当前，中国经济正在进入“转型期”和“换挡期”，转型和换挡的意义可能远比我们过去所理解得要深刻。直到2008-2009年，大多数人还认为只要采取积极的宏观经济刺激政策，应对国际金融危机，中国经济增长还能回到2008年以前的轨迹，即再现高速增长时期（2003-2007年是世界经济发展史上一段不多见的“黄金时期”）。经历了2010-2013年的反思，大多数经济学家终于认识到，我们所面临的经济波动不仅仅是周期性的，而且是结构性的。也就是说，中国经济已经不以人的意志为转移地进入了一个新的发展阶段，许多事情已经同以往的30多年有了实质性的变化。因此，中国经济的区域发展态势也将发生很大变化，其中，产业发展的“转型”和“换挡”将具有重大意义，产业发展的区域态势也将出现一系列新现象，面临许多新问题。
一、经济政策取向与区域发展动力
众所周知，新一届中央的经济政策理念同过去相比有非常大的变化。除非发生超出容忍限度的情况，中央政府不再以采取强力刺激的方式进行宏观经济干预。而是要通过深化改革和减少政府干预的方式释放微观经济活力，特别是，强调在公平竞争的条件下由市场来发挥资源配置的决定性作用。
也就是说，未来的产业发展将主要不再依赖政府的“加力”，即政策刺激，而要靠更有效地发挥市场活力。这意味着区域经济政策取向将发生一个极大的转变：不再像过去那样主要依赖各种各样的“优惠待遇”、“特殊政策”，而是更强调地区间的更大程度开放，消除地区壁垒，减少歧视性政策，形成统一开放的市场，进行更大范围的公平竞争。如果说过去促进区域经济发展的标志性政策是“经济特区”，那么将来的标志性区域政策则是“自由贸易区”。前者的含义是“特区可实行而其他地区不实行”，即特殊待遇只可限于特殊地区或园区；而后者的含义则是“自贸区实行的其他地区也可以实行”，叫做“可推广，可复制”。也就是说，各地区的发展将不再依靠差别性特殊政策的刺激，而主要依靠统一开放市场条件下的公平竞争。这样，产业发展再没有政策捷径可寻，不能吃“政策偏食”，于是只有一条路：创新！而且是内因驱动的自主技术创新，而不仅仅是利益诱导的迎合性外因激励创新。
区域经济政策取向这一变化的显著表现之一就是，各地区将出现区域经济一体化范围不断扩大的趋势：不仅各省级行政区内一些市县形成经济一体化区域，是跨省级行政区的区域经济一体化趋势将显著增强，例如长三角、珠三角、京津冀等，将成为越来越重要的区域资源一体化配置空间和产业创新的更大协同区。而且，将形成大跨度的经济带，例如长江经济带、丝绸之路经济带等。“因为在全球化市场上，任何全球参与者的生存都取决于它所在的集群提供的所有优势。因此，区位变得更加重要。”这种重要性也表现为“随着交通成本的下降，生产更加集中于一个集群：并且地区内贸易增加。”。也就是说，更大范围的区域经济一体化将成为中国产业发展空间布局优化的一个重要积极因素。
可见，在新的发展时期，区域发展的动力机制将改变，产业发展的空间结构也将改变。“低价格资源供应”和“差别性优惠政策激励”的区域经济发展动力机制时代将历史性地成为过去。从一定意义上可以说，中国产业发展的区域态势正在从“特政”时代转向“自贸”时代。“特政”时代的动力逻辑是各地区都力图以“划区”方式构建“特殊政策区”，不仅有正式命名的经济特区，而且有无数“参照特区政策”，甚至实行“更加特殊的政策”的产业园区，总之是以“差别性”和“优待性”促发展；而“自贸”时代的动力逻辑则是努力融入更大范围的内外开放、公平竞争和有序合作的一体化经济区域，进而同体现自由贸易原则的全球经济化接轨，融入一体化的全国经济和全球经济。
二、筑实产业发展的区域根基
当我们问“什么地区的产业具有竞争力？”实际上就是问“为什么有竞争力的产业会位于某地区？”对于发展中国家，产业发展的空间表现通常是：转移、扎根和升级（或再转移）。这取决于地区环境对产业发展的吸引力、承载力、融合力和支撑力。
由于存在外国或外地的先进工业，发展中国家的区域产业发展首先依赖于吸引力，据此承接外国或外地的产业转移，在现实经济工作中就往往体现为“招商引资”的成绩。如果有众多企业意愿进入，则地区的产业承载力具有决定性意义，这包括资源承载力、土地承载力、环境承载力、基础设施等。承载力越强，聚集的企业就可能越多，以致形成产业集群。
