京津冀地区是中国区域经济格局当中的东部核心地区。新中国成立70年来，京津冀区域的协同发展具有特殊的意义。
一、历程回顾：从区域合作到协同发展
2014年京津冀协同发展战略的提出，是新中国成立70年来该区域的分工与合作的延续，对未来中国的区域协调发展战略具有重大的、关键性的影响①。
1.早期的京津冀
明清两朝，京津冀本是一体，称为“直隶省”，是著名的“京畿地区”。当年，以北京的皇城为中心，直隶省涵盖了当今整个京津冀地区及其附近的若干毗连地区，承担着拱卫京师、安定北疆的国家责任。晚清以降，西潮东渐，现代化的交通运输线路铺建，形成以北京为中心的铁路和公路网，京津冀地区的区位优势和战略地位更加巩固。民元之后，首都南迁到南京，长三角地区成为政治经济的核心区，京津冀地区的中心地位弱化，城市与区域发展开始分化。北京更名北平，成为单一的文化中心和消费型城市；天津的北方经济中心地位形成，制造业有较快的发展。“直隶省”的其余大部分地区成立河北省，是典型的农业和矿业地区。京津冀从“一体化”到“三分区域”，行政分割由此开始②。
2.新中国成立到实施改革开放
新中国成立之后,从1949年到1978年，京津冀地区的行政区划又进行过较大幅度的调整，对区域发展产生了深远的影响。新中国的首都设在北京，为了首都发展建设的需要，从1950年起到1958年止，北京的行政区域不断扩展。1958年3月国务院批准将河北省的通县、顺义、大兴、良乡、房山5个县和通州市划归北京市管辖。10月，又将河北省的怀柔、密云、平谷、延庆4个县划归北京市。至此，北京基本形成现在的市域范围。天津是北方的商业和工业中心。在1968年重新成为直辖市之前，天津是河北省的省会城市。在“文化大革命”时期，受政治局势的影响，天津直辖，河北省选择了石家庄作为省会。
从新中国成立到改革开放的28年中，在高度计划经济管理体制下，行政分割的态势主导了京津冀的经济发展与区域合作。新中国成立初期，由于人、财、物严重不足，城市建设与发展主要是围绕工业建设有重点、有步骤地进行。在1958—1967年天津市作为河北省省会期间，从带动全省工业发展的目标出发，将一批钢铁、制药、纺织、胶片等行业的工厂迁出，打下了河北省的一定的工业基础，也一定程度上造成了天津市与河北省的产业同构。20世纪70年代，北京从建立自成体系的工业体系出发，投资建设了燕山石化等大型化工企业，扩建了石景山钢铁厂等大型项目，北京市与天津市及河北省产业逐步趋于雷同，最严重时产业结构的相似系数超过90%。
3.改革开放后的竞争与合作
改革开放初期，顺应经济发展的需要，京津冀地区开始探寻从竞争走向合作的途径。由于经济体制改革和市场经济体制的确立，省、市、县等地方行政区成为经济发展的主体，各地区之间的关系更多地表现为区域竞争的关系。这种区域经济的竞争促进了地方经济的发展，也使地方保护主义逐渐抬头。从区域经济发展的目标出发，克服区域竞争带来的弊端，走区域合作的道路就成为必然选择。
20世纪80年代初，京津冀地区成立了全国最早的区域协作组织——华北地区经济技术协作会，通过高层会商，以物资交流作为主要的协作内容，进行地区间的物资调剂，并鼓励企业之间开展横向经济联合。例如，北京与河北环京地市合作建立了肉蛋菜等生活资料供应基地和纯碱、生铁等生产资料基地。
1988年，北京与河北环京地区的保定、廊坊、唐山、秦皇岛、张家口、承德等6城市组建了环京经济协作区，定位为“北京市、河北省政府指导下，以中心城市为依托的开放式、网络型的区域组织”，建立了市长、专员联席会议制度，设立了日常工作机构。该协作区以推进行业联合为突破口，以商品交易为主要内容，相继创办了农副产品交易市场、工业品批发交易市场，组建了信息网络、科技网络、供销社联合会等行业协作组织，建立起地区企业间的广泛联系，在当时京津冀处于区域合作的第一阶段，即商品合作阶段来说，确实卓有成效地推进了区域经济合作。
