摘要: 老工业基地振兴已由前期以东北地区为主向统筹推进全国老工业基地振兴转变。做好老工业基地调整改造工作对提升国家产业竞争力、发展战略性新兴产业、促进区域协调发展、解决民生问题、形成新的增长区域意义重大。具体看，应推进老工业基地承接产业转移、体制创新和发展转型、生态环境建设和土地整治、社会保障体系建设。
关键词: 全面振兴；老工业基地；战略思路
中图分类号: F427 文献标识码: A 文章编号: 1007 － 7685( 2013) 12 － 0006 － 05
老工业基地为我国经济发展作出过巨大贡献，成为我国特别是内陆地区工业化、城市化的重要依托。然而，随着改革开放和市场经济的进一步推进，部分老工业基地出现一定程度的衰退。新时期，老工业基地担负工业化、城镇化协同发展，经济、社会、城市全面转型的重要任务。做好老工业基地调整改造工作是坚持走新型工业化和中国特色城镇化道路的客观要求，对提升国家产业竞争力、发展战略性新兴产业、促进区域协调发展、解决民生问题、加快形成新的增长区域具有重大的现实意义和战略意义。
一、老工业基地发展面临的机遇与挑战
老工业基地振兴是全国乃至世界范围的一个难题。当前，老工业基地振兴工作已由前期以东北地区为主向统筹推进全国老工业基地振兴转变，系统分析新形势下老工业基地面临的问题，对实现老工业基地全面振兴具有重要意义。
( 一) 面临的机遇
1. 区域协调发展战略赋予老工业基地引领区域增长的重任。1999 年以来，为促进区域经济协调发展，国家先后制定并实施西部大开发战略、东北地区等老工业基地振兴战略和促进中部地区崛起战略，近年来又提出推进形成主体功能区，这表明我国已进入全面实施区域协调发展战略的新阶段。但从工业化发展阶段看，2010 年，东部地区人均GDP 为6915 美元、东北地区人均GDP 为5168 美元，而中部、西部地区人均GDP 分别为3642 美元和3407 美元。按照美国经济学家钱纳里的划分方法，我国东部地区和东北地区已进入工业化后期，而中西部地区则刚刚进入工业化中期阶段。在我国区域发展战略中，重点是通过中西部地区工业化和城市化的快速推进，实现东、中、西、东北地区的协调发展。发展阶段的差距迫切需要作为区域工业和城市经济结合体的老工业基地，在区域发展中承担起区域增长极的重任，引领区域经济快速发展。
2. 内需经济为老工业基地提供广阔的市场空间。当前，我国进一步扩大国内需求，增强对全球市场波动的缓冲与抵御能力，提高自身和国家的经济发展稳定性。随着国内市场需求的增强，中西部一些老工业基地通过改造，将重新获得发展机遇。而沿海地区产业向内地转移也为中西部老工业基地带来产业技术的升级，劳动力、资源、环境的优势也是中西部老工业基地实现振兴的必要保证。
3. 城市化快速推进是老工业基地振兴的动力源泉。改革开放以来，我国城镇化逐步加速，从东北老工业基地的实际情况看，2010 年，东北地区社会消费品零售总额达14 431. 8亿元，比2003年的4817. 5 亿元增加2 倍，年均增长17%。而同期东北地区城市化率提高7. 4 个百分点，即城市化率每提高1 个百分点，带来社会消费品零售总额16% 的增长率。可见，城市化的快速推进，将为老工业基地带来巨大的市场需求。尤其是在国际金融危机后，内需市场的繁荣将成为老工业基地振兴的巨大动力源泉。