随着产业集群的形成，地区对于产业发展的融合力的重要性就越来越显现，这决定了产业能否在本地区扎根。如果缺乏产业融合力，进入本地区的企业可能成为产业“飞地”，无法充分融入本地经济和社会。一旦有其他更有吸引力的地区，它们就会向外转移。这样的地区也许就不得不“腾笼换鸟”。
如果要使产业常驻，就必须形成本地区的产业支撑力，使产业在本地区具有不断升级的条件和前景，包括良好的配套服务体系、生活质量环境以及有利于产业技术创新，尤其是有利于自主技术创新的区域文化基础。因此，能否支撑产业升级和创新，是区域产业长期繁荣的决定性因素。
一般来说，地区产业发展的决定因素有三个：比较成本、技术水平和文化特质。工业化初期，第一个因素，即要素丰度和成本（价格）最重要；工业化中后期，第二个因素，即技术资源和技术创新越来越重要。而长远来看，第三个因素，即地区文化（组织文化和社会文化）具有决定性。所以，我们可以看到：世界各国工业化初期和中期的产业发展轨迹基本相同，但工业化后期，各国产业发展就会走上不同的方向。因为，经济发展的规律具有“标准型式”，而文化则是多元的，没有“标准型式”。当文化因素越来越具有决定性时，各国各地区的产业发展就走上不同的方向，各具特色。
所以，区域工业化的长期逻辑是，除了区位和资源特点在初期和中期的重要作用外，科技创新与文化蕴含是两个决定性因素。而科技同文化对产业发展的作用是不同的：科技决定产品的功能、生产效率，其经济性质是使产品功能越来越好，但价格越来越低。而文化决定产品的品味，注入“艺术性”，其经济性质是使产品越来越具特色，细分化程度和附加价值更高，保持较高价格。这意味着，一方面各地区经济将融入经济全球化，另一方面各地区产业也应保持和打造地区特色，尤其是基于文化特质的优质产业。从一定意义上可以说：精致的工业品类同于“艺术品”；极致的制造业具有难以模仿的文化蕴含。
总之，要筑实产业发展的区域根基，就必须培育和增进对产业发展的吸引力、承载力、融合力和支撑力。使各地区经济发展插上产业科技和产业文化的两翼，才能实现中国产业的全面转型和换挡。中国产业国际竞争力问题实质上就是：哪些地区的技术创新条件和文化支撑基础使之能够成为产业扎根并占据技术制高点的优质企业聚集地？
三、产业竞争力与区域价值
产业发展的区域态势涉及到产业发展与区域发展的关系。尽管静态地看，地区的产业发展与区域发展具有一致性，但它们毕竟不是同一回事。产业发展与区域发展的主体与价值是不完全相同的。产业发展是企业本位，而区域发展则应是居民本位。一个企业的发展并没有区域限制，哪里有利就到哪里是企业本位的“理性”。但对于一个地区的发展来说，只有在本地发展的企业才有区域价值，企业离开了就失去了本地区价值。所以，区域发展要求将合适产业留在本地，并给本地区带来利益。总之，产业发展的逻辑是“有志企业四海为家”，“良禽择木而栖”，即遵循企业竞争力优先的原则。而区域发展的逻辑则是“本地价值优先”。
因此，每个地区的发展都会考虑各产业发展对本地区的价值贡献，而不能仅仅考虑是否对企业竞争力有利。但是，地区的产业吸引力和支撑力恰恰又必须表现为要使落户本地的企业能够具有竞争力，即迎合“企业竞争力优先”的产业发展逻辑，否则企业不会选择此地。这一问题在现实中往往表现为很复杂的区域产业发展关系。例如，地方给企业提供低价格的土地和各种政策优惠，是否能获得很好的地方利益？如果以地方利益交换产业留驻，即支持企业竞争力，会不会损害地方尤其是当地居民的现实利益和长久利益？如果产业发展依赖于开发地方资源，那么，企业利益与地方利益是否能平衡和协调？资源枯竭后，地方经济发展和民生保障如何接续？
特别是，随着经济发展水平的提高，环境保护标准和民众环保要求越来越高。而且，产业竞争与生活质量的关系也在发生变化，社会越来越不能容忍以降低生活质量的方式维护产业竞争力。相反，生态环境和生活质量会成为吸引和支撑优质产业的重要因素，因而成为区域竞争力的基本要素。因此，各地区吸引和培育具有竞争力的本地产业同提升区域价值的关系将更为密切。各地区发展决不可再采取“血拼”的方式，更不能“竭泽而渔”，而必须注重作为地区主体的“居民”利益和意愿。有可能损害区域价值的产业发展方式将难以获得居民认同，这将是各地区产业发展将面临的现实挑战。
四、地方政府的新课题
