依法治国是中国经济社会转型发展的基本制度保障，对于全面深化改革、顺应中国经济新常态、释放区域经济发展潜力和构筑区域维度的宏观调控体系具有重要意义。市场经济天然就是法治经济，作为宏观经济的空间形式，区域经济的进一步发展离不开法治化建设的保障。
2005年以来，国家出台的一系列空间规划将空间经济进行了全新的、更全面的划分，全新的空间格局在增加空间单元的同时，更增加了位于省区和国家之间的区域性的空间实体，例如“京津冀”、 “长三角”、“珠三角”等，通过法治化道路应对空间划分和央地关系新局面具有重大的现实意义。
当前中国战略利益全球化态势日益明显。一些区域在国际大宗商品购买和“走出去”对外投资等领域的“无序化”现象，势必削弱中国经济的整体竞争力，各区域经济关系缺乏法律规范和制度化保障会造成外资无法认清中国经济运行规则，难以形成纠纷处理和投资决策的有效预期。
在市场化改革推进、开放型经济提升、空间划分与央地关系更加复杂的制度背景下，法治化对区域经济的发展定位和构建区域协调机制具有重要意义
一、中国经济“区域化”与法制思维
2005年以来，随着一系列空间规划和区域政策的出台，中国经济进入“多极并起、全面推进”的“区域化”时代。这可以看作中国空间维度上经济发展新趋势。
（一）中国经济的“区域化”趋势
随着国家一系列区域规划的出台和多个增长极的崛起，“区域化”成为中国经济不可逆转的空间发展方向。区域化时代的中国经济呈现出两大趋势。
第一，“核心—边缘”逐步解构，“多极并起”凸显增长的空间特征。改革开放以来，东部沿海地区一直作为中国经济的核心区域发挥着对其他边缘区域的主导和吸附作用。这种“核心—边缘”结构的形成符合“新经济地理学”的产业聚集理论[1][2]和发达国家20世纪30年代之前的空间经济态势。2005年以后，中国空间经济呈现出“核心—边缘”结构消解和多极并起的战略态势，新的“区域化”的空间格局处于形成之中。从图1中看出，2005年以后东部地区的GDP增速从第一名落到最后一名。从图2中看出，东部地区在全国的GDP占比和第二产业占比都呈现迅速下降的态势，第三产业占比上升乏力。中国经济的核心区域相对衰落、边缘区域迅速上升的特征已非常明显。
第二，传统宏观调控手段扩维，区域维度成为国家调控的重要领域。随着中国经济进入新常态，挖掘和释放区域发展潜力、构筑区域维度的宏观调控体系是保持经济稳健增长的重要助力。中国经济是由多区域构成的大国经济体，区域经济是宏观经济的基本空间形式。多区域的空间经济结构允许中国将原本存在于多国之间的“雁型模式”内化到一国之中，通过区域间经济合作和资源整合实现区域经济的“接力”增长。随着中国市场化改革的推进和地方经济发展，国民经济中的“条条”联系已经被“块块”联系取代，区域经济交往日益增加，空间外部性和区域经济协调问题进入宏观调控的视域。莫然指数是衡量经济空间自相关程度的重要指标。从图3中可以看出，地级市层面的GDP空间莫然指数在2005年之后呈现明显的下降态势，说明“核心—边缘”模式的消解和“多极并起”的局面日益明朗，多个增长极打破了过去东部地区高水平聚集和其他地区低水平聚集的空间经济分布状态，区域调控潜力日益增大。中国经济在坚持“微刺激”和“定向调控”的同时，应当更加重视“定区调控”视角。
（二）经济“区域化”中亟需法治思维
区域经济发展和国土空间开发主要依赖两种类型的制度安排，一是贯彻整体意志的公共干预机制，二是整合各区域利益的协调机制。前者对应国家区域政策体系，后者对应区域协调制度。在新的历史条件下，中国区域经济面临区域政策“泛化”和区域协调无序两大制度难题。促进区域经济发展、优化国土空间开发格局必须运用法治思维。
1.区域政策的落实需要法治保障
