区域公共投资政策是国家区域政策体系的重要组成部分，在国家宏观调控和经济社会发展过程中始终扮演着重要角色，是政府通过投资支持落后地区、缩小区域发展差距的政策手段。在当今中国区域经济发展不平衡的格局下，公共投资对于促进区域经济增长与协调区域经济发展具有举足轻重的作用。
一、区域公共投资政策的地位与作用
公共投资有广义和狭义之分。从资金来源上看，窄口径的公共投资指预算内投资；宽口径的公共投资还包括运用预算外及制度外资金进行的投资。通常意义上，我们将公共投资理解为由政府投资形成资本的运作活动。在市场经济条件下，政府不能在微观层次上直接介入企业的活动领域，其投资往往限定于特定的公共服务领域和公共产品供给领域，一般称为“公共投资”。［1］本文所研究的区域公共投资，可以理解为中央政府为促进区域经济增长和协调区际发展关系，针对不同区域的具体特点而进行的用于公共物品投入的各项投资活动。
(一)区域公共投资政策的地位
区域公共投资政策主要是指政府作为投资主体，在基础设施和自然垄断行业进行的物质性公共投资，从而促进经济增长和社会福利均衡。我们将区域公共投资政策具体化，理解为政府(主要指中央政府)的区域财政投资政策，主要是通过在不同时期改变投资总额和投资方向来调节区域生产布局与结构，推动区域经济发展。
此外，也可以从政策内容的角度探讨区域公共投资政策在区域经济政策中的地位，但目前尚未形成完善的区域经济政策分类体系，我们可以尝试从各自的侧重点来进行一定的划分，如图1所示。其中，区域财政政策中的区域财政投资政策即是本文所研究的区域公共投资政策。
(二)区域公共投资政策的作用
区域公共投资通过经济资源在各地域的不同分配，从而对区域经济发展产生重大影响。总体来说，区域公共投资政策主要从两个方面影响全国经济布局:一是由政府投资加强基础设施建设，从而改善区域投资环境，为工业化和城市化进程创造必要的条件；二是根据国家的产业政策在一些重点区域建设和布局工业企业，以谋求区域经济增长和区际经济协调发展。具体而言:
1．有利于促进区域经济增长
公共投资可以通过直接用于生产最终产品和间接生产最终产品以提高劳动生产率两个途径影响长期经济增长。Barro(1990)认为公共投资能为私人资本提供公共服务，同时提高私人投资的收益率，从而公共投资影响内生经济增长。Kubo(1995)的研究表明，投资于公共基础设施，特别是公路、通讯和能源供应，对地区经济发展有着十分重要的作用，他认为自20世纪70年代早期以来美国经济生产率的下降能从同时期公共资本存量的恶化状况中得到解释。Costa(1987)甚至明确提出公共投资的地区差异能够部分解释地区产出增长率的差异。可以看出，学界对于区域公共投资促进区域经济增长方面已经达成共识。［2］
2．有利于缩小区域经济差距
我国各区域间经济发展不均衡，很大程度上由资本积累的数量和效率的差异所致。经济落后地区由于收入水平低、自身积累水平有限，同时由于发展基础薄弱，吸引外来资金的能力较差，因而要实现工业化、城镇化、现代化，必然会遇到资本匮乏的难题。因此，实现区域经济协调发展，加速资本形成便是一个关键性的因素，而加大对落后地区的财政投资力度可以对落后地区的经济发展起到“搏动”的作用。同时，区域经济差距更多地体现在城乡差距的存在，可以认为，以工业化的意识推动农业的产业化发展，以城市化的措施促进农村城镇化的进程，是统筹城乡协调发展的必然途径，这一重大举措离不开公共投资的大力支持。
3．有利于增进社会福利水平