在新的发展时期，全国经济发展方式正在转变，各地区产业发展的态势也在发生很大变化，因此，各地方政府促进地方产业发展将遇到一系列新课题，其中，特别具有深刻性的问题是：
第一，促进地方产业发展，地方政府能做什么？前30多年的地方经济发展具有显著的“政府推动”甚至是“政府主导”性质，以提供优惠条件招商引资是政府的主要“法宝”。今后，地方政府以“特殊待遇”为手段，采用过度激励（利益诱导）的方式实现招商引资目标的模式将越来越难以为继；有些经济较发达地区可用于招商引资的土地供应越来越少。那么，地方政府还能以怎样的方式来吸引企业？如何夯实产业留驻和技术升级的地区环境？尽管各地区发展水平不同，具体情况有别，但基本的问题恐怕都是要力求抓住世界和中国产业发展的两个机遇：产业分布调整和新产业革命的机遇，支持企业进行产业和产业链空间配置的新布局，特别是支持企业从“追求优惠政策策略”向“自主技术创新策略”转变，创造新的产业业态。有条件的地方应该致力于打造某类产业的技术制高点，即具有国际竞争力的产业集群区。因此，地方政府的产业支持政策应从刺激“平推”式工业化，转变为促进“立体”式工业化。
发达国家工业化的历史表明，产业发展中的技术创新是一个丰富复杂和不断持续的过程。创新资源可以有“科研资源、工艺创新资源、产品创新应用资源、美学设计资源”等类型，而对于“颠覆性创新”、“递增性创新”或者“根本性创新”、“连续性创新”等不同类型的产业技术创新，大中小企业各具优势和劣势。而且，在某一产业（或产品）的进入期（孵化期）、成长期、成熟期和衰退期等各阶段，不同类型的企业也往往具有更适合于产业生命周期中一定阶段的创新表现。简而言之，不同类型的企业适合于不同类型和不同产业生命周期阶段的各类技术创新。所以，一个地区要成为有利于产业技术创新的集群地区，就应鼓励大、中、小各类企业在本地区的发展，避免歧视性政策。自由和公平的制度政策环境是促进持续创新的最有利条件。
更重要的是，地方政府负有为发展本地产业营造工业文明的社会环境的责任。经济史学家们的大量研究表明：“地方的基础设施、外部环境、熟练的工人和劳动力市场、特色服务以及相互的信任和人际关系，对于繁荣区域的发展将起极大的作用。”工业化不仅是一个物质技术过程，而且是一个文明过程。为将本地区发展为具有活力和可持续的现代产业聚集地，地方政府应培育和鼓励脚踏实地、崇尚实业、创业创新、专注技能的工业精神以及诚实守信、分工合作、公平交易的社会氛围。也就是要为发展现代产业积累更为雄厚的“社会资本”。各国工业化的历史表明，社会资本状况深刻地决定着产业发展的长远命运。
第二，政府服务企业和居民，“亲商”还是“亲民”？中国各级政府很大程度上都是“发展型政府”，即以推动发展为要务，政府行为具有自主创新性，信奉“发展是硬道理”。而要发展和创新，就必然要“亲商”，即尽可能为企业提供周到服务，在资源配置上照顾企业利益，以增强区域的产业吸引力，追求尽快实现区域经济发展的执政目标。许多地方政府的正式文件明确表示“亲商”的政策理念。这当然是增强地区竞争力实现经济发展目标的一种可行的方式。
问题是，“亲商”不可忽视“亲民”，“发展型政府”不可替代“服务型政府”。特别是，随着经济发展水平的提高，居民的权利意识、民主意识、参与意识越来越强，发展产业如果忽视民利民意，将遭遇很大阻力。近年来屡屡发生的“邻避”现象，即本地居民反对在附近投资建设有可能对环境和安全带来隐患的项目，就是突出表现。而且，当人均收入提高到一定的水平，在产业发展和区域价值的权衡上，民生诉求显著提升。因此现在各地政府越来越强调“亲民”。例如，由于民众的环保要求提高，地方政府必须更加重视生态环境质量。由于民众的社会保障和福利愿望增强，政府用于福利保障的支出大幅度提高，各地最低工资标准快速提升。有学者认为“在社会保护方面，中国在过去10余年确确实实经历了一次史无前例的‘大跃进'”。同时，“中国在社会保护方面还存在大量深层次的问题，民众对进一步加强社会保护还有十分强烈的愿望”。
但是，无论是“亲商”还是“亲民”都是有成本的。过度“亲商”或“亲民”都是不可承受的，而且，“亲商”和“亲民”在一定程度上往往是一个需要抉择的（TRade Off）问题，因为资源总是有限的，政府的财力更是有限的。因此，对于各种亲商亲民选项必须有一个合理的优先顺序和承诺限度，区分轻重缓急。这是各地方政府将面临的现实挑战。
