一、引言
《京津冀协同发展规划纲要》明确指出，京津冀区域整体定位是以首都为核心的世界级城市群、区域整体协同发展改革引领区、全国创新驱动经济增长新引擎、生态修复环境改善示范区。四个目标定位相互联系、相辅相成，缺一不可，但最重要的定位是建设世界级城市群。建设京津冀世界级城市群对于提高我国国际地位、形成北方新引擎、解决北京“大城市病”和促进京津冀协同发展等都具有重大意义。
一是在全球化和新的信息技术支撑下，世界经济体系的空间结构已经逐步建立在“流”以及网络和节点的逻辑基础之上，世界经济的“地点空间”正被“流的空间”所代替。处于世界“流”的节点上并以高端服务业为主体的“门户城市”对于国家乃至世界经济发展的意义和地位比相同级别的制造业大城市重要得多。当前，我国已经成为世界第二大经济体，建设京津冀世界级城市群就是提高京津冀在全球“流”空间中的节点控制地位，形成全球重要的信息汇集、研发创新与高端服务业的中心，提高国家的国际竞争力和影响力。
二是从全国的角度，金融危机以来我国经济增速有所下滑，为实现“两个一百年”的奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦，我国经济需要新的经济增长极。从区域空间格局看，随着西部大开发等战略的深入实施，我国东西向的区域不平衡格局不断优化，西部地区占我国国内生产总值的比重不断上升，从2003年的16.81%提高到2016年的20.28%。然而，由于北方缺少像长三角城市群和珠三角城市群那样的增长极，南北向的区域差距却在不断拉大，北方经济占全国的比重从2008年的43.17%下降到2016年的39.82%（见图1）。建设北方的增长引擎、优化南北方区域空间格局成为新时期党和国家的重要任务。京津冀城市群是最有条件建设成为新的增长极的区域，这里不仅有北京强大的政治优势和科技创新优势，而且有天津强大的制造优势和研发转化优势，还有河北雄厚的制造业基础和发达的商贸物流产业。因此，建设京津冀世界级城市群是建设我国新的经济增长极和优化南北区域空间格局的选择。
三是建设京津冀世界级城市群是解决北京“大城市病”和促进京津冀协同发展的需要。长期以来，北京集中的功能过多，形成了巨大的虹吸效应，没有与周边区域形成互动发展的格局。一方面，导致北京城市臃肿，带来了高房价、高污染和高拥堵等诸多“大城市病”；另一方面，由于北京巨大的聚集效应，北京向天津、河北的产业与创新扩散不足，三地之间产生了巨大的经济鸿沟。建设京津冀世界级城市群就是通过疏解北京的非首都功能，为北京核心功能腾出空间，解决北京的“大城市病”问题。同时，通过调整产业在天津、河北的布局，尤其是后者，促进京津冀协同发展。
二、京津冀城市群的现状与问题
京津冀城市群在经济发展水平、创新引领、区域差距、空间结构和资源环境等方面存在诸多问题，与世界级城市群还有较大差距。
（一）经济发展水平离世界级城市群有较大差距
当前国际公认的六大世界级城市群都具有较高的经济密度，根据石敏俊（2017）计算，纽约的经济密度为10.27亿美元/平方公里，芝加哥为9.02亿美元/平方公里，东京为3.54亿美元/平方公里，伦敦为3.51亿美元/平方公里，上海为0.51亿美元/平方公里，京津为0.22亿美元/平方公里，京津冀为0.05亿美元/平方公里。从经济密度看，京津冀城市群与世界级城市群仍有较大差距。
从国内三大城市群的比较看，2015年京津冀城市群的人均地区生产总值为6.70万元，远低于珠三角城市群的10.60万元和长三角城市群的11.07万元；京津冀城市群地均地区生产总值为3435.90万元/平方公里，远低于珠三角城市群的11383.51万元/平方公里和长三角城市群的10263.19万元/平方公里（见表1）。
创新引领不够突出，产学研体系尚未充分建立