基础设施可以进入消费者的效用函数，直接增加消费者的效用，也可以通过提高私人资本生产率来增加消费者的收入，从而间接增加消费者的福利，进而增进整个社会的福利水平。Felix(1999)采用阿根廷等国的数据分析公共投资对经济增长和消费者福利的影响，结果表明:即使基础设施投资占GDP的比重较低，基础设施投资对经济增长和消费者福利增进仍有重要影响。随着知识经济的到来及内生增长理论的形成和发展，知识、人力资本对经济增长的重要作用日益显露，公共投资通过调整财政投资结构，日益增加教育投资在财政投资中的比重，可以显著提高人口素质和人力资本存量，从而增加消费者的效用和整个社会的福利水平。
二、“十二五”时期区域公共投资政策体系构建的目标与内容
“十二五”时期，我国区域公共投资应根据需求导向原则、差别化原则、改善民生原则、科技优先的原则构建指导区域公共投资的政策体系。
(一)区域公共投资政策体系构建的依据
1． 区域公共投资的政策体系必须与区域经济发展的阶段相适应
经济发展阶段决定了区域公共投资是国家区域战略的重要组成部分。按照迈克尔·波特的观点，国家发展可分为四个阶段:生产要素导向阶段、投资导向阶段、创新导向阶段、富裕导向阶段。根据中国经济发展的实践，2008年以来受国际金融危机的影响而启动的4万亿的投资计划虽然已经退出，但中国经济仍处于投资导向阶段，我们需要引导区域经济发展不断向创新导向阶段过渡。
2．国家相关战略决定了区域公共投资的导向
《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006－2020年)》提出我国建设创新型国家的战略，不断增强自主创新能力，走出中国特色的自主创新道路，推动科学技术的跨越式发展，并以此作为产业结构调整、增长方式转变的重要推手。党中央、国务院多次提出把改善民生作为工作的重点，不断统筹区域发展、城乡发展，缩小区域差距和实现基本公共服务均等化。“十二五”时期的区域公共投资必须加快向科技创新和改善民生的方向倾斜。
3．区域公共投资必须与区域发展现状紧密相联
按照中国四大板块的划分，区域差异是显著存在的。根据本文对公共投资的界定，各个区域的电力、燃气及水的生产和供应业，交通运输、仓储和邮政业，科学研究、技术服务和地质勘查业，水利、环境和公共设施管理业，教育，卫生、社会保障和社会福利业，文化、体育和娱乐业，公共管理和社会组织发展情况存在很大的不同，各区域对公共投资的需求迥异。“十二五”时期的区域公共投资必须以需求导向为根本宗旨，紧密围绕区域发展现状，实行差别化的区域公共投资。
(二)区域公共投资政策体系的目标构成
“十二五”时期区域公共投资不仅要充分发挥促进经济增长的作用，更应发挥其在维护社会和谐、维持生态平衡的作用，实现经济发展、社会和谐、生态良好“三位一体”。
1．经济发展目标
“十二五”时期我国区域公共投资必须充分发挥促进经济发展的功能。一方面，着眼于区域经济增长与区域经济协调，实现包容性增长；另一方面，着眼于经济发展方式转变，实现科学发展。同时，结合建设创新型国家的要求，着眼于提高科技发展水平，实现创新发展。
2．社会和谐目标
经济发展必须与社会进步相得益彰。“十二五”时期，区域公共投资必须着眼于支持落后地区尤其是民族地区的发展，实现民族团结和社会稳定；着眼于改善民生，优先解决人民群众密切关心的问题，增进人民幸福；着眼于农村地区的投资支持力度，促进农村地区发展，逐步实现城乡一体化发展。
3．生态良好目标
“十二五”时期，区域公共投资政策必须着眼于改善生态环境，尤其是西部等生态环境较为脆弱地区。同时，要着眼于为低碳经济的发展服务，促进低碳生产生活方式的发展，做好循环经济建设工作。
(三)区域公共投资政策体系的基本内容
充分发挥公共投资的效益，必须建立健全完善的、系统的区域公共投资政策体系。“十二五”时期，围绕提高公共投资效率，必须建立系统化的公共投资组织体系，实现差别化的公共投资体系、多样化的公共投资融资体系、规范化的公共投资监管体系和合理化的公共投资评价体系。区域公共投资政策体系的基本框架如图2所示。