基础设施的合作是区域合作迈向高级阶段的主要标志。2000年，北京和天津机场实现了中国民航跨区域的机场首次联合。2002年，北京与天津港口开始直通，实现了港口功能一体化。2004年，在国家发展和改革委员会的组织协调下，京津冀三省市就推进区域合作和发展达成了“廊坊共识”。
2005年国务院批准在曹妃甸建设一个具有国际先进水平的钢铁联合企业，作为首钢搬迁的载体及京津冀都市圈乃至全国的重化工基地和能源枢纽港。
4.京津冀都市圈和首都圈的提出
2005年天津滨海新区开发开放开始加速，天津市在推进与环渤海地区各省市的区域合作中，出台了若干具体的政策。2008年，京津城际列车的开通，使京津的同城化进入新的实施阶段，也为京津区域合作向新的领域推进创造了条件。2009年，北京市为打破资源环境的制约，提出要发挥科技创新和综合服务优势，通过加强与河北、天津的区域经济联系，加快交通、能源、水资源、生态保护、旅游等方面的发展。2009年5月，京津冀交通部门签订了《京津冀交通一体化合作备忘录》，2010年5月京津冀的规划部门共同签订了《关于建立京津冀两市一省城乡规划协调机制框架协议》，另外，京津冀旅游部门共同参与编制的《环渤海区域旅游发展总体规划》《京杭大运河国家旅游线路总体规划》《泛金海湖京津冀金三角旅游规划》等一系列规划，都对京津冀的区域合作起到了推动作用。
5.协同发展新阶段
党的十八大召开以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视和强力推进京津冀一体化的发展。习近平总书记做出了一系列的重要讲话和指示，突出强调京津冀地区要加强顶层设计，建立起科学的长效机制，走出一条目标同向、措施一体、作用互补、利益相连的路子来。
2014年2月26日，习近平总书记在北京考察并发表重要讲话，提出京津冀协同发展战略。同年，国务院成立京津冀协同发展领导小组，为京津冀协同发展提供了组织上的保障。2015年4月底，中共中央政治局审议通过《京津冀协同发展规划纲要》，明确了京津冀整体和京津冀三地各自的发展定位，明确了布局思路和空间骨架，明确了以有序疏解北京非首都功能为京津冀协同发展战略的核心，以交通、生态环保、产业为率先突破的重点领域，提出促进基本公共服务均等化是推动京津冀协同发展不可或缺的重要内容，顶层设计初步完成。2016年3月的“十三五”规划指出，要以区域发展总体战略为基础，以“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展为引领构建我国区域发展新格局。同年，通州北京城市副中心的建设开始启动。
2017年4月1日，中共中央、国务院决定设立雄安新区。这是以习近平同志为核心的党中央深入推进京津冀协同发展作出的一项重大决策部署，是继深圳经济特区和上海浦东新区之后又一具有全国意义的新区。雄安新区地处河北省保定市，涵盖河北省雄县、容城、安新和周边部分区域。新区距北京、天津均为105千米，距北京155千米，距保定30千米，距北京新机场55千米，区域优势明显、交通便捷通畅、生态环境优良、资源环境承载能力强。雄安新区的规划纲要已经于2018 年4 月公布。规划蓝图充分体现了雄安新区的国际水平和中国特色，是中央关于雄安新区“千年大计”的具体体现③。
二、京津冀协同发展的新方位
京津冀协同发展是事关中国经济未来走势的重大国家战略，发展中的机遇和挑战并存,应抓住机遇,迎接挑战,在新的形势下，找准新方位，加快发展。
1.京津冀协同发展的机遇与问题
京津冀协同发展对于北京、天津和河北都是机遇大于挑战。
（1）人口疏解与功能疏解并行。京津冀协同发展的关键，在于抓住疏解北京非首都功能的“牛鼻子”，推进京津冀协同发展。北京发展中需要减负，是各界的共识，但如何减、有没有决心减，始终在困扰着决策者。