到目前为止，我国提出了区域发展总体战略、主体功能区制度、“京津冀协同发展”战略、“长江经济带”战略、“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”战略等五大区域战略，推出了数十部区域规划，实施了新区、改革试验区（包括综合配套改革试验区、金融改革试验区、产业转移示范区以及其他类型的改革试验区）等区域改革和发展政策，基本形成了完备的区域政策体系。然而，这些区域政策在实践中却出现一系列问题，需要法治思维予以破解。一是区域政策落实困难。法律权威性和追责机制是保障政策落实的重要机制，区域政策缺乏法律效力必然损害区域政策的落实力度。很多区域规划和政策文件只是停留在口头上而无法落实到区域发展中。部分地区将区域规划和区域政策单纯视作向国家“要政策、要资金、要土地”的谋利手段，忽视区域规划的定位和指导作用。二是区域政策“泛化”。 区域政策制定缺乏法治规范，由于缺乏明确定位和有效衔接，区域政策面临“泛化”、“碎片化”的质疑。众多区域政策出台使得原本具有鲜明空间倾向性的区域政策退化为均质化的一般性政策，“泛化”、“撒胡椒面”问题非常严重。三是区域政策“短视化”。各类政策调控缺乏一致的逻辑和系统性思路，随意性强。
通过法治化方法锚定区域发展目标和定位，指导区域战略、区域规划和区域政策的有效衔接是破解区域政策难题的根本方法。推动法治化进程可以实现区域政策水平的提升。
2.区域协调机制的构建需要法治支撑
区域协调是中国区域经济发展过程中出现的一个突出难题。改革开放以来，随着地方分权和自主发展能力的提升，空间经济格局突破原有的“行政区经济”的束缚。20世纪90年代，在“分灶吃饭”的财政体制下地方保护主义和贸易壁垒严重阻碍国家统一市场的建立，各地区之间相互封锁、以邻为壑，阻碍了整体经济水平的提升。尽管区域之间的贸易大战在新世纪以来逐渐消弭，但是有效的区域协调机制却尚未确立。由于同一行政区内部的协调可以通过行政命令实现，因此区域协调机制主要针对跨行政区、尤其是跨省区的协调问题。尽管各地采取了“市长联席会议”、“区域协调办公室”等一系列新举措，区域协调问题仍然突出。21世纪以来，世界和我国经济发展的环境资源约束不断加大。资源和环境天然具有系统性和整体性特征，各自为政、分区治理必然事倍功半，通过区域协调推动绿色发展成为更加急迫的吁求。
3.区域协调机制的落实需要法治保障
在经济增长分区考核的激励机制下，作为“理性人”的地方政府天然具有“以邻为壑”的发展冲动，而规避这种“损人利己”的机会主义行为是区域协调的应有之义。有效的区域协调机制在给予各地区发展机遇的同时，必须具备对地方政府以牺牲整体利益为代价的“自利”行为的硬性约束能力，而我国当前的区域协调机制恰恰缺乏这种约束力。
首先，区域协调机制缺乏法律支撑。当前区域协调措施中对各区域的强制性约束缺乏法律依据，损害了区域协调发展的权威性和执行力。其次，区域协调的组织保障和执法保障滞后。将区域协调的约束性法律和制度落实到实际经济社会发展之中离不开有效的组织和执法保障。当前我国缺少负责区域协调的正式组织机构，跨地区执法能力弱化，无法形成对区域协调发展的有效执法保障。最后，区域协调的司法保障缺乏。区域发展必然产生跨区域的经济社会问题纠纷，公正高效的司法保障是确保区域协调健康发展的重要前提。我国当前的司法管辖制度容易造成跨区域纠纷处理的“主客场”问题，妨碍了区域协调的深化。法治化道路是破解以上难题的根本出路。
二、区域经济法治化的战略思路
区域经济法治化是节约交易成本、提高经济效率的必然选择。外部性是影响市场配置资源效率、造成“市场失灵”的重要根源，其来源在于产权的重叠。法律等制度安排能够通过节约交易费用提高经济体的效率。区域经济法治化的一个重要功能就是通过法律的制度安排帮助各地区形成合理预期和实现外部性内部化。
（一）区域经济法治化的理论基础
区域经济法治化必须立足经济原则和空间属性。法治化首先是制度供给和落实的过程，应从制度供给的成本收益分析和制度效率角度出发研究法治化的实践原则。“科斯第三定理”指出，制度变迁是有成本的，因此生产什么样的制度直接影响经济效率[3]。
第一，提高制度效率要求加强顶层设计、注重制度衔接，坚持中国特色社会主义法律体系。自发演进与人为设计是制度变迁的两条途径，新制度经济学更强调后者的作用。人为设计针对自发制度变迁难以满足社会需求的不足，能够加快制度演进进程和克服路径依赖问题。因此，坚持法治化建设的顶层设计、坚持改革方向和问题导向是区域经济法治化的第一要义。同时，制度的效率取决于该项制度安排与其他制度的耦合程度，如果无法融入地方经济社会制度背景，再精巧的制度安排也无济于事。