1． 组织体系
实现区域公共投资政策的有效决策和充分贯彻执行，必须形成严密的公共投资组织体系，切实完善中央与地方政府的协调配合和分工合作关系，加强中央政府全局性规划和决策。
(1)设置专门管理公共投融资的机构，负责编制公共投融资的计划，以及对公共投融资运作的日常管理和协调工作，将有关政策性金融机构逐步纳入公共投资的管理体系。
(2)建立中央和地方两级公共投资的管理体制。根据公共产品的层次性以及两级政府的职能特征，中央专门设立公共投资管理部门，并由发改委、央行等机构共同编制公共投融资计划。地方公共投资部门必须在中央的领导下确定公共投资的领域和规模，并接受中央公共投资管理部门的监督。
(3)完善相关法律法规。为有效发挥公共投资的作用，应逐步建立和健全针对公共投资机构的管理法制体系，为专业性强、运作内容和运作方式存在较大差别的公共投资机构营造有效管理的法制环境。
2．投资体系
在投资规模方面，按照西方经济学的估算，最优公共投资规模应该等于公共资本的产出弹性。我国学者经过估算后认为，如果将政府部门和一般公共部门区分开来，政府部门的最优投资规模应是GDP的0．9%，一般公共部门最优投资规模应是GDP的10．4%。［3］在投资结构方面，一方面必须优化区域公共投资的地域结构，另一方面必须合理选择各区域公共投资的投资领域。
(1)调整中央政府投资的区域流向。中央政府
应加大对中西部地区的公共投资力度，减少对东部的公共投资，实施中西部地区的中央政府投资远大于东部地区中央政府投资的“投资差距”政策。这是因为:第一，东部地区经济发达，财力相对雄厚，自身的公共投资能力强，而中西部地区经济发展较为落后，财力薄弱，自身难以分拨出充足的资金支持其公共服务的发展。第二，从区域公共投资的存量看，东部地区所积累的公共投资存量要远远大于中西部地区，要打破公共投资存量的“生产性”，必须加大中西部地区的公共投资力度，减少东部的公共投资额。
(2)合理界定各区域投资领域。各区域的发展环境存在很大差异，由此形成对区域公共投资的不同需求。“十二五”时期，必须实行需求导向的区域公共投资原则，合理界定各区域投资领域。西部地区的发展仍然以基础设施为其瓶颈，且存在生态环境恶劣的严峻现实，因而，公共投资仍然应倾向于改善基础设施和生态环境；中部地区是重要的商品粮生产基地，公共投资应更多倾向于提高农业生产能力；东部地区发展基础较好，应在自主创新、转变经济发展方式方面走在全国前列，应倾向于科技创新方面的投资；东北老工业基地在体制改革方面仍面临巨大障碍，必须在公共服务方面有更大的突破，为体制改革铺平道路。
3．融资体系
结合国内外实践，目前引导民间资金进入公共投资领域的方式主要包括BOT、TOT、公共投资基金等模式。“十二五”时期，区域公共投资应当建立各种融资模式相结合的融资体系。［4］
(1)大力发展特许权经营制度。采用BOT等方式，吸引民间资本投向公共投资领域；对于已建成的市政项目可以采用TOT模式，把项目转让给包括民间投资者在内的其他投资主体，盘活存量资产，既可以用筹集的资金建设新的公共项目，又可以引入私营企业先进的管理经验，以提高其管理效率；对于重大建设项目，鼓励民间资本采取合营、集资入股等方式进入，由政府采取投资基金即股份化的形式吸收私人资本联合投资。
(2)利用资源补偿方式吸引民间资本。公共投资项目具有投资大、回收期长的特点，对于一些按照市场运作机制投资无法收回的公共项目，可以采用由民营企业自行投资、自主经营，产权归政府，其利益不足部分政府给予资源补偿的方式补足，如土地补偿、收益高低的项目捆绑运作等方式。