4. 战略性新兴产业的发展为老工业基地振兴指明方向。老工业基地振兴的关键在于产业振兴。老工业基地通常工业基础较好，具有相对完善的工业体系。但传统产业比重大、产业级次低、资源性产业比重过大等结构性矛盾是制约老工业基地加快发展的重要因素。世界产业转移和国际金融危机带来全球经济和产业结构新一轮调整，必须大力推进产业创新，加快发展战略性新兴产业，实现产业结构优化升级。如，东北老工业基地一方面淘汰落后产业和产能，另一方面加速布局高端装备制造、软件服务、新材料、新能源、生物医药等战略性新兴产业。东北三省和内蒙古自治区签署推进战略性新兴产业合作协议，联手打造以哈尔滨、长春、沈阳、大连为支撑的东北地区中部战略性新兴产业隆起带，在电子信息、新材料、新能源汽车、先进装备制造等领域重点开展合作。
( 二) 面临的挑战
1. 转变经济发展方式给老工业基地的发展模式带来挑战。老工业基地转变经济发展方式是一个复杂的系统工程，涉及到经济社会的方方面面。要对老工业基地经济体制和增长方式的形成、发展、现状、历史经验和转换进行辩证思考，［1］从老工业基地振兴着眼，在经济工作的指导思想上，从主要依靠铺新摊子、上新项目、扩展规模和数量品种，转变到立足现有基础盘活存量、优化结构、培育新的增长点、引导增量、优化投入结构上来，走内涵发展和集约增长的新路。
2. 工业化中期阶段工业结构由轻型转向重型的挑战。“十二五”时期，随着我国由工业化中期向工业化后期迈进，在需求结构升级、城市化加速和国际产业转移等多重因素作用下，重化工业化步伐还将加快，重工业在工业总产值中的比重将会继续上升，工业结构集中表现为“重化”发展。老工业基地作为我国重化工业基础相对较好的地区，将在工业结构升级中起到重要作用。但重化工业的快速发展将引发部分行业短期投资过度、资源约束矛盾突出、环境污染压力加大、就业压力加重等许多经济结构性矛盾和社会问题。因此，加快推进老工业基地重化工业的发展将是我国工业化进程中必须面对的重大挑战。
3. 国内外市场需求转换对老工业基地增长机制提出挑战。老工业基地的衰退实际上与市场需求变化息息相关。改革开放以来，面向国际市场需求的外向型经济体系的建立是导致我国老工业基地尤其是中西部地区老工业基地衰退的重要原因。在扩大内需成为我国经济发展的长期政策导向之后，老工业基地面对新的发展机遇，如何转变发展思路，克服长期形成的固有体制机制约束，实现经济社会的全面振兴，将面临较大挑战。
4. 民生问题是老工业基地发展难以逾越的障碍。老工业基地经济社会发展面临的一个突出问题就是民生问题，尤其是国有企业职工的社会保障问题。尽管中央政府对基本公共服务均等化高度重视，将会为老工业基地减轻社会负担，从而促进老工业基地经济社会体制发生巨大变革，内需市场扩大也会为老工业基地振兴提供发展动力，然而，能否通过自身发展使城乡居民收入水平尽快大幅度提高，能否明显缩小与发达地区收入水平和生活水平的差距，仍将是老工业基地未来发展必须面对并着力解决的一个重大的现实问题。
二、老工业基地全面振兴的战略内涵
( 一) 由“调”到“转”的“理念”转变
在东北振兴战略提出之初，国家对东北老工业基地振兴战略仍然沿袭“调整改造”的惯性思维，提出要将东北等老工业基地调整改造成为具有较强竞争力的新型产业基地，并进一步将其打造成为区域经济的重要增长极。随着东北老工业基地振兴战略的深入推进，老工业基地面临一些深层次的体制和机制矛盾，单纯依靠国家优惠政策扶持的“调整改造”缺乏可持续发展的动力。［2］当前，我国正处于工业化和城市化加速推进时期，伴随工业化的快速推进，广大中西部地区迫切需要一些大中城市或城市群来引领区域经济发展。一方面，以这些大中城市为基础承接沿海产业转移；另一方面，需要这些大中城市形成集聚经济，组织本地经济发展。因此，经济基础较好的老工业基地城市无疑就成为推进中西部地区工业化和城市化的主要载体，需要国家从区域总体发展战略层面进一步推进老工业基地城市全面转型。
