五、我国反垄断改革的方向
1.国外反垄断的经验借鉴
大量国际研究表明，在基础设施和许多公共服务部门的公共投资效率低下、价格昂贵、人员臃肿、服务低劣、严重亏损，因而从20世纪80年代以来几乎所有的工业化国家政府都开始对这些部门进行称之为私营化的改革。
通常公共部门、公共机构、公共企业私营化有5个方面的原则:
第一，区分基础设施或社会服务中的私人物品性和公共物品性。尽管大多数基础设施都具有私人物品性，但仍产生外溢性效应和外部性效应，既包括正外部效应，如良好的基础设施会促进社会发展，也包括负外部效应，如发展能源设施，大量使用高污染能源又产生环境污染问题。对基础设施而言，其内部不同环节存在较大的经济学特征差异性。根据其外部性的大小，竞争性强弱，可分为私人物品、公共物品、俱乐部物品和共有财富或共有资源，这需要在不同部门间、部门内部和各类技术类型中进行区分。
第二，随着技术进步许多原有的公共物品会变成私人物品，由非竞争性物品变为竞争性物品。电信业就是一个典型例子，长途电话、电信增值服务随着技术进步，产品和服务的竞争性日益呈加强趋势，易于为私营部门可提供;又如电力行业在生产和销售环节会越来越多具有竞争性。
第三，许多基础设施和社会服务具有巨大的使用者付费潜力。几乎主要的基础设施都可实行使用者付费，而不必再由政府“大包大揽”或“全包全揽”，因为使用者可从基本服务中受益，他们愿意付费并有付费的能力。
第四，越来越多的基础设施产品或服务具有市场性或可销售性。通常用可销售指数来表示，从不易于销售的1和最易销售的3之间进行计分，我们看到几乎所有的基础设施都是有较高的可销售性指标。许多基础设施服务，如电话服务，灌溉用水完全可由私人投资或消费，而乡村道路、乡村灌溉渠道具有较低的可销售性(见表12)。
第五，政府应对基础环境的外部性予以提供。避免私营部门在提供服务时将其污染等负外部性转嫁到社会。
需要指出的是，基础设施私营化过程中，为了激励私营部门投资，还需要政府保证私人投资这一领域的合理回报率，使私人具有提供长期投资的动力;政府还要与这些私营部门建立新的伙伴关系，与他们形成产品与服务的购买者同生产者或供给者关系;加强政府的监管能力，对其信息不对称的基础设施市场进行有效的监督。从发达国家基础设施私营化过程看，通常私营机构提供服务成本明显低于公共机构(见表13)。可大幅度节省政府预算，据IMF的Vito Tanzi估计，可节省60%的费用。同时政府对大量的公共基础设施投资形成的资产进行出售又可以转化为政府新增财政收入。如果在考虑到政府对这些部门的税收，大规模的民营化又产生相当大的净收入。
2.反垄断改革的基本思路
首先，限期实现政企分开，废除阻碍垄断行业市场准入和全国统一市场形成的规章制度。政企不分是行政垄断的根源⑪。因此，要积极推进政企分开，特别是要在产权、人事权等方面割断垄断企业与政府之间的政治经济“脐带”。取消政府对所属企业的各种亏损补贴(包括明补和暗补)，政府与这些企业明确新的需求方与供给方合同关系，迫使企业重组，鼓励优势企业兼并劣势企业。限期改造公营机构，使之公司化和企业化，即建立相对独立、自负盈亏的法人企业或单位。政府部门应该代表广大消费者的利益，而不能是垄断行业或是地方利益的忠实代表和维护者。
其次，构筑多元化产权格局与市场竞争格局。对那些不具有自然垄断属性的行业或生产环节要建立竞争性市场，不允许垄断;对垄断行业和环节应“重新洗牌，重新摸牌”，逐步降低国有股的比例，分解市场比例过大的国有企业，一般不能超过20%的份额，鼓励引进社会资本和外国资本，形成分散化的股权结构。不仅要放开垄断行业的市场，而且要放开资本市场，充分利用资本市场对垄断行业的资产进行拍卖、重组、上市等，盘活存量资产。
第三，重新界定政府规制的内容和范围，加速反垄断立法，强化监管职能。放开垄断行业市场必须与强化市场监管能力同步进行。对垄断行业的监管，必须兼顾到消费者、投资者及相关利益者的利益，既要防止市场垄断，也要防止行政垄断。监管的核心是要解决信息不对称和市场失效问题。监管机构既不能是政府机关，也不能是公共机构，而应是独立的、法定的、专职专业化、以法行事的监管组织。
在打破行政垄断，并对市场垄断进行管制的过程中，主要利用法律武器。在这方面，许多西方国家比较成熟的反垄断法律可以借鉴，例如美国1890年通过的《谢尔曼法》和1914年通过的《克莱顿法》。我国目前已有的《反不正当竞争法》中几乎很少涉及反垄断的内容，因为当时准备另行制定一部反垄断法律。但是，反垄断法迟迟没有出台。反垄断法的核心应该是，“打破行政垄断，限制市场垄断，鼓励规模经济”。对于行政垄断来说，并不是说要完全消除，而是重新进行界定。电力、电信、民航、铁路等行业的垄断及地方保护主义当然要打破，但是对于一些属于市场失灵，需要政府进行干预的领域，还是要保留行政垄断。例如对知识产权的保护，对药品生产的管制等。
第四，规范垄断利益集团的政治行为和商业行为，限制他们的政治特权和经济特权。反垄断改革的难点就在于如何处理那些具有行政垄断地位的特殊利益集团。我们认为，对垄断行业特殊利益集团的改革有三大原则。首先，要承认其既得利益，而不是要消除垄断行业集团;其次，要限制垄断利益集团的特权，把它们从“贵族”降为“平民”，从经济人与政治人的双重身份变为纯粹的经济人，是企业家、银行家而不是政治家，更不应身兼中央委员或候补委员或人大常委;最后，要规范垄断利益集团的行为，重新建立商业游戏规则，迫使垄断行业从经济寻租、政治寻租转变为依靠技术创新、高质量服务、良好信誉等谋求利润最大化。