(3)基础设施投资基金吸纳社会闲散资金。经国家批准，在有条件的地方设立多种形式的基础设施投资基金，把一些基础设施投资项目在社会上公开招标招股，投标或入股者无论属于何种经济成分，都可以吸纳产业投资基金作为自己的项目资本金或股本金，从而将分散的民间资本集中起来办大事。
4．监管体系
进一步完善区域公共投资监管体系，建立健全区域公共投资监督管理系统，有利于防范和化解区域公共投资运作风险。为保证公共投资计划按步骤、有效率地得以贯彻执行，必须建立完整、系统的区域公共投资监管体系。［5］
(1)建成由人大、政府和社会公众组成的“三位一体”的监督体系。人大作为国有资本所有者的代表，主要通过制定有关公共投资的规章制度，在法律制度上约束公共投资参与者的行为并对公共投资预算和公共投资者资格进行审查。政府是公共投资的监督主体，各专业部门主要对公共投资项目从立项到实施的整个过程进行监督检查。社会公众是公共项目的直接受益者，是人大和政府监督的有益补充。形成有效的公众监督机制，应该一方面增强公众对于公共投资实施的知情权；另一方面建立完善的公众举报系统，加大对举报人员保护力度和对于违规操作行为的惩处力度。
(2)实施事前、事中、事后全方位的监督。对新实施的公共投资项目的资金总规模及来源落实情况进行严格的事前审核。项目实施阶段要严格审核公共项目的年度预算，实行派驻财务总监制度，负责对建设单位的整个财务活动进行监管。项目实施后要认真审核工程结算和项目竣工财务决算；实施项目绩效评价，由监督部门对项目概况、建设规模、投资控制、建设工期、预期社会经济效益实现情况和存在问题等进行评价分析并提出改进建议。
5．评价体系
建立区域公共投资效益评价体系，应遵循效率和公平相结合、长期效益和短期效益相结合、投资前评价和投资后评价相结合、统一性和专门性相结合的原则，建立全方位的评价体系。
(1)构建区域公共投资效益评价制度体系。由于公共投资效益评价的特殊性，需从三个层面构建评价制度体系。在宏观层面上，主要依据国民经济发展状况、区域发展政策、产业发展方向以及有关法律、制度，对投资项目决策的科学程度，以及项目实施中的效益状况进行评价；在公共投资执行单位的层面上，主要针对具体项目的实施情况以及实施效果进行经济、社会和生态效益的评价；建立部门绩效评价制度，对政府部门和其他承担公共投资部门计划目标的执行情况和取得的成效进行考核。
(2)构建区域公共投资效益评价信息采集体系。通过发挥社会中介组织的作用，建立大规模的公共投资评价数据库存，采用相应的数据处理、分析方法，建立适应我国现实需要的公共投资信息采集体系。
(3)构建区域公共投资效益评价方法体系。借鉴国际先进效益评价方法，主要采用以下三种:①综合分析法。对公共项目进行全方位的综合评价，主要包括投资项目合理性和可行性分析、项目的经济效益分析、项目对经济发展、社会进步以及生态环境等方面影响的分析、项目持续发挥作用能力的分析等；②成本－效益评价法。评估公共投资在实施时各环节产生的成本和效益，以及受益者与受损者之间差异的数量；③社会评价法。对投资活动的有关社会指标或因素做出必要的评价，以使项目与社会发展相协调，避免出现投资的社会风险。
三、区域规划与区域公共投资政策
(一)主体功能区战略与区域公共投资政策
“十一五”期间为了协调区域发展，实现空间有序开发，将我国版图进行了主体功能区的划分。“十二五”期间优化区域公共投资，应针对各主体功能区的特点和各主体功能区对于区域公共投资的需求，有针对性、分重点、有步骤地实行差异化的区域公共投资政策，避免全面开花、普遍开发。［6］
1．优化开发区的区域公共投资