老工业基地全面转型指城市在各个领域、各个方面发生重大的变化和转折，是一种多领域、多方面、多层次、多视角的综合转型。从转型发生的领域看，一般可把转型分为经济转型、社会转型和生态转型。其中，经济转型的核心是产业转型，也就是产业演进发生重大变革；社会转型包括人口转型、文化转型、科技转型、教育转型等方面。从转型所涉及的内容看，可把转型分为发展转型、制度转型和空间转型。其中，发展转型是城市转型的核心和关键，而制度转型和空间转型则为保障城市发展转型服务。
( 二) 由“低”到“高”的“深度”推进
老工业基地“全面振兴”的概念是在国际金融危机后真正为社会普遍接受。提出老工业基地“全面振兴”，实际上意味着老工业基地振兴进入一个新的历史阶段。［3］此时，老工业基地振兴要着力解决的问题不仅是老工业基地经济社会发展面临的一些突出困难，而且是要逐步触及制约老工业基地形成内生增长机制的体制性、结构性矛盾。中央提出老工业基地振兴，并加大对老工业基地财政投入，赋予老工业基地各项优惠政策，目的是要帮助老工业基地走上可持续发展的道路。面对中西部大量老工业基地普遍衰退，中央扶持不可能永远持续下去，必须通过在东北的试点，从根源上彻底解决老工业基地的全面振兴问题。
( 三) 由“点”到“面”的“广度”扩张
中共十六大报告明确提出“支持东北地区等老工业基地加快调整和改造”，老工业基地振兴不仅是东北老工业基地的振兴，而且包含全国老工业基地的全面振兴。2003 年，中央发布的《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》明确前五年主要解决东北老工业基地的问题。随着振兴东北老工业基地各项政策的实施并取得初步成效，尽快启动振兴全国老工业基地战略成为必然。中西部地区老工业基地的城市，自20 世纪90 年代以来，由于多方面原因，出现诸多问题，如资源枯竭、国企负担重、技术老化、产业结构与布局不合理、综合竞争力下降、“三农”问题突出等，已引起中央的高度重视。客观上也要求国家比照东北老工业基地振兴战略，加大对中西部老工业基地的支持力度。
三、老工业基地“全面振兴”的战略思路
老工业基地振兴是一项涉及区域经济社会等多方面的系统工程，具有长期性、战略性和复杂性的特点。东北地区老工业基地的体制性、结构性等深层次矛盾依然突出，发展的潜力有待进一步发挥; 一些中西部和东部部分区位较差、历史负担较重的老工业基地仍面临很多困难，有些矛盾甚至更为尖锐，迫切需要纳入统一的政策支持范围；对已经成功转型，并发展成为新型工业城市的老工业基地，要鼓励其继续发挥现有优势，进一步发展; 对处于发展中的老工业基地，要通过规划促进其加快发展，打造成区域经济新的增长极; 对产业衰退仍然较明显，民生问题依然较突出的老工业基地，要作为重点扶持对象，协助解决其发展中面临的主要问题，促进其全面振兴。在广大的中西部地区，不可能实现所有地区同步发展，也不可能实行遍地开花的工业化战略，应根据优化区域发展空间布局的需要，选择一些经济基础较好的老工业基地城市，形成多层级的区域增长极体系，实现大、中、小城市和小城镇分工协作、集聚发展，充分发挥老工业基地的引领和带动作用，实现区域经济快速、协调、可持续发展。
( 一) 城乡统筹，极化发展