京津冀城市群是我国科技资源的主要聚集区，该区域集中了全国10.31%的普通高等学校数量、8.42%的高校学生数量、12.34%的高校教职工数量、12.69%的研究与试验发展人员全时当量和15.84%研究与试验发展经费内部支出。然而，与科技投入的数量和质量相比，京津冀城市群的科技创新产出仍有待提高，其创造了全国10.71%和10.23%的专利申请受理和授权量、8.90%的高技术产业新产品销售收入和5.51%的高技术产品出口额（见表2）。从前沿技术看，京津冀城市群在生物技术、信息技术、新材料技术、先进制造技术、先进能源技术和激光技术等仍缺少关键性突破、国际知名品牌和企业。随着我国经济进入新常态，经济发展急切需要从投资出口驱动转变为创新驱动。京津冀城市群目前在高端产业的引领作用不够明显，与创新型国家战略的要求还有较大差距。
创新引领作用不够突出的背后是缺少产学研体系的强力支撑。与大量的科研成果相比，京津冀城市群企业与研究院所、高等院校开展合作的项目较少，产学研体系尚未充分建立。一是由于科研院所重视专利与论文发表，对市场需求和成果转化重视不足，导致与企业方的技术需求存在一定程度的脱节。二是在流动性过剩、大资金潮的背景下，企业以追求利润最大化为目标，愿意把资金投入到见效更快的房地产等项目上，产学研各方合作基础不牢固。三是京津冀城市群较大的区域差距和中等规模城市的缺失，导致河北缺少为北京科技成果进行转化的平台和能力，产业关联较为松散。北京产业配套与科技成果转化往往舍近求远，北京55%的科技成果到珠三角城市群和长三角城市群转化，仅有5%转移到津冀城市群。
（三）区域经济差异扩大，公共服务水平悬殊
与改革开放初期相比，河北与北京、天津的差距已经逐步缩小，但是近年来区域差距却有扩大趋势。北京与河北的人均地区生产总值之比由2012年的2.39倍增加到2016年的2.70倍；天津与河北的人均地区生产总值之比自1997年以来总体呈现波浪上升态势，由1997年的2.16倍提高到2016年的2.69倍（见图2）。这种状况固然与北京巨大的虹吸作用密不可分，但更有历史与地理、政府决策与结构调整的原因。
从历史与地理的因素看，在京津冀的经济关系中，河北是输出生态、资源、能源和原材料等的一方，由于没有规范的补偿机制，河北付出了较大代价；在京津大型交通枢纽的覆盖下，河北没有本省的大型区域性铁路枢纽、综合性海港和以省会为枢纽的地方性航空运输系统，这对省域经济发展是个缺陷。
从政府决策与结构调整看，为了促进区域协调发展，国家实施了许多战略，无论是西部大开发、中部崛起和东北振兴，还是国家综合配套改革试验区、产业转移示范区和国家级新区，中央在河北的部署都很少。直到2014年中央提出京津冀协同发展战略、2017年设立河北雄安新区，河北才得到了国家战略的支持。近年来，随着全球经济的放缓，我国经济步入“三去一降一补”和蓝天保卫战等为特征的结构调整期。河北作为钢铁、化工、能源和建材等产业的大省，面临巨大的去产能与环保压力，产生了结构性危机，从而对经济增长产生较大的下行压力。
在公共服务水平和质量上，京津冀城市群也存在明显差别，有些方面甚至呈现断崖式差距。一是最低生活保障。从城镇居民最低生活保障服务标准看，北京和天津是河北平均水平的1.58倍和1.57倍；从农民最低生活保障服务标准看，北京和天津是河北平均水平的3.4倍和5.6倍。二是基本养老保险。北京、天津是河北平均水平的6.7倍和3.5倍。三是卫生医疗。每百万人拥有三级医院数量，北京和天津是河北的3.56倍和3.2倍；每千名常住人口执业医师数量，北京、天津和河北分别为3.7人、2.2人和2.1人。四是公共教育。人均公共教育支出，北京和天津是河北的3.15倍和2.99倍。
（四）区域城市体系不合理，农村区域空心化
合理的空间结构是促进创新有效扩散、疏通产业转移渠道、缩小区域差距和促进区域协调的重要途径。京津冀城市群空间结构的不合理首先表现为城市规模体系中缺少中等规模城市。2015年，北京城市人口为1339.3万人，天津城市人口为1021.78万人，排在第三位的石家庄城市人口为409.15万人（见图3）。核心的巨型城市过大，在超大型城市和小城镇之间，缺乏中等规模城市的连接和承接，城市断层带来城市群的两极分化，从而弱化了超大城市的辐射带动作用，并使得京津冀城市群的小城市发展缺乏后劲。