优化开发区域是指国土开发密度已较高、资源环境承载能力开始减弱的区域。优化开发区域是我国参与经济全球化的主体区域，其主体功能定位是:要改变依靠大量占用土地、大量消耗资源和大量排放污染实现经济较快增长的模式，把提高增长质量和效益放在首位，加快产业结构升级，提升参与全球分工与竞争的层次，继续成为带动全国经济社会发展的龙头和我国参与经济全球化的主体区域。与其主体功能相匹配，优化开发区对公共投资的政策需求重点是:(1)以适度的公共投资政策支持产业结构调整和升级，促进高消耗、高排放产业的淘汰和转移。(2)依据当地资源环境的承载能力和未来的人口可集聚规模，提供相应的基础设施和公共服务，促进人口的有序迁入。(3)加大投入，保护和改善当地的生态环境。
2．重点开发区的区域公共投资
重点开发区域是指资源环境承载能力较强、经济和人口集聚条件较好的区域。重点开发区域对我国经济、人口空间布局的合理调整具有重要意义，其主体功能定位是:承接优化开发区的产业转移和限制开发区、禁止开发区的人口转移，逐步成为支撑全国经济发展和人口集聚的重要空间载体。依据重点开发区域的主体功能定位，其公共投资政策需求的重点是:(1)结合产业布局加强相关的基础设施建设投入，为承接国内外产业转移创造良好的基础设施条件；(2)促进城镇化发展，加大公共服务的供给，为人口有序、稳步地迁入创造条件；(3)加大对污染防治的投入，在发展经济的同时保持良好的生态环境。
3．限制开发区的区域公共投资
由于限制开发区域自我发展能力较差，且不少是民族地区，人口不能实现完全转移，其生态地位又较为重要。因此，限制开发区域的公共投资政策需求的重点是:(1)加大对生态建设和环境保护的投资力度，确保生态安全。(2)增加公共服务设施建设的中央投资，保证其享有均等化的基本公共服务。(3)加大教育和职业培训方面的投资力度，提高劳动力就业技能，促进人口向重点开放区、优化开发区有序迁移。
4．禁止开发区的区域公共投资
禁止开发区域是指依法设立的各类自然保护区域，其主体功能定位是:依据法律法规规定和相关规划实行强制性保护，控制人为因素对自然生态的干扰，严禁不符合主体功能定位的开发活动，逐步成为保障全国生态平衡、改善区域生态环境质量的生态功能核心区。因而禁止开发区域公共投资政策需求的重点集中在生态建设和环境保护方面，要加强森林火灾等自然灾害防治以及少数居民迁出后的生态恢复等方面的投资。
(二) 区域发展战略与区域公共投资政策
在实施“沿海开放”战略后，我国提出了促进地区经济协调发展的战略，相继实施了西部大开发战略、振兴东北地区等老工业基地战略、实施中部崛起战略和实现东部率先发展。2008年以来，国务院相继批准或批复一系列区域规划(见表1)，从而优化了空间布局和促进区域合作。“十二五”期间，区域公共投资必须与上述各区域战略功能定位和发展重点相统一，服从并服务于区域总体战略的发展，使区域公共投资战略与区域总体发展战略相一致，区域发展战略才能更好地得以实现。
参考文献:
［1］徐梅．地方公共投资研究［D］．成都:四川大学博士论文，2002:6．
［2］欧斌．政府公共投资效应研究综述［J］．中国行政管理，2009，(11):64－67．
［3］马拴友．财政政策与经济增长［M］．北京:经济科学出版社，2003:107．
［4］王威．着力提高我国公共投资的运行效率［J］．党政干部学刊，2008，(02):38－39．
［5］姚光业．我国公共投资监管模式研究［J］．中共中央党校学报，2008，(01):65－69．
［6］司劲松．主体功能区的公共投资政策需求及建议［J］．宏观经济管理，2007，(08):38－40．
作者简介：孙久文(1956－)，男，北京人，中国人民大学经济学院区域与城市经济研究所教授、博士生导师。主要研究方向:区域经济理论、区域规划。