我国老工业基地的形成有其独特的历史背景，都是一些国家大型工业项目投资或向内陆迁移形成的，周边地区通常是经济落后的农村地区，经济发展水平差距较大。因此，以老工业基地为中心的核心地区和外围的农村地区往往缺乏紧密的经济联系。随着改革开放的推进，东部地区由于区位和政策优势，经济发展环境较好，农村外围地区依托大企业的技术外溢和海外市场的拉动，城市化迅速推进，经济发展水平也迅速提高，与老工业基地形成互动的良性发展；而在广大中西部地区，农村地区的生产生活方式极其落后。一方面，农村地区难以吸收老工业基地的资金和技术发展起来；另一方面，老工业基地因为缺少农村地区的支撑，一旦失去国家对生产的投资和对产品的采购，就难以避免陷入衰退的境地。因此，老工业基地的发展更需要加强推进与周边农村地区的城乡统筹发展。但老工业基地作为一个地区经济发展的龙头，又应该充分发挥其区域增长极的作用，引领和带动当地经济的发展。这就需要在老工业基地与外围农村地区之间建立广泛的市场联系，推动各种要素资源向老工业基地集聚。( 二) 内陆开放，协同发展
中西部老工业基地普遍衰退的重要原因是难以适应市场机制的变化。改革开放以来，海外市场是东部地区工业化快速推进的重要动力。中西部地区的老工业基地在改革浪潮的推动下，难以找到有效的市场需求而逐渐衰退。2008 年国际金融危机后，国际市场需求的普遍萎缩给以外向型经济发展战略为主的地区带来极大冲击。扩大内需逐渐成为共识，并成为确保国家经济安全的重大战略。由此，我国经济发展的重心开始向中西部地区转移。老工业基地作为中西部地区经济发展的龙头，更应抓住这一历史机遇，充分发挥在内需市场中的区位优势，推动对内对外经济开放，实现区域经济快速发展。当今，区域经济发展已从个体竞争进入群体竞争的时代，城市群是实现区域竞争的主要载体。中西部地区城市化发展水平相对较低，城市群规模相对较小，迫切需要对原有的老工业基地城市进行整合，实现组团式发展，在日益激烈的区域竞争中占据一席之地。
( 三) 承接转移，集聚发展
产业转移是近年来伴随我国区域经济发展的重要现象，尤其是随着沿海地区生产成本和资源环境压力逐渐增大，制造业由东部向中西部扩散的趋势日益增强。但除生产成本因素外，产业配套问题也是沿海产业转移需要考虑的一个重要问题。较其他地区而言，老工业基地由于良好的工业基础，有条件围绕转移企业形成配套生产，延伸产业链，实现产业集聚发展，并逐步发展成为承接沿海产业转移的高地。这就需要老工业基地打破制约自身发展的体制机制因素，为转移来的企业创造良好的发展环境。目前，国家已在中西部地区批复设立五个承接产业转移示范区: 安徽省皖江城市带、湖南省湘南地区、湖北省荆州市、重庆沿江承接产业转移示范区和广西桂东承接产业转移示范区。这些地区都是传统的老工业基地，设立国家承接产业转移示范区对于全国老工业基地振兴无疑具有极其重要的指导和探索意义。
( 四) 关注民生，科学发展
老工业基地发展面临的一个突出问题就是国有企业改制带来的社会保障能力不足问题。老工业基地大中型国有企业较多，大部分企业建厂时间早，离退休人员较多，随着改革的深入和市场经济的发展，大批国有大中型企业由于体制、机制等原因，在产业调整过程中出现大量下岗、失业人员，形成了困难企业多、下岗职工多、弱势群体多的现象，社会保障问题比较突出。实现老工业基地振兴，民生问题是绕不过去的根本问题。关注和调整老工业基地民生发展思路，应该改变从国企改制角度出发的“困难导向”思维方式，从社会发展的角度，积极推进基本公共服务均等化，把老工业基地振兴面临的社会问题纳入规范化的社会发展轨道，实现老工业基地可持续发展。
( 五) 保护环境，绿色发展
我国传统的经济增长方式是以高增长、高消耗、高排放、高扩张、低效率、不协调为特征的粗放型发展模式，这种发展模式的直接后果是造成生态环境恶化。老工业基地作为支撑传统经济增长的主力军，经过新中国成立以来几十年的快速发展，目前普遍陷入衰退，并导致资源枯竭和生态环境恶化，其中以资源枯竭型老工业基地问题最为严重。未来，老工业基地振兴受到资源和环境双重约束，因此，必须坚持“资源节约”和“环境友好”的发展方向，实现经济增长向低消耗、低排放、高效率、和谐有序的新型科学发展模式转变。