京津冀城市群空间结构的不合理还表现为农村区域的空心化。在工业化和城镇化互动作用下，农村人口向城市大量聚集，2016年北京、天津和河北的城镇化率分别达到86.52%、82.90%和53.32%。在京津冀城市群整体进入较高城镇化发展阶段的同时，农村，特别是河北农村，普遍出现老龄化、空心化等问题。农村经济的衰落直接关系到整体生态环境的修复和绿水青山能否实现。
（五）资源环境严重超载，人与自然关系紧张
京津冀城市群的北部和西部是京津冀和华北平原的重要生态屏障区，生态空间占据了60.2%的面积，这决定了该区域相对较小的环境容量。同时，年均400毫米～800毫米的降水特征使该区域水资源比较稀缺。2015年，北京、天津和河北的人均水资源量分别为124.0立方米、83.0立方米和182.5立方米，仅相对于全国平均水平的6.08%、4.10%和8.95%。另外，京津冀城市群拥有密集的人口、较重的产业结构、过度开采和大量小汽车的使用等，对能源和资源消费较大，废水、氮氧化物、烟（粉）尘和工业废气等污染物大量排放。京津冀城市群区域以占全国8.13%的人口和9.67%的国内生产总值，贡献了化学需氧量7.10%、二氧化硫7.34%、废水7.55%、氮氧化物9.37%、烟（粉）尘11.22%和工业废气13.22%（见表3）。京津冀城市群成为我国东部地区人与自然关系最为紧张、资源环境超载矛盾最为突出以及生态联防联治要求最为迫切的区域。
三、建设京津冀世界级城市群的重点方略
建设京津冀世界级城市群，既需要提升创新能力，提高整体竞争力，搭建连接介质，推动产业和技术转移，也需要推进基本公共服务均等化，完善空间结构，促进区域协调发展，还需要提高能源利用效率，发展可再生能源，完善生态补偿机制，实现绿色发展。
（一）加强创新驱动，提升科研成果转化能力
加强创新驱动，首先要制定差异化的创新战略。北京重点提升原始创新和技术服务能力，天津实施原始创新与集成创新并重战略，河北的城市重点强化科技创新成果应用和示范推广。在此基础上，一是加强科研投入，把握时代趋势，发展数字经济，积极融入智能时代。二是理顺产学研关系和军民融合关系，打通成果转化渠道，提升成果转化能力。
1.加强信息基础设施建设，发展数字经济。
随着计算机硬件、软件、互联网和大数据等技术的迅猛发展和广泛应用，数字化技术框架基本成型，人类进入第二次机器革命时代。京津冀世界级城市群建设中，加强信息基础设施建设，推动互联网和实体经济的深度融合，加快传统产业数字化和智能化，做大做强数字经济、拓展数字经济发展空间。根据我国经济社会发展特点与趋势，积极发展电动车与汽车及车联网产业、智能制造软件与信息物理系统（CPS）及云计算产业、健康养老产业、机器人产业、创意产业和网络安全产业等数字经济产业。
2.理顺产学研关系与军民融合关系，提升成果转化能力。
高校、科研院所和军工企业要转变发展观念，形成基础研究与市场研究、军用技术与民用技术并重的观念。鼓励参与市场运作的科研单位、科研人员和相关部门以市场需求为导向，加强与企业的联系与合作，发挥科研才能与研发优势，激发运作活力。建立科技资源的市场交易平台，搭建产学研、军与民的互动桥梁，促进科研成果转化。科技资源的交易平台降低了供、需双方的搜寻成本，增加了市场的竞争性和监督的透明性，提高供、需双方的匹配质量，促进科研成果转化。
（二）搭建连接介质，推进产业与技术升级转移
通过产业转移和技术转移，缩小区域差距，促进区域协调发展，是京津冀世界级城市群建设的一项重点任务。第一，跨区域税收分成机制尚未形成、北京远郊对产业承接的强烈需求。第二，河北尚不具备支撑京津科技企业产业链发展的能力且政府管理水平相对较低，需要充分调动各方面的积极性，搭建由企业、高等院校、产业园区、协会及政府等构成的一系列连接介质，使疏解地的推力、承接地的拉力和相关部门的引力形成强有力的合力，在行政区划基础上加强“块块”之间的协调和有机联系。