第三，如何处理好经济区域与行政区划间的关系？如前文所述，区域经济发展的新态势是，正在形成更大范围的区域经济一体化趋势，尤其是跨省级行政区的区域经济一体化将成为中国产业发展的一个显著的区域态势。这意味着区域经济协调范围超出行政区划边界的现象将更为突出。因此，对于区域产业发展，更好发挥政府作用的重要内容之一就是要探索行政规则与区域经济发展规律的契合方式，地方政府不仅要做产业发展的推手，更要做好区域关系的协调入，实现相邻行政区之间的经济开放、管理接轨与互利合作，形成各地区之间产业布局更合理的集聚和扩散态势。
政府在促进区域发展中的一个重要职能是制定和实施区域发展规划。历史的事实是，当区域发展规划范围限于同一行政区划之内时，规划执行效果往往比较好；而如果区域发展规划范围超出行政区划界限，即涉及不同行政地区的区域发展规划，执行效果往往不理想。这很容易理解，各地方政府对其管辖的行政区域负有利益责任，其管理效力也限于本行政区域之内，如果经济协调的范围超出行政区划边界，地方政府的利益责任和行政效力就处于“悬空”状态。但是，区域经济的客观关系和内在规律并不以行政区划为限，跨行政区划的区域协调具有客观必然性和政策必要性。因此，处理好经济区域与行政区划间的关系是一个非常重要的区域经济问题，对产业发展特别是其合理的空间布局具有很大影响。当前产业发展和区域发展的许多矛盾，例如产能过剩、重复投资、资源浪费、环境损害、地方保护甚至执法不公等都同没有处理好这一关系有直接关系。行政区之间的区域经济分割也会对形成更大的区域发展活力产生不利影响。
另一方面，各地政府为了实施本地区管理，也自觉或不自觉地实行了各种具有区域歧视性的政策和管理措施。这突出地表现在交通等基础设施方面，例如，地区之间的公路、轨道交通往往“断头”或连通不畅，对进入本地区的外地车辆进行限制、实行对本地和外地车辆不同的限行措施等。这对形成统一开放的全国市场和建立区域间公平竞争秩序造成障碍，对民众生活也产生不利影响。
中共十八届三中全会关于全面深化改革的决定提出：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”这是处理好经济区域与行政区划间的关系的基本原则，各地方政府在考虑跨行政区划的区域发展问题时，首先应考虑如何能更有利于“使市场在资源配置中起决定性作用”；同时也要考虑如何能“更好发挥政府作用”。
第四，如何更有效地解决地区间发展不平衡的问题？由于各地区不同的区位和历史，经济社会发展不平衡是一个长久现象。而且，区域特点也决定了各地区将在经济空间上处于不同的分工地位，表现为不同的“功能”。以往30多年，按照“特政”逻辑，要让有条件率先发展的地区先富起来，然后再先富帮后富。近些年来，一些相对落后的地区，例如中西部地区，经济增长速度高于沿海地区，出现了区域发展均衡化的趋势。但是，地区间发展水平的较大差距不可能在短时期内消除，实现区域发展的均衡趋势仍将是国家区域经济政策伪重要内容之一。但是进入“白贸”时代，缩小区域不平衡的政策取向也必然有所改变。“特殊政策”不再是主角，对不发达贫困地区的援助仍然需要，但实行更大范围的经济一体化和公共服务均等化以及资源收益分享合理化等，将成为更主要的促进区域经济发展均衡化的公共政策：正具。即以“特政”填平差距的政策思路，将在很大程度上转变为“以公平促进效率”的政策思路。
总之，进入全面深化改革的新时期，中国经济发展的政策环境正在发生重大变化，因而产业发展的区域态势也正在发生深刻的变化。倾斜式、差别化、行政化的区域经济政策取向，正在向更加开放、统一、公平的区域经济政策取向转变。不仅各产业在区域间的分布格局正在发生新的变化，而且区域产业发展的动力机制也将发生深刻变化。依赖低价资源、补贴刺激、特殊优惠的产业空间扩展态势，将转向在统一开放、竞争有序的市场体系和公平开放透明的市场规则下，以技术创新、优化布局、协同分工为取向的产业空间发展格局。顺应这样的产业发展区域态势，各地方政府将发挥更有效的产业促进、引导和竞争监管职能，促进中国产业结构优化和技术升级在区域分布上的实现。
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作者简介：金碚，男，中国社会科学院学部委员，中国区域经济学会理事长（北京 100836）。