脱贫攻坚是一个庞大的系统工程，不仅需要体制机制创新，更需从微观经济特点出发寻找核心点。2017 年的全国金融工作会议强调，要把金融资源充分配置到经济发展的薄弱地区，推动金融扶贫。习近平总书记在党的十九大报告中再次将脱贫攻坚提高到新的战略高度，“让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会是我们党的庄严承诺”，并针对扶贫提出了新时代下的新任务、新机制、新方法、新责任。为了落实十九大报告提出的“坚决打赢脱贫攻坚战”的要求，响应国家金融扶贫的号召，要充分利用资本市场，为扶贫与区域发展提供强大的动力。
一、金融与经济发展及扶贫
金融发展源于经济发展的需求，经济发展深化了这一需求。大量理论和实证分析说明，一个国家或地区的经济增长对削减当地贫困具有决定性的影响。要想有效地缓解贫困现状，必须创造出有利于整体经济快速增长的大环境，其中金融活动对国民收入、社会资源的分配和再分配起着重要作用。在经济与金融发展的过程中，为贫困群体安排适当的金融服务机制，可以加快反贫困进程。金融扶贫通过积极发挥金融机构的杠杆作用，推进造血式的扶贫模式，能够利用市场化手段，提高被扶贫对象的主观能动性。它主要是采用投放金融产品的形式，缓解贫困地区资金供需的矛盾。资本市场融资对经济增长具有重要的影响，金融扶贫的关键在于发挥资本市场的引导作用，加强金融创新。金融扶贫创新可以从地方投融资平台融资模式，基于政府、企业、金融机构合作的PPP 项目融资模式，以及产业基金模式等方面入手。
我国不同区域金融与经济的发展现状，证明了上述论断是正确的。由于反映区域经济发展状况的数据较多，这里选取区域生产总值、城镇化水平和地方财政状况等核心经济数据展开分析。
区域生产总值方面。整体上看，2016 年，在适应经济发展新常态，着力推进供给侧结构性改革的形势下，全国各地区经济发展态势良好，共实现国内生产总值 74.4 万亿元。其中，东部地区GDP 总量为40.4 万亿元，占比52.3%；中部地区、西部地区和东北地区GDP 总量分别为15.9 万亿元、15.7 万亿元和5.2 万亿元，占比分别为20.6%、20.3% 和6.8%①。
城镇化水平方面。我国经济四区域的城镇化水平参差不齐。其中，东部区域由于历史原因，城镇化水平相对较高，但不同地区之间也表现出较为明显的不均衡性。其他3 个区域的城镇化水平相对较低，绝大多数省市区的城镇化率低于50%，西藏地区城镇化率低至27.74%。
3. 地方财政状况方面。1994年我国实行分税制改革。当时，并没有明确划分各级政府之间的事权，使得地方财力向中央集中，一定程度上造成了地方财源的困境。2003 年后，我国实行农业税改革和集中整治乱收费，地方财政变得更加困难，地方财政缺口急剧加大（见图1）。
针对各地区金融运行发展状况，下面选择信用债券发行、上市公司发展、券商机构发展等维度进行分析。
就信用债发行状况看，2016年，全国共发行各类信用债券（信用债包括企业债、公司债、中票、短融和PPN）规模总计83919.45亿元。其中，东部三大沿海区域发行规模均超过万亿元；而东北地区和西部地区排名较靠后，发行规模分别为3436.99 亿元和1187.66 亿元。从发行数量看，东部沿海三大区域依然位居前3 位；而发行规模较为靠后的东北和西部地区，在发行数量方面仍处于末位，西部地区信用债发行数量不足东部地区的1/10。
就上市公司发展状况看，2016 年， 全国共有境内上市公司3477 家，再融资规模高达1.3万亿元。其中， 仅东部地区境内上市公司就达2472 家， 占比71.10%。其他3 个区域占比仅为28.90%，不足东部地区的1/2。
就券商机构发展状况看，截至2016 年末，全国各地区域共有券商机构120 家。其中，总部设在东部地区的证券公司有84 家，占比70%。其他区域券商机构稀少，每个区域券商机构均不足20 家，东北地区总部设在辖区内的证券公司仅6 家。
通过对上述金融及经济数据的对比分析可见，区域金融运行发展程度的高低与区域发展水平呈现正相关关系。当前，我国经济正处于经济转型和深化改革的重要时期，贫困地区的扶贫之路依旧任重道远。因此，在经济发展的新时期亟待寻找到有效途径支撑贫困地区的经济持续向好发展，进而解决贫困问题。资本市场能够引领资本更高效地服务于地方实体经济的发展，激发实体经济的活力。在新时期要解决贫困地区特别是深度贫困地区的经济发展问题，需要不断完善资本市场，充分发挥其资金融通的核心作用，促进经济的发展进而解决贫困问题。