一是以科技企业为主体，通过设立企业分支机构或直接投资，开展技术研发合作和组织项目对接等，促成北京先进适用项目在津冀地区落地转化和应用推广。
二是通过产业技术联盟和高等院所等，有效整合北京各类创新资源，联合建立重点实验室、工程技术创新中心及企业创新中心等技术创新平台，向津冀产业园进行科技产业孵化转化，促进京津冀城市群的产业与技术合作。
三是发挥产业园区的对接积极性，通过股份合作和成立园区发展基金等途径，共建特色产业园区，促进产业和技术的对接与转移。
四是积极发挥社团在产学研链中的桥梁作用，增强京津冀城市群的企业与科研院所之间跨地区、跨部门的联系，降低交易成本，增强互信，促进成果转化。
五是加强政府之间利益共同体建设，通过完善税收分成机制，采取集中疏解与分散疏解相结合的方法，将批发、物流、工业、中央机关附属机构以及部分医院、学校、学会和协会等非首都功能向天津和河北疏散，并通过干部挂职交流培训等途径，提高政府管理水平，营造有利于产业与技术转移的市场和制度环境。
产业和技术转移不是承接北京的淘汰产能，承接北京输出的产业和技术必须先治理、后承接。通过制定高标准发展规则，在产业承接中完成发展方式的转型和产业的升级换代。
（三）推动共享发展，促进基本公共服务均等化
京津冀世界级城市群健康发展的关键是基本公共服务均等化，其中最关键的是缩小教育和医疗等基本公共服务的差距。
一是人力资源市场。建立覆盖城乡、区域均衡、全面共享、服务均等的公共就业服务体系和全面统一的就业服务标准，实行京津冀劳动者统一的就业登记和资格准入制度。借助大众创业、万众创新的优惠条件，依托“创业孵化器”平台，推动京津人才在河北创业。解决户口、社保和子女就学等后顾之忧，建设良好的软环境，留住人才，用好人才。
二是教育医疗。规范中央和地方政府间教育医疗财政责任，构建合理动态的财政转移支付机制，提高中央对河北的转移支付水平，为教育医疗支出提供财力保障。在北京非首都功能疏解的过程中，强化协调与沟通，引导北京、天津优质教育资源与医疗机构在河北设立分支机构，提高教育医疗水平。积极发挥对口帮扶等作用，大力开展地区间教育、医疗的合作与交流。完善信息网络设施，充分发挥数字经济、分享经济的优势，通过录制课件、远程视频授课、视频看病和科技人员远程视频交流等方式，促进优势教育与医疗资源纵向流动。
三是社会保险。逐步推进社会保险制度城乡衔接，制定适合京津冀经济社会发展水平的统一保险标准。探索建立城乡居民各类保险制度之间的衔接机制。
（四）完善空间体系，疏通梯度扩散空间渠道
根据京津冀协同发展规划，抓住疏解北京非首都功能这个“牛鼻子”，将中央机关附属机构、为全国人民服务的医疗机构、部分教育机构、企业总部和金融机构等向河北雄安新区疏解，使之成为北京非首都功能的集中承载区。通过体制机制创新和建设模式创新等，完善公共服务和生态服务等功能，积极发展现代服务业、高科技产业和先进制造业，使河北雄安新区成为北京的“反磁力中心”和京津冀城市群的新增长极。
积极完善石家庄的省会城市功能，增强集聚效应。重点支持唐山、保定、邯郸和沧州等城市的发展，以建设区域中心城市为目标，完善京津冀城市群的城市规模结构与空间结构，疏通北京、天津向河北的梯度转移空间渠道，促进京津科技成果在河北转化。通过区域中心城市的发展，带动周边中小城市的发展，形成一批具有产业、功能和城建特色的中小城市，缩小大城市、中等城市和小城市之间的差距。
促进城乡一体化发展。以休闲农业与乡村旅游为切入点，加强对北京、天津和河北之间休闲农业与乡村旅游相互沟通链接的支持，从科技、文化、建设、用地和人力资源等多方面的政策大力推动城乡互动和农村产业融合，延长农村经济发展链条，拓展农村新经济、新动能发展的空间，解决农村人口怎样“留”、怎样“入”、怎样留得“舒心”、怎样“入”得“流畅”的问题，促进乡村振兴发展。
（五）秉承绿色理念，建设绿色低碳示范区