2000年到2014年，北京人口数量从1363.6万人增长到2151.6万人，平均每年增加56万多人，相当于一年增加一个中等城市的人口。其中最多的一年，2009年到2010年，人口增加了101.9万人之多（见表1）。人口的快速增加，提升了对住房和城市基础设施的要求，加大了对城市生态环境的压力。
人口疏解带动功能疏解，还是功能疏解带动人口疏解？5年来的实践显示，两者之间可能不是互相带动的关系。而设立企业禁入类型清单，也只能解决增量问题，但北京当前的问题更多的是存量问题。因此，人口疏解与功能疏解同步进行，才能从根本上解决问题。
（2）产业转移与产业引入并重。进一步推动产业在京津冀地区的有序转移和优化配置，是京津冀协同发展的重要任务之一。产业转移的目的是让主要城市——北京、天津的产业结构更加优化，企业也能更好地发展。如果因为转移而把产业做死了，就背离了产业转移的目的。我们从产业价值链的角度和区域专业化分工的方向来看产业转移，中心城市发挥知识、技术、人才等高端要素资源集聚的优势，专注于发展高新技术产业的发展，是其必然的选择。把一般制造业、部分生产性服务业、部分陆路物流等产业北靠和南移，是环京津地区的产业发展的主要途径。
北京的产业优势是第三产业和高新技术产业。2018年，北京市第三产业增加值比上年增长7.3%，对经济增长的贡献率达到87.9%。其中，金融、科技服务、信息服务等优势行业在全市地区生产总值中的比重为40.1%，贡献率合计达到67%。计算机、通信和其他电子设备制造业增长15.2%，而属于传统制造业的汽车制造业下降5.8%。
天津正处在工业经济向服务经济转型的过程当中，处于阵痛阶段。2018年全市国民经济增长3.6%，其中工业增加值增长2.6%。主要增长行业及增长情况是：农副食品加工业增加值增长19.1%，电气机械和器材制造业增长18.5%，金属制品业增长18.3%，专用设备制造业增长12.6%,医药制造业增长8.8%，汽车制造业增长7.1%。服务业增加值增长5.9%，主要增长行业及增长情况是：软件和信息技术服务业增长21.5%，商务服务业增长14.9%，文化艺术业增长24.4%，娱乐业增长6.1倍。可以看出，天津经济转型在进行当中。
所以，产业转移和产业引入相结合，是京津冀三个地区共同的事业。应当在供给侧结构性改革的战略指引下，通过产业转出去除京津两市的冗余功能，通过产业引入补齐京津冀的产业发展的短板。
（3）交通建设和大气治理一体化。将交通一体化作为京津冀协同发展先行领域，强调加快构建快速、便捷、高效、安全、大容量、低成本的互联互通综合交通网络。将交通基础设施建设作为京津冀协同发展的突破口，加快高速公路、高铁和轨道交通的建设和衔接，服务三地之间的要素流动，是京津冀协同发展的最大机遇之一。
加强生态环境保护合作，启动大气污染联防联控机制。大面积的雾霾天气治理给京津冀协同发展提出了最紧迫的课题，生态环境的共享性和不可分割性决定了雾霾天气等环境污染问题的治理必须加强区域合作。以大气污染联合治理为契机，京津冀应加强水资源保护和治理、清洁能源使用等领域的合作，为京津冀的发展提供坚实的生态保障。
2.行政部门的空间分布调整
（1）北京政治中心与政府机关分布。政治中心是首都的最基本的定位，疏解非首都功能是保障政治功能有效实现的重要途径。北京聚集了中央行政部门和北京市行政部门两类行政资源。中央部门包括中央党群机关（中国共产党中央机关、全国人大机关、政协全国委员会机关、最高人民法院、最高人民检察院、各民主党派和工商联中央机关、中央党群机关参照公务员法管理人民团体和群众团体、中央党群机关参照公务员法管理事业单位）和中央国家行政机关及其直属机构（国务院办公厅、国务院组成部门、国务院直属特设机构、国务院直属机构、国务院直属机构、国务院部委管理的国家局、国务院议事机构、中央国家行政机关直属机构和派出机构、国务院系统参照公务员法管理事业单位），中央部门主要分布在以西城区为核心的首都功能核心区。相应地，北京市也拥有庞大的行政系统，包括北京市的“四套班子”、市属委办局及由其管理的事业单位等，这些部门主要集中在东城区和西城区的首都功能核心区，同时在海淀、朝阳、丰台等区域也有零星分布。