第五，改革决策机制和程序，实行社会参与、信息公开的改革方式。垄断行业行政部门是既得利益者，由它们自己提出的改革只能是假改革，不能给予它们改革的决策权力，让独立的第三方设计改革方案;由国家综合部门如国家计委、国务院体改办等主持改革方案，吸收专家、消费者、投资者和企业代表参加，通过多次民主协商形成各方可接受的方案，经国务院批准后，在国家主管部门的监督下具体实施。没有社会公众广泛参与的改革也是假改革，不能让这些部门垄断市场信息，与公众利益相关信息必须予以公布，使“看不见的官僚政府”变为“看得见的人民政府”。积极鼓励新闻媒体公开报道改革进程，反映公众利益，批评损害消费者的行为，使改革进程不可逆转。
注释：
①这一研究结论比我们原来的估计低(卢中原、胡鞍钢，1993)，也略低于陈宗胜等人(陈宗胜等，1998，1999)的估计。
②余晖，2001，“行政性垄断如何终结”，《中国经济时报》。
③曼昆认为，随着市场的扩大，自然垄断会变成竞争市场。曼昆，1999:319。
④美国电力的情况比较典型。“在一端是发电公司，它们将在现货市场上竞争地销售电力，这就像商品交换一样。在另一端，零售供给者将批量地购买电力，并销售给家庭和企业。在这两者之间是线路公司，它将对使用它们线路的批发者与零售者收取费用。”The New York Times，August4.1996，Week in Review，p.5.引自曼昆，1999:337。
⑤“引入竞争机制，加快电力、铁路、民航、通信、公用事业等垄断行业管理体制改革。”见《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》第五篇:改革开放，第十六章:推进改革，完善社会主义市场经济体制，第三节:健全市场体系。
⑥虽然它也是一个非常重要的因素。
⑦根据中国经营报的报道，中国电信重组方案原则在近日确定，该方案基本是按照将中国电信划分为南北两大公司的思路设计的，将现在的中国电信华北、东北和山东10个省公司整体划出，和现在的中国网通公司合并，成立新中国网通集团公司;其余省市电信公司组建为新的中国电信集团公司;现中国联通和铁通合并，组建新的中国联通集团公司;现中国移动公司和吉通合并，组建新的中国移动集团公司。在上述重组完成后，中国电信、中国网通、中国联通、中国移动将同时获得经营全部电信业务的许可，成为中国电信业的四巨头。《中国经营报》2001年10月26日。
⑧郭开森，2000，“电力改革走到十字路口，竞争机制何时发挥作用?”，http://finance.sina.com.cn，2000年12月10日。
⑨据悉，2000年底国务院的文件暂停部分改革措施，在厂网分开、竞价上网措施上维持原有的辽宁、吉林、黑龙江、上海、浙江和山东六个试点区，尚未进行的地区一律暂停。除按国家规定程序审批的资产重组、电站出售、盘活存量项目外，停止其他任何形式的国有资产流动，包括电力资产的重组、上市、转让、划拨及主业外的投资等，保留曲目只有电力系统内部的建立现代企业制度———公司化改革以及省市电力局的撤销工作等。
⑩目前电信运营企业已经接近10家，而国内的民航公司已经达到20多家。
⑪余晖认为，“政企不分，反垄断统统白搭”。余晖，2001。
参考文献:
[1]陈淮，2001，“`垄断有理论'可以休矣”，中国宏观经济信息网。
[2]陈剑，2001，“WTO与中国电信业的发展”，中科院清华大学国情研究中心WorkingPaper。
[3]陈宗胜，吴浙，谢思全等，1999:《中国经济体制市场化进程研究》，上海:上海人民出版社。
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[5]哈耶克，1944，《通往奴役之路》。
[6]胡鞍钢，2000，“西部开发三原则———二滩水电项目严重亏损的调研报告”，《中国国情分析研究报告》2000年第27期(总第2027194期)。
[7]胡鞍钢主编，2001，《中国:挑战腐败》，浙江人民出版社。
[8]胡鞍钢，过勇，2001，“转型期防治腐败的综合战略与制度设计”，《管理世界》2001年第6期。
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[10]曼昆，1999，《经济学原理》(上册)，北京大学出版社。
[11]伞峰，2001，“垄断对社会福利的侵蚀”，国家信息中心，中国宏观经济信息网。
[12]吴群刚等，2001，“中国经济运行机制市场化程度指数设计”，中科院-清华大学国情研究中心Working Paper。
[13]余晖，2001，“行政性垄断如何终结”，《中国经济时报》。
[14]中改院，2001，“反垄断首要任务是反行政垄断”，中国宏观经济信息。
[15]Stephen L.Parente and Edward C.Prescott，2000，Barriers to Riches，the MIR Press.