全球变暖是当前人类面临的最大威胁。在2015年《联合国气候变化框架公约》第21次缔约方大会中，我国提出到2030年将整体能源结构中低碳燃料的比例提升至20%，2030年碳强度比2005年下降60%～65%。面对庄严的承诺、艰巨的减排任务与京津冀区域的环境污染状况，京津冀世界级城市群建设中，必须秉承绿色发展理念，转变生产和消费方式，建设绿色低碳示范区，在全国起到示范作用。实现京津冀城市群绿色低碳发展，建设绿色低碳示范区，涉及诸多体制机制问题，需要统筹好近期目标与远期规划、经济发展与环境保护的关系。
一是要转变生产和消费方式，提高能源利用效率、转变能源使用结构、发展可再生能源，实现低碳发展。第一，通过提高能源利用效率，特别是电厂、工业、交通和建筑等高耗能产业的利用效率，减低单位能源排放。通过增加绿化面积和提高碳收集存储技术，降低二氧化碳、二氧化硫和氮氧化物等排放。第二，转变能源使用结构，提高天然气的使用比例，降低碳排放水平。第三，发展风能、太阳能、水能和地热等可再生能源，重点研发氢储存技术，降低单位成本，发展氢能经济。通过稳定性不同的可再生能源相互配搭、可再生能源配备电能或热能存储设备、可再生能源与传统能源相互配搭，解决可再生能源的不稳定性问题。
二是按照“谁污染、谁付费、谁保护、谁受益”的原则，构建以水源地保护和大气污染治理为重点的跨区域、跨部门的利益分配机制和利益补偿机制，将环境保护与区域发展结合起来，提高水源地保护与大气污染治理的积极性。
三是综合运用行政手段、经济手段和法律手段，继续加强环保督察，加大整治力度，针对餐饮油烟、垃圾暴露、扬尘污染及废气与废水排放等环境问题进行整治，解决环保顽疾。
四、建设京津冀世界级城市群的保障措施
京津冀世界级城市群建设任务繁重，既需要高规格的协同机构，统筹深化体制改革，也需要人才、资金和土地等要素的支撑。
（一）建立高规格协同机构，统筹深化体制改革
京津冀世界级城市群建设任务艰巨，必须设立高规格的协同机构，统筹推进面临的体制问题，深化体制改革。目前，国务院成立了京津冀协同发展领导小组，未来可考虑成立国家层面的京津冀世界级城市群发展委员会，具体办事机构可在国家发改委设立专门司，或者放在中央财经领导小组办公室，或者放在中央全面深化改革领导小组办公室，高规格协调京津冀城市群的各个主体，采取共同的政策和规划，统筹推进解决阻碍城市群建设的体制问题。
（二）培养引进各类人才，增强人力资本储备支撑
京津冀世界级城市群的建设，需要多方面人才支撑。
一是以“大众创业、万众创新”为契机，积极发挥企业家精神，优化企业家成长环境，培育企业家队伍。
二是通过改善硬件环境、创优政策环境、优化人文环境及完善保障机制，积极培养与引进顶级人才及其团队，突破关键性技术。
三是培养技术工人，提高工业设计与操作水平，打造工匠精神。
四是通过“候鸟计划”，完善人才分配激励政策，加大柔性引智力度，促进京津人才向河北流动。
（三）设立京津冀发展基金，多渠道拓展资金渠道
京津冀世界级城市群的建设需要大量资金，除了各级政府的财政支持外，还需要发挥社会资本的优势，发展各类基金，多渠道拓展资金渠道。由京津冀城市群内各个城市按照一定比例共同出资设立京津冀创新基金、产业结构调整基金、公共服务基金和绿色发展基金等多种形式的基金，积极利用债券市场等多种渠道募集资金，并研究设立京津冀城市群开发银行等，缓解资金难题，支持京津冀世界级城市群建设。
（四）深化土地市场改革，建立统一的土地交易市场
以建立城乡统一的建设用地市场为目标，深化城镇国有土地有偿使用改革。慎重稳妥推进农村土地制度改革，建立兼顾国家、集体及个人的土地增值收益分配机制，加强京津冀城市群农村土地产权交易机构的合作，形成统一的农村集体建设用地产权交易市场。同时，应加快构建体现土地资源稀缺程度、各行政单元相互衔接的城乡基准地价体系，强化对土地市场的调控监测，避免出现一些地方片面追求招商引资而竞相压低地价等不合理现象。
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