疏解非首都功能，当务之急是调整好行政系统的区域分布。因为在当前经济社会转型时期，行政资源的配置是影响区域发展格局的重要因素，在有些时候甚至能够起到决定性的作用。新中国成立初期，政府财力有限，依托明清古都建设新型的首都城市，是当时不得不做的选择。由于以旧城为基础建设首都，行政部门集聚在城市功能核心区不可避免。这也是国家机关多集中在西城区及西长安街—复兴路沿线、北京市政府机关多集中在东城区和旧宣武区的原因之一。
（2）城市副中心和中央行政办公区的空间布局。北京城市布局的单中心顽疾，其实早就被规划部门所认识，在2004年的规划中也提出要打破单中心的城市格局，并提出“两轴两带多中心”的布局设想。但是，从单中心到多中心需要一个过程，需要有一个副中心发展的过程。因此，功能疏解以来的通州城市副中心建设，能够有效平衡超大城市的集聚效应和扩散效应，缓解城市的人口压力，疏散冗余功能，促进城市向真正的多中心发展。从国际大都市的发展经验看，一个循序渐进、产城融合、设施先行、服务配套，具有充足产业支撑的城市副中心，可以有效缓解中心城区的“城市病”。日本东京、法国巴黎等，都是采取这样的方式。
政治中心是首都的基本职能，合理的行政区划是实现这一职能的有效途径。由于行政管理体制和文化传统的不同，以及发展阶段和发展水平的差异，各国首都的行政区划都有不同的特征。发达国家首都行政区划大致可分为成立特区型、建立大都市区型和设立办公区型三种。其中，德国柏林和韩国首尔是以设立政府办公区为代表的首都。德国是采取在首都市域内设立办公区的办法。1990年代两德统一，到2000年前后，德国联邦中央政府和一部分中央部门，由波恩先后迁往柏林，农业部、国防部、卫生部、环境部、教育部及经济合作与发展部仍在波恩办公。联邦政府在柏林市设立了集中办公区，以实现联邦政府的高效率运转。韩国是采取在首都之外另建办公区的办法。2000年之后，为解决首尔城市过分膨胀，也为了远离“三八线”，韩国在首尔之外的忠清北道选择并设立了新的中央办公区，起名“世宗市”。世宗市位于首尔以南120千米，现有常住人口12万人，远期规划达到50万人。按计划，有16个政府部门或单位，以及20个政府下属机关迁至世宗市。包括总理办公室、企划财政部、国土海洋部、环境部、农林水产食品部等。但韩国中央政府的10个关键部门，包括总统府、国会、国防部和外交通商部仍将留在首都首尔。
结合中国首都的实际情况，从中国整体和北京市的发展现状出发，通过改造大都市型首都模式，发展嵌入型的中央办公区，是可以通过改造旧城、疏解功能而做到的，是低成本改造可以达到的目标。
3.雄安新区建设
雄安新区的建立，是在中国实现“两个一百年目标”的关键时期，承担着引领中国发展的新的历史使命。其重大的现实与历史意义在于：一是中国改革已经进入深水区，迫切需要探索新的、适合广大地区复制的改革开放的经验；二是中国城市化进程处在迅速推进阶段，迫切需要探索人口密集区域城市化的新途径，包括特大城市的人口疏解与农村人口城市化的最佳结合路径；三是中国的产业发展已经进入了结构转型时期，发展高端高新技术产业是国家的立国之本，探索发展高端高新技术产业的区域与城市模式，是当务之急；四是中国的资源环境问题已经十分突出，对中国经济社会的负面影响日益加重，在华北雾霾严重的区域开辟一条新路，建设一座生态环境优美的智慧城市，将为中国众多的人口密集地区树立典范。所以，雄安新区将奠定中国全面发展“千年大计”的发展基业。
