发展趋势
对于我国这样幅员辽阔，经济和社会形势快速变化的国家，经济增长收益无法在人群和地域间均等分布，市场自发的力量将导致发展差距尤其是经济发展继续扩大，因此采取措施以遏制这种发展趋势十分必要。
过去二十年是我国收入差距扩大最快的时期，也是世界上基尼系数提高幅度最大的国家。今后我国将面临收入差距扩大的严峻挑战。如果目前城乡家庭收入差距和各省城乡家庭收入增长速度不平衡的趋势持续下去的话，收入差距将会急剧扩大。基尼系数将会从1999年的0.437上升到2020年的0.474。相反，如果改变假设条件(消除各省在经济增长方面的差距，各省城乡地区的收入增长速度都会达到7.2%的目标)，到2020年基尼系数就可以降到0.395。
4、我国五级半政府条件下如何为十三亿人口提供基础的公共服务
我国的一个基本政治国情是“单一制、五级半政府”，即实行单一制，而不是联邦制，在《宪法》中明文规定了四级政府，但在实际运作中却是五级半政府：中央、省级、副省级、地市级、县市级、乡镇区级。政府层次多，同级政府不同地区行政管辖人口规模、公共事务、公共服务、管理能力相差甚大。这是实现地区协调发展的难点，也是为不同地区人口提供基本的、普通的公共服务的最大难点。
5、以人为本的新发展现
新的发展战略，是以“人”为中心的发展战略，是以追求生活条件改善、生活质量提高为核心的发展战略，其目的是扩大人们的就业机会、增强人们的发展能力、发展机会，其手段是大力开发人力资源，保护民族文化多样性，实现可持续发展。因此，新的发展战略不是单一目标的发展战略，而是一个多层次综合目标体系的发展战略；不是一个单纯追求经济增长的发展战略，而是追求经济社会全面发展的综合战略；不是一个仅仅寻求促进生态环境保护的发展战略，而是促进民族文化保护与创新、促进人类发展和社会转型的发展战略，更是一个促进经济增长与社会全面进步统一发展的战略。
现行政策
重视城乡协调发展、地区协调发展、经济与社会协调发展是本届政府的重要发展思路和施政特点。2003年3月18日新任国务院总理温家宝在“两会”结束时与中外记者见面，提出了本届政府的“24字”施政方针：城乡协调、东西互动、内外交流、上下结合、远近兼顾、松紧适度。这是总结改革开放20年来的经验，适应新形势、新任务提出来的，是针对我国经济社会发展中存在的突出问题提出来的，是我们改革目标的出发点和归宿。中共十六届三中全会《关于完善社会主义经济体制若干问题的决定》提出“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”。明确了“五个统筹”的新发展方针，即统筹城乡发展，统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放。这是总结改革开放20年来的经验，适应新形势、新任务提出来的，是针对我国经济社会发展中存在的突出问题提出来的，是我们改革目标的出发点和归宿。
我国政府已经成功提出了一个比较完整的地区协调发展战略，这是符合我国地区差异大的基本国情，也是符合我国不同地区人民的发展意愿。
政府建议(发展方向)
如何落实新的发展战略，我们的意见是：加快建立统一的公平的国内市场，促进各种要素自由流动，特别是劳动力要素流动，加快城镇化进程，中国则有可能既缩小城乡差距，又能缩小地区差距。
1、中央政府的政治支持和政治承诺至关重要
经过二十五年的快速发展，我国已经具备了逐步解决区域发展差距的条件，中央政府也有能力为促进区域协调发展提供体制、政策、资金等方面的支持。由于中央和各级地方政府面临相互冲突的各种利益，而且结构和体制改革的进程非常复杂，有可能导致符合中国大多数人民的利益、也有利于我国在经济全球化的环境下提高国家竞争力的措施会遭到某些利益集团的**，而且有很多两难选择需要加以权衡，从而导致某些有效措施难以付诸实施。
面对重重阻力推行改革，保证宏观经济的快速、稳定、协调发展，需要很强的政治决断力。实践第二代发展战略，促进区域协调发展，需要中央政府强有力的政治支持和政治承诺。
2、建立统一开放、竞争有序的国内市场是促进地区协调发展的重要举措
《决定》提出了要消除区壁垒的设想，明确了要废止妨碍公平竞争、设置行政壁垒、排斥外地产品和服务的各种分割市场的规定，打破行业垄断和地区封锁。只有对内对外开放市场，加快建设国内统一市场，促进各种要素流动，发展具有比较优势的产业，各地区才能从全国性、区域性市场获得更大的规模效益，正如欧盟各国从欧盟大市场中获益一样。
3、城镇化是缩小城乡差距、区域差距的良方
人口和资源的集中——城镇化将促进规模经济，提高经济效率。由于产业集群化的经济优势，服务业和制造业中大多数新增的产值和生产性就业机会可能主要出现在城镇及城镇周边地区。改革开放以来大部分非农就业机会是由中小城市创造的，城镇周边地区的新增就业最多。只有进一步推进城镇化，才能缩小城乡差距。
4、实现全国基本公共服务均等化
为解决一个地区经济社会发展水平差异甚大的情形，应该实行全国基本公共服务均等化，使各地区所有人都能够享受最基本的公共服务，需要制订全国基本公共服务的最低标准和最低支出标准。
建议规范财政转移支付制度。加大对中西部地区财政转移支付的力度；实现各地区人均财力的均衡。
明确财政转移支付的支出用途。应从无条件转移支付转向有条件转移支付，中央政府出钱，逼地方政府改革，防止滴漏现象，进而提高财政转移支付提供公共服务的效益。明确中央与省级的管理职责，实行“中央集权与地方分权”相结合的模式。明确中央和地方对经济调节、市场监管、社会管理、公共服务的管理责权。
5、大力开发人力资源是增加国民财富主要途径，也是缩小地区发展差距的优先战略
我国的治国方针应当是“教育立国”、“科学立国”，舍此，别无他途。大力发展人力资源基本途径是增加人力资本投资，加速发展各类教育，推动科技进步，实现人人健康，消除绝对贫困，其本质就是对欠发达地区丰富的劳动力资源加以开发投资和利用，从而增加整个国民财富，促进经济与社会协调发展，逐步缩小地区发展差距。
6、实施知识发展战略
针对“一个中国，四个世界”和“一个中国，四种社会”的基本国情，我国在知识发展战略的实施上应当分三个层次进行：一个在全国范围内建立均等化的基本知识服务。二是加快促进知识的普遍应用。三是逐步增强知识创新能力。这其中，在全国范围内实现基本知识服务均等化是实施知识发展战略的基础，应当作为优先的战略措施。