四、对策建议
( 一) 加强老工业基地承接产业转移
一是改革基础设施投资建设体制和机制，完善老工业基地城市的基础设施建设，增强城市公共设施的服务水平，为承接东部地区产业梯度转移提供良好的硬件环境。二是充分利用本地资源优势及老工业基地的工业基础，有针对性地鼓励、支持中下游基础性配套工业的发展，延伸主导产业链，增强其对本地优势产业的服务配套能力，从而提升本地区产业发展的综合配套水平。三是积极发展现代新型商贸与物流业，规范发展市场中介组织，包括会计、法律、鉴证、咨询、信息等中介服务机构，提高和加强对外商投资企业和转移企业的服务水平。四是结合本地优势企业，大力发展职业教育，根据本地产业发展方向，建立符合产业转移实际需要的劳动力与人才市场体系，为本地承接产业转移提供良好的人才和技术支持。
( 二) 加快老工业基地体制、机制创新
体制改革滞后于经济发展需要，是我国老工业基地振兴面临的一个普遍性问题。振兴老工业基地，首要任务是大胆进行体制创新和机制创新。一是加快商品市场建设，大力发展中介服务业，积极发展资本市场。同时，加快发展土地、技术、劳动力、产权等要素市场，更多地引进先进技术和人才，特别是加快培育振兴老工业基地急需的高级技工、职业经理人等劳动力市场。二是积极推进老工业基地基础设施领域的投融资体制改革。努力探索城市基础设施建设和运营管理的新体制、新机制，走资本运营、市场化运作之路。通过基础设施所有权与经营权的有效分离，促进城市存量资产的优化组合，走社会化服务、产业化发展、市场化运作、企业化经营的新路。三是实施积极的就业政策，广开就业门路，发挥民营经济在吸纳劳动力就业方面的积极作用。四是改革行政管理体制，切实转变政府职能。改革投资型财政体制，逐渐调整财政支出结构，加快建立公共服务型财政体制。
( 三) 推进老工业基地生态环境建设和土地整治
以一些问题比较突出的老工业区为突破口，重点推进老工业基地城市的生态环境建设和土地整治。第一，加快调整老工业基地工业布局，积极探索废弃地市场化治理模式，优化整合土地资源，实现工业企业集聚发展和规模经营，统筹城市布局，为新兴产业提供发展空间。第二，树立绿色、低碳的产业发展理念，结合本地资源特点，调整和优化产业结构，大力发展循环经济和低碳经济，改善老工业基地的生态环境。第三，大力发展现代服务业，尤其是以现代商贸物流为主体的现代服务业，增强老工业城市的综合服务功能，使城市由传统的生产功能向消费功能和服务功能转变，逐步形成具有较强竞争力的区域性中心城市。
( 四) 完善老工业基地社会保障体系建设
社会保障问题是制约老工业基地发展的突出问题，全面振兴老工业基地必须解决好社会保障问题。首先，应以减轻历史负担为首要任务，着力解决国有企业历史债务、社保欠账、职工安置、企业承担社会职能等遗留问题，使老企业甩掉包袱轻装上阵，增强市场竞争力。其次，要以解决民生问题为落脚点，健全医疗、养老、失业等各项社会保险制度，加快街道和社区劳动保障平台建设，大力推进企业退休人员社会化管理工作，继续扩大养老、失业、医疗等覆盖面，不断提高社会保障水平。最后，要把促进就业放在优先位置，完善教育、培训等就业服务体系建设，扩大就业和再就业规模，加大收入分配调节力度，提高居民收入水平。
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收稿日期: 2013 － 11 － 09
作者简介: 王业强( 1972 － ) ，中国社会科学院城市发展与环境研究所副研究员，研究方向: 区域经济。
【来源】经济纵横