（1）战略定位。根据中央对雄安新区的战略定位，“规划建设河北雄安新区，是尊重城市建设规律、解决‘大城市病’问题的关键一招，是创新区域发展路径、打造新的经济增长极的点睛之笔”。根据《规划纲要》，雄安新区的发展目标分为两个阶段：到2035年，基本建成绿色低碳、信息智能、宜居宜业、具有较强竞争力和影响力、人与自然和谐共生的高水平社会主义现代化城市；到本世纪中叶，全面建成高质量高水平的社会主义现代化城市，成为京津冀世界级城市群的重要一极。
建设绿色生态宜居新城区是雄安新区的战略定位的第一目标，绿色生态宜居新城区主要体现生态优先、绿色发展的理念。要实现高质量发展，把创新作为发展的第一动力，布局一批国家级创新平台，是产业发展的重要步骤。根据规划，雄安新区要集中承接北京非首都功能疏解，发挥对河北省乃至京津冀地区的辐射带动作用，提升区域公共服务的整体水平。雄安新区还是全方位开放的典型，是国家为扩大开放建设的示范区。
（2）产业发展与空间布局。我们从国际城市百年发展中看到：建设集中承载区，是城市发展的一般规律，也是区域创新的成功经验。自从20世纪末英国学者霍华德提出“田园城市”的概念之后，卫星城的建设就成为一条城市发展的普遍规律，迄今已经发展到第四代卫星城。但对于城市问题严重、卫星城不能完全解决问题的特大城市，建设大型的“反磁力中心城市”就成为首选。我们可以把雄安新区看作是北京城的一个巨大的反磁力中心，与北京形成向心力与离心力的博弈，经过一段较长时间的发展，实现北京与雄安的协同与优化。
雄安新区在城市发展上的创新之处，在于它与北京中心城区、通州城市副中心在功能上的分工和错位发展。北京城市功能的特点，是行政功能和公共服务功能叠加性聚集。对行政功能以及部分对集聚发展要求较高的产业环节，采用集中疏解的方式，可以有效发挥规模效益，起到市场起不到的作用。天津的优势在于现代制造业与现代科技产业的结合，形成一个先进的国家制造业中心城市。雄安新区如果与京津形成等边的第三极，通过国家的重点投入创造出本身的城市聚集特点，对京津冀协同发展的促进作用将更加显著。
三、未来展望与发展建议
关于未来京津冀协同发展的展望与建议，主要包括以下几个方面：
1.金融功能的强化
京津冀协同发展的一个十分关键的问题，是该区域金融功能的优化问题。金融管理功能是首都功能的重要支撑，发展金融业是引领北京产业结构转型升级，实现高端服务业优化发展的主要途径。北京金融业的产值2017年达到4634.5亿元，占GDP的比重为16.6%，对经济增长贡献率达到17.6%，实现三级税收占全市的36.4%。金融业已成为北京经济增长的第一支柱产业和财政收入的第一大户。建议重新审视金融行业在京津冀的空间分布，进一步提升北京的金融管理功能，实现北京—金融管理、天津—离岸金融、河北—普惠金融的空间布局。
2.基本公共服务功能的优化
首先，北京科学研究基地迁至怀柔、昌平、密云等地区的行动已经启动，未来在怀柔、昌平、密云等地培育研发服务和技术服务产业已成定局。推动中关村科技园等科学研究基地跨地区合作，包括中关村与天津市、中关村与河北相关市县的合作都已经有很大进展，中关村与河北唐山市、承德市、廊坊市、保定市建立了战略合作关系，中关村海淀园在秦皇岛市建立了分园等。下一步的关键是实现中关村与雄安新区的合作，推进中关村在雄安建设研发服务和高新技术产业聚集区。随着中关村协同创新服务平台资源整合和服务的不断深入，将逐渐吸引北京市以及京津冀地区高校和科研院所等创新服务资源加盟，服务范围也将从中关村核心区扩展至整个北京市乃至京津冀地区，打造京津冀一体化协同创新服务平台，带动区域创新能力提升，推动区域经济发展④。
其次，北京地区和天津地区的医疗卫生资源分布密集，探索京津冀三省（市）医疗合作，改善河北省的医疗条件与水平，也是推动本地就医，缓解首都拥堵的有效途径。当然，医疗资源的疏解更应放在京津冀协同发展的大框架中，逐步培养一批承接和发展优质社会公共服务功能的节点城市。