二、贫困地区经济发展缓慢的金融因素
为了推动贫困地区的改革与发展，我国政府连续出台了一系列扶贫政策，投入了大量的资金，但由于诸多原因，金融扶贫仍存在许多难点，金融扶贫作用未能有效发挥。其根本原因在于我国经济长期处于计划经济体制下，相关市场机制不健全，经济发展方式转变较为缓慢，尤其在政策优势逐步减弱后，其经济外向度比例较小，对域外资金吸引能力差，尚未形成能够提供多样化的融资渠道进而激活区域资本市场。目前，贫困地区的经济发展模式封闭性较强，内生动力不足，主要表现在以下3 方面。
直接融资不足，杠杆利用率较低。总体而言，贫困地区与国内其他区域相比，资本市场缺乏活力，发展程度较低。无论从股权市场角度还是债券市场角度，贫困地区的融资数量和规模都较低。2016年，全国通过股票（A 股）及债券融资金额为71762.8 亿元，其中，东部地区金额为40949.7 亿元，占比57.06%。东部地区通过资本市场筹资的能力明显高于其他地区，贫困地区直接融资占比低，造成资本市场优化资源配置的作用和资本的杠杆效应未能在贫困地区经济发展中得以充分发挥。
金融中介主体的质和量均欠佳。金融中介机构作为资本市场在贫困地区的金融触角，具有重要的资源配置价值。在贫困地区的扶贫事业中，大量优质的金融机构能够有力助推地方经济发展，激活企业细胞，盘活存量资产，从而支持地方经济结构调整，让更多贫困人口受惠于经济发展的成果。在资本市场上，实力雄厚的地方证券公司往往发挥着重要的桥梁和引导作用。如，2016 年，上海国泰君安证券股份有限公司作为主承销商共承销信用债券367只，债券规模达7041.51 亿元；而甘肃华龙证券股份有限公司作为主承销商承销信用债券12 只，债券规模仅为147 亿元。总体而言，我国沿海地区拥有大量资质优良的证券公司，而贫困地区证券公司数量较少，综合实力偏弱。
融资主体资金需求迫切但融资能力不强。贫困地区的融资主体对资金的需求较为迫切，但我国法律法规对融资主体提出了明确的要求，融资能力与主体实力相挂钩。相比较而言，不同地区融资主体的规模大小、实力强弱，形成了不同的融资能力。以哈尔滨与南京比较，哈尔滨市仅有哈投集团、城投集团、开发区合力公司、哈西投资公司等为数较少的投融资平台，资产规模不大，实力整体不强。2016年，哈尔滨市共实现信用债融资规模为355.27 亿元，而南京市则实现融资2299.30 亿元，是哈尔滨市的6.47 倍。
综合看，贫困地区特别是深度贫困地区经济发展乏力的根本原因不单是政策支持力度不够，更重要的是对资本市场重视不够、运用不足，以致资本市场对实体经济的助推力没有得到激发。我国资本市场经过二十多年的发展，虽然已初步形成了包括多元化主体在内的全国性资本市场体系，但从资本市场支持实体经济发展的程度看，还存在功能未能全面发挥、整体效率不高的问题，尤其是在贫困地区，资本市场支持实体经济发展的力度是远远不够的。金融生态环境不佳一度是贫困地区的短板，近年来虽有改善但仍不尽如人意。因此，资本市场应当成为贫困地区可持续发展和扶贫的重要支撑点。
借助资本市场助推扶贫与区域发展
利用资本市场推进脱贫攻坚的意义在于改“输血”为“造血”。资本市场是市场经济活动中最具活力和效率的一环，可以有力促进贫困地区资本形成，有效优化贫困地区资源配置，显著增强贫困地区内生发展动力。随着多层次资本市场的不断发展，利用资本市场推进扶贫攻坚的内涵会更加丰富、手段更加多样、力度也更加强大。
（一）打造更具市场吸引力的资本市场
要使扶贫工作真正显现长远效果，从根本上讲，需要促进地方经济的持续性良好发展。只有经济得到发展，人民的可支配收入水平才能不断提高，减贫的成果才能真正显现。因此，现阶段更需加强资本市场建设，充分利用资本市场的活力促进区域经济的发展，从根本上解决贫困问题。
在正常的市场环境下，一个地区资本市场的活跃程度既与该地区经济发展水平相关，也与该地区政府和经济主体的重视程度密切相关。