第二，节约制度成本要求“中央牵头”、“政府出面”，法治化建设初期秉承“宜粗不宜细”的立法原则。诺思认为，不同主体推动的制度变迁具有不同的成本和收益[4]。政府具有权威和强制力，所以政府在推动制度变迁和达成协调安排方面具有节约交易成本的优势，能够强制实行一个符合整体利益、但是任何自愿谈判都不可能实现的方案。同时，由于区域政策和区域协调是跨行政区的制度构建，只有中央政府牵头和发挥主导作用才能克服地方保护和部门利益。因此，区域经济法治化应当坚持“中央牵头”、“政府出面”，在中央政府的统一协调下由地方政府进行制度供给谈判。由于现实情况非常复杂，在立法工作初期“求全责备”必然提高制度供给成本，因而在初期坚持“宜粗不宜细”的原则和灵活调整的态度才能使制度供给最符合经济效率。
第三，优化区域经济布局需要重视“空间依赖”和“空间异质”，增强制度安排的协调性和针对性。空间依赖性和空间异质性是区域经济的根本属性。空间依赖性是指一个区域与周围区域存在显著的相互影响和相互依赖，区域政策制定和区域协调机制构建必须考虑空间依赖性对相关政策和制度安排的强化或者抵消效应。空间异质性是指经济活动和结构关系在不同区域有不同表现，因此区域政策和区域协调机制的构建必须分类指导、因地制宜。区域经济法治化一方面需要考虑空间依赖性，实现外部性内部化；另一方面应当根据空间异质性原则采取因地制宜的法治化思路[5]。
（二）区域经济法治化的战略思路
区域经济法治化的主要任务就是加快推进区域政策和区域协调的法治化建设。纵向的区域干预机制和横向的区域开发机制是确保资源有效整合的基本制度前提，加快推进区域政策和区域协调法治化进程是打造区域经济良好发展的制度环境，是实现国土空间科学开发的基本制度保障。
第一，区域政策的制订应坚持“统一意志、分类指导”。区域政策是国家干预空间经济的重要手段，是所有政策类型中唯一能够对经济版图产生积极空间干预的政策手段。从概念上讲，狭义的区域政策是与区域战略、区域规划并列的国家干预区域经济的政策手段，而广义的区域政策则是三者的综合。本文的区域政策主要是指广义的概念。促进区域经济发展、缩小区域差距是区域政策的双元目标。有效的区域政策必须坚持两个导向。首先，统一意志，“自上而下”，中央根据整体利益进行自上而下的区域政策干预[6]。其次，分类指导，因地制宜。中国经济是由多个区域构成的大国经济体，发展情况千差万别，挖掘和释放区域经济潜力必须坚持分类指导，保证区域政策的有效性。
第二，区域协调坚持“地方发起、适度放权”。区域协调是同一区域内各子区域的利益协调。与中央相比，地方对于区域协调的利益纠纷和补偿程度有着更加清晰的认识，由地方发起建立区域协调机制的信息成本最低，“地方发起”应是区域协调的重要原则。区域协调机制的建立要调动地方积极性，赋予地方作为参与主体的地位。因此，中央对地方适度放权，建构完整的地方主体和法律机制，才能保障区域协调的有效推进。
三、中国区域经济法治化的战略举措
推动区域经济法治化，要从区域政策和区域协调两个事关区域经济未来发展的最重要的制度安排出发，全面推进立法、执法和司法工作。我们目前具有比较完善的区域政策制定和执行系统，区域政策法治化的核心在于推进立法工作和体系之间的衔接。我国目前尚缺乏区域协调统一的组织机构和执行体系，区域协调法治化应当在推进立法工作的同时，着力建设执法和司法保障。
（一）区域政策法治化
区域政策法治化是破解政策落实不力、“泛化”和“碎片化”难题的基本手段。要加快推进区域政策的立法工作，尽快出台《区域规划法》，及时为国家重大区域战略、区域规划和有关改革的区域政策赋予法律效力，增强区域政策的权威性、连贯性和系统性。
1.加快重大区域战略的高位阶法律确认