再次，推动养老机构向中心城外疏解。目前，养老产业已成为西方发达国家的战略性支柱产业和新的经济增长点，西方国家的老年人消费总额平均占到其国家消费总额的20%以上。按照目前北京的户籍人口规模，北京市的养老产业潜在市场规模2020 年将接近1000 亿元，市场空间十分广阔。依此类推，天津将接近800 亿元，河北将会超过3000亿元。如何把京津冀5000亿元的大市场经营好？这是一个能否抓住重大市场机遇的问题。那种主张北京老人去河北养老的主张是很难行得通的，而吸引北京的养老产业投资发展河北的养老产业、为河北老人服务，才是一条正确的路径。
3.城市与产业发展的新思路
多中心的城市空间结构是京津冀未来绝大多数城市要遵循的发展规律。北京等大城市病的主要原因是城市的单中心的空间结构，新城市的规划需要从根本上改变这种单中心的规划思路，从多中心的或者组合型的城市出发，以快速交通工具联结各个区域，避免“大城市病”和“中小城市病”的并发。规划建设城市的副中心以及微中心，分别涵盖医疗、高校、会展、休闲等几个方面。具体而言，首先修建便捷的城市与郊区联系的交通体系，以轻轨快线为主。继而建设配套的生活服务设施，给予税收方面的补贴和用地方面的政策优惠，提高副中心和微中心地区的自然吸引力。
建设具有可持续发展能力的生态城市，应该是京津冀城市发展的主要方向。发展绿色产业，提倡绿色建筑，提升环境质量，实现生态安全。根据建设世界级城市群的要求出发，明确各级城市的区位、职能、性质，明确分工协作和发展方向，通过优化布局，优化环境，从而克服大城市的人口向心力。
关于产业发展的新思路，京津冀地区的产业协同发展的主要问题是京津与河北的产业发展技术水平落差过大。因此，京津冀地区产业发展应当以缩小河北与京津的产业发展差距为主要目标，通过集聚科研院所和发展高端高新产业，打造一批高水平的创新创业载体，吸引高新技术企业集聚，建设集技术研发和转移交易、成果孵化转化、产城融合的创新引领区和综合改革试验区。
实现这个目标，就要推进产业转移。那么如何才能不把转移的企业“做死”，就显得十分重要。建议要完善对企业转移的政策保护，鼓励转移，加强服务，解决转移中碰到的问题；在资源供给、土地、能源、用工等方面都要有保障，帮助企业降低生产成本；营造发展环境，在同类企业聚集在同一个地域的前提下，使企业的生产联系得到加强，相互协作得到提升。产业转移的重要机遇在于这种转移将促进产业的集群化发展。北京和天津的企业向周边河北相关市县的转移过程当中，形成产业集群、构建新的产业园区是必然要求。
4.协同发展中的区域合作迈向新高度
首先，加快北京公共服务的疏解。我们不能把疏解等同于搬迁，实际上，某一类机构的疏解应该更多地表现为在空间的重新分布。北京可以选择一部分城市试点，投资当地公共服务，制定相关政策，鼓励北京的医院和学校等优质公共服务资源延伸到周边区域，迅速提升这些地区的公共服务水平。其次是建立区域一体化的交通设施，加强北京、天津与河北省的公路、轨道交通衔接。根据目前的政策思路，打通公路的断头路已经完成，雄安新区到北京的城铁已经开工，面向京津冀的北京大兴国际机场即将投入使用，把区域合作推向新的高度已经具备了很好的条件。再次，规划建设中心城市周边的微中心十分重要。鼓励一批企业总部、文化创意、健康医疗、教育科研等产业参与微中心建设，实行一个总部承担一个微中心建设的模式，同时选择轨道交通线串联起一批中小城市、微中心、产业园区、特色小镇等。建议着力建设一系列带有专业镇性质的微中心，按由点及面的次序推进北京非首都功能的疏解和京津冀协同发展。
注释
①孙久文等：《京畿协作——京津冀协同发展》，重庆大学出版社，2018年，5—10页,32—40页。
②柯焕章：《谈北京的古城保护》，《百年建筑》2003年Z1期，52—55页。
③肖金成等：《雄安新区战略发展的路径选择——“雄安新区与京津冀协同发展:理论及政策”高端论坛专家发言摘编》(上)，《经济与管理》2017年第5期，3—7页。
④参见《中关村核心区：大众创业栖息地万众创新聚集区》，《中国高新技术产业导报》2015年3月10日。