贫困地区要想利用资本市场发展经济，首先，政府部门应积极地发挥引导作用，营造良好的资本市场环境，借助扶贫攻坚战略，积极申请资本市场改革试点，争取政策支持与资源扶助。一是要进一步强化政策性金融服务的功能，充分利用资本市场的政策传导功能等优势，解决城镇化基础设施建设资金的信贷问题；二是引导商业性金融机构为贫困地区提供多样化的金融服务，鼓励各类机构在健全城镇功能和发展地区经济服务中寻求商机；三要完善城镇化建设中的金融支持平台，由政府出资或以政策支持成立省级担保公司、信托投资公司等融资担保组织，解决城镇化进程的融资担保问题。
其次，地方各类经济主体，包括国有企业和民营企业，要充分重视资本市场直接融资的作用，放宽市场眼界，不能只盯银行贷款等间接融资手段，而要充分利用股票市场、三板市场、债券市场等筹集企业发展转型所需要的资金及战略性资源，并反过来促进区域市场的良性发展。鼓励和支持地方政府平台公司通过发行企业债、公司债和资产证券化等信用债券的方式，从资本市场募集资金进行基础设施和城镇化建设，以带动区域内经济的发展，不断提高贫困地区人民的收入水平和生活水平。从长远看，可以研究期货市场在贫困地区的发展，尽可能地发挥其资本融通的作用。
此外，资本市场是一把“双刃剑”，政府应当加强行政调控与监督，规范微观主体的行为，确保其“不越线、不出格”，坚决制裁不符合法律规定的企业、机构，逐步引导资本市场服务实体经济。
（二）构建更具服务力的区域融资体系
贫困地区经济发展形势不容乐观，庞大的资金支持必不可少，因此，在摸清贫困地区经济现状的基础上，考虑各区产业特征和融资的可能途径，以国有企业及政府融资平台为抓手，逐步构建符合贫困地区发展的融资体系，以满足资本市场对融资主体的要求。具体应从以下方面努力。
1.鼓励融资中介机构的发展。
2016 年8 月，中国证券业协会发起“一司一县”结对帮扶贫困县行动倡议。公开统计数据显示，截至2017 年9 月底，已有93 家证券公司对192 个国家级贫困县开展结对帮扶工作，发挥金融资金的引导和协同作用，促进贫困地区产业发展。其中，光大证券、中原证券、国信证券等14 家券商积极参与扶贫，其结对帮忙贫困县均在3 个以上（见表1）。有实力的金融机构和融资平台能够创造机会，扩宽渠道，产生联动效应，激活资本市场，从而为实体经济注入新鲜的血液，实现地区整体经济的发展与提高。鼓励融资中介机构的发展，需要大力推动区域金融机构的发展和创新型融资平台的市场化运作，这主要分为两个方面：一是提升以证券公司为代表的金融中介机构的实力。金融中介机构是连接资金需求主体与资金供给主体的桥梁，实力强劲的中介机构能够满足资金需求主体和供给主体双方的需求。2016 年度，证券公司在脱贫攻坚战中表现了自己的社会责任担当，通过IPO、股票、债券等方式帮助贫困地区融资金额达828.92 亿元（见表2）。虽然受到国家政策限制，证券公司的数量较难增加，但可以做强现有券商，增加其资产规模，提高业务经营能力，利用其区域相对优势来带动本地资本市场的发展。二是推进融资平台的市场化运作，提升融资平台的业务能力，使其逐步摆脱地方政府融资“通道”的单一角色，转变为新常态下解决贫困的催化剂。
积极鼓励金融创新。随着金融市场的不断扩张，创新也被运用到金融研究里。实体经济中微观主体众多、财务情况各异，融资需求不同，市场中存在着很多潜在的融资需求。资本市场应该加快创新设计的步伐，以满足实体经济中庞大且多元的资金需求。一方面，加强理念模式创新，鼓励打破传统理念，树立全新的中介服务理念，借助新思想、新技术形成更高效的金融服务模式。另一方面，主推产品创新，鼓励金融机构建立多元系统化的产品结构，能够针对目标微观主体设计出符合其自身融资需求和融资能力的产品池。在金融产品创新中，要大力发展绿色金融，发挥绿色金融工具在打赢脱贫攻坚战过程中的积极作用。农村金融产品的多元化创新主要表现在两个方面，一是产品层次多元化，对于不同层次的需求者，根据其实际情况，开发不同的农村金融产品。对于目前还没有金融机构的农村地区，在金融产品方面应不断优化，创设简易便民服务产品。二是产品创新领域多元化。农村金融产品应建立包含多个领域的现代农村金融制度。
3. 政府积极扶持与引导。在新时期要抓住政策机遇的历史窗口期，就必须改善投资市场环境，做好吸引民间资本和外来资本的准备，积极鼓励和引导民间资本进入基础设施建设和市政公用事业，而市场作用的有效发挥从来就不能离开政府主体的作为。因此，政府必须积极地参与到贫困地区资本市场的完善与发展中，在此过程中有所为，承担其责任，履行其义务。同时，各省财政、发展改革委、商务等重要政府部门应拓宽渠道，全方位支持金融发展，建立和谐健康的金融生态，引导资本合理流向贫困地区，助力于贫困地区的基础设施建设与产业发展。另外，应利用制度优势，加大扶持力度，建立引导性基金，助推支柱产业发展。