我们目前的五大区域战略，分别从宏观总体布局和区域重点提升两个维度布局中国未来的经济版图，对于优化中国经济空间结构具有重大的指导意义。区域战略是从最高的空间尺度上谋划区域经济发展格局，必须同时具有权威性和统领性，因而必须确保区域规划和区域政策在区域战略的基础上实现统一部署和一致行动。
区域战略的成功实现离不开有效的监督和落实机制。只有通过对重大区域战略的高位阶法律效力和统领地位的确认，才能增强区域战略的权威性和执行力，才能将国家关于区域经济的总体布局细化落实到各种区域规划和区域政策之中。加快重大区域战略的高位阶法律确认对于保障国家区域总体布局的实现具有不可替代的重要意义。
2.加快推进《区域规划法》立法工作
党的十八届四中全会提出，要制定和完善发展规划、投资管理、土地管理、能源和矿产资源、农业、财政税收、金融等方面法律法规。2005年以来我国出台了一系列区域规划，在对空间经济做出有效部署的同时也面临着区域规划落实困难、“泛化”和“碎片化”的质疑。区域规划的核心要义是锚定区域发展定位、明确区域发展方向，在全部国土空间上形成各个区域定位清晰、差异发展、有效配合的发展格局。然而，目前部分地区将区域规划单纯看成“要政策、要资金、要土地”的分肥机会，忽视区域规划的定向意义。要通过法治化思维破解这一现实问题，加快推出《区域规划法》。首先，将区域规划上升到法律层面，强化规划的权威性，完善追责机制，依法保障区域规划的落实。其次，衔接国家区域战略的宏观布局，利用法律的长效性和相对稳定性实现各区域“差异化定位、协调化发展”的空间态势，避免区域政策“泛化”倾向和区域同质化竞争。最后，利用上升到法律层面的区域规划统领和指导区域政策，整合区域政策的调控方向，避免区域政策“短视化”和投机性造成的行政资源浪费。
3.加快推进对于区域改革和发展政策的法律授权
中国经济处于“新常态”的调试期，适应改革潮流构建新的宏观调控体系势在必行，“微刺激”、“定向调控”和“区间调控”成为新的宏观调控理念。然而，已有的宏观调控体系存在一个严重的缺陷：忽视区域维度调控潜力。宏观经济在空间上是以区域经济的形式存在的，区域层面的潜力挖掘对于“稳增长”具有不可替代的重要意义。通过区域维度的“定区调控”来分摊改革发展稳定的任务是未来宏观调控的重要方向。目前我国推出了新区和改革试验区等一系列着眼于改革发展的区域政策，这些“定区调控”政策的有效推进需要坚实的法律保障。党的十八届四中全会指出，“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践证明行之有效的，要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。”对此，要加快推进立法工作，夯实已有的区域改革和发展政策的法律基础。通过立法跟进和确认新区、试验区建设的积极成就和宝贵经验，为进一步改革发展提供法治基础。同时，加快区域政策“先行先试”的法治保障建设，加快对相关改革举措的法律授权，为区域改革和发展政策的创新提供强有力的法律支撑。
4.依法保障区域战略、区域规划和区域政策有效衔接
区域调控的有效性离不开调控体系的健全，区域战略、区域规划和区域政策的有效衔接是保障区域调控一致性、系统性和有效性的基本前提。互相矛盾、互相掣肘的区域战略、区域规划和区域政策必然造成行政资源的浪费和区域调控的混乱。要通过法律规范“区域战略宏观统领、区域规划方向锚定和区域政策具体落实”的体系安排，保障区域战略的空间布局转化为区域规划，区域规划落实于区域政策，使区域政策在区域战略和区域规划的统领下方向一致、“拧成一股绳”。
（二）区域协调法治化
区域协调法治化应当统筹推进立法、执法和司法工作，通过三个方面的有效配合切实提高区域协调制度安排的效率和收益。
1.推动区域协调立法工作，加快资源环境保护等区域协调重点领域的立法进程
针对区域协调机制约束软化、执行不力的问题，应当加快推动立法工作，提高区域协调的权威性和约束力。要将区域协调机制中各方的权利和责任通过法律的形式予以明确，健全协调失败的追责机制和执行的可操作性。同时，要加快推动区域协调重点领域的立法工作。一方面，要加快制定关于土壤、水、大气和海洋污染联防联治的法律法规，规定有关各方的治理责任。另一方面，不同地区在资源环境保护和经济社会发展问题上又有不同的比较优势，要加快制定跨区域生态补偿的法律法规，通过生态补偿手段调整区域环境保护和经济社会发展的关系，实现整体效益最优化。
2.健全区域协调的组织机构，加强执法保障
健全的领导机构是区域协调顺利推进的组织基础。目前除了西部地区开发领导小组办公室和振兴东北地区等老工业基地领导小组办公室等少数几个区域协调部门外，我国区域协调的正式的组织机构十分匮乏，缺乏统一领导和责任主体。为此，要加快设立负责区域协调工作的常设机构，明确工作任务和责任主体。同时，要强化区域协调的执法保障。在区域协调过程中，各地政府往往出于自身的发展冲动采取地方保护、部门保护和多重标准，维护本地区、本部门的发展利益。为了有效规避这些问题，各区域应当统一执法标准、整合执法力量，为区域协调的有效推进提供坚实的执法保障。
3.加快跨地区司法制度改革，构建区域协调司法保障
司法保障的构建是区域协调顺利推进的重要前提，是依法治国方略的基本要求。首先，要加快跨地区司法制度改革，落实区域协调的法律法规。区域协调立法工作的开展需要司法制度改革的跟进，构建区域协调的司法保障是推动区域协调的重要步骤。其次，加快司法管辖制度改革。党的十八届四中全会提出：最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件；探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件，这些政策措施将进一步推动司法管辖与区域空间规划有效配合，为区域协调发展的推进提供坚实的司法保障。
四、区域经济法治化前景展望
区域经济对于新常态下“稳增长、调结构”任务具有双重意义。一方面，挖掘区域增长潜力、改善区域发展活力成为国民经济发展新助力；另一方面，构建区域维度的调控体系必将有效丰富和完善宏观调控手段。全面推进依法治国方略，利用法治思维从区域政策法治化和区域协调法治化两个方面推动区域经济健康发展是顺应中国经济发展大潮流、大趋势的必由之路。未来区域经济法治化应当沿着两个方向推进：
一是加强国土空间拓展的法治化引导。随着中国经济的发展，中国经济边疆正经历拓展和重构，尤其是海洋国土开发成为区域经济发展新的关键领域。建设海洋强国、开发海洋资源不但关系沿海区域，而且事关全国，牵动世界。实现“陆海统筹”需要理顺区域关系和妥善处理国际纠纷，而法治化建设是最根本的保障。法治思维不但能保证空间拓展的有序性和战略性，而且能保障我国处理国际纠纷的合法性和原则性。通过法治化道路引导国土空间拓展开发是未来区域经济发展的重要方向。
二是夯实区域治理的法治化保障。区域治理是国家治理的重要组成部分，中国区域经济利益主体的多元化和经济关系的复杂化凸显了区域治理的重要意义。克服政府在区域治理中的“越位”和“缺位”弊病，推动区域经济健康稳定发展，妥善处理区域经济中“分权”与“集权”的关系，必须依靠积极推动法治化进程形成合理的区域治理制度体系来解决。法治化道路是奠定区域多元治理、平稳运行基本制度的前提。
注释：
[1]Krugman, P., Increasing Returns and Economic Geography, The Journal of Political Economy, 1991,99(3): 483～499.
[2]Krugman, P., The New Economic Geography, Now Middle-aged, Regional Studies, 2011, 45(1): 1～7.
[3]黄少安：《产权经济学导论》，济南，山东人民出版社，1995年。
[4]诺思：《制度、制度变迁与经济绩效》，上海，上海三联书店，1994年，第46页
[5]孙久文、原倩：《我国区域政策的“泛化”困境摆脱及其新方位找寻》，《改革》，2014年第4期，第80～87页。
[6]张可云：《区域经济政策》，北京，商务印书馆，2005年，第6页。