4.加强金融环境建设，控风险、防隐患。资本市场能量大、风险大，应加强行政调控与监督，规范微观主体的行为，确保其“不越线、不出格”，坚决制裁不符合法律规定的企业、机构，逐步引导资本市场服务实体经济。这就需要相关部门完善资本市场的法律法规，规范金融市场的交易行为，加强对资本市场的法制管理。另外，要建立健全相关的监督机制，在充分发挥自律性组织以及监督型中介机构作用、强化对于融资行为监督的同时，规范会计信息披露制度，增强外部监管的力度。
（三）开拓更具效应力的产融结合途径
贫困地区应推动金融资本与产业资本的深度融合，助推产业转型升级。金融资本与产业资本融合的方式主要有产业基金、产业银行、集团性金融组织3 种。从我国各贫困地区金融发展实际看，3 种方式都可以发挥积极作用。
研究设立产业发展引导基金。产业基金具有门槛低、效率高、退出机制多样等特点，更加适合贫困地区资金需求，从而更具针对性地进行相应产业的投资。在相关政策背景下，引入产业基金可在一定程度上缓解地方财政投入不足与区域经济发展资金需求缺口之间的矛盾。
通过设立产业发展引导基金，在母基金运作成熟并结合产业发展需要，参照相应模式设立子基金，形成“1+N”的基金体系。以财政资金为引导，充分发挥政府资金的引导作用和放大效应，借助金融及社会资本的力量，推动产业基金由省到市、县的层层落实，从而更具针对性地进行相应产业的投资，重点投向贫苦地区优势产业，发挥基金的辐射带动作用，推动贫苦地区产业的升级发展。
探索设立政策性产业银行。政策性产业银行的设立，可以使政府更加有效地推动产业结构的调整，尤其是贫困地区优势产业的发展。各地区可根据自身发展情况，有针对性地设立支持本地贫困地区优势行业和重点企业为主的政策性产业银行。此外，产业银行积极吸引实力较强的产业资本加入，配合政府开发专门用于贫困地区中小企业发展的风险基金，支持中小企业进行技术引进和设备改造。
推动集团性金融组织发展。立足贫困地区经济金融发展实际，鼓励部分公司治理完善、财务状况良好的大型重点企业壮大自身实力，拓展业务范围，精准对接贫困地区特色产业发展。可考虑跨行业、跨产业、跨区域的企业并购，组建集团性金融组织，采取多元化经营方式，提高自身抗风险能力，充分利用产业政策进行规模化融资。此外，鼓励券商为贫困地区企业提供资产证券化、股权融资、债券融资、产业基金、并购重组、新三板挂牌等全方位的金融创新服务；优先保荐承销地处贫困落后地区的企业在股票市场、债券市场上融资，优先其推荐在“新三板”挂牌，优先安排这些企业与证券公司合作的战略产业基金与重点扶植企业进行对接，满足集团性金融组织重组、并购及发展的资金需求。
（四）提供更完善的政策保障体系
1. 完善流动资金管理制度。通过完善的资金管理制度，降低小微企业的高息“过桥”融资成本，降低综合金融服务费用。一方面，由政策性担保机构提供低担保费率担保，通过政府注资、社会资本参与等多种方式，发展壮大政策性担保公司实力，将扶贫重点县纳入重点支持范围，在业务开展上给予特殊倾斜，间接或直接降低企业融资成本。另一方面，为企业提供财政贴息，银行在企业出现偿债困难或经营困难时提供流动资金贷款支持。
2. 建立风险补偿机制。省级财政安排资金牵头设立小微企业及“三农”担保贷款风险补偿金，结合当地实际对符合条件的小微企业和“三农”贷款所发生的风险进行直接代偿，或与银行、市、县政府、担保公司共同分摊。支持和鼓励融资性担保机构开展扶贫开发等业务，提高担保机构代偿能力。
3. 鼓励各类型金融机构开展扶贫小额信贷。贫困地区金融机构要针对贫困地区贫困户融资“短、小、频、急”的特点开展小额信贷业务。小额贷款扶持对象为有劳动能力、有致富愿望、有贷款意愿、有收入保障、信用良好且遵纪守法，并参与产业扶贫开发或自主选择了较好的小型生产经营项目的建档立卡贫困户；重点扶持发展种、养等扶贫项目及培植和壮大贫困村发展特色的支柱产业；扶持的方式主要有免抵押贷款、分期付息、提供优惠利率和财政补贴等。对于建档立卡贫困户，依据不同的发展潜力，给予不同额度的贷款。
注释：
①数据来源：《中国区域金融运行报告（2017）》。
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