来源：经济研究参考
一、建设高水平的农村全面小康
农村是全面建成小康社会的最大短板，也是其难点和重点所在。在2020年实现全面建成小康社会目标后，中国将进入高水平全面建成小康社会进而向富裕社会迈进的“后小康”时代。所谓“后小康”时代，是指实现全面建成小康社会目标之后的发展阶段，它是由小康社会向富裕社会迈进的必然阶段。从国际经验看，小康社会之后将是发达、富足、包容的富裕社会。因此，从狭义看，“后小康”时代是实现全面建成小康社会目标后向富裕社会迈进的过渡阶段。在这一过渡阶段，整个社会仍将处于全面小康社会。只有越过这一阶段，社会才能进入到富裕时代。从广义看，也可以把“后小康”时代泛指为实现全面建成小康社会之后的发展阶段。在2020年实现全面建成小康社会目标之后，中国不可能马上进入到富裕社会。这是因为，目前中国仍是发展中国家，发展水平仍然较低，发展不充分不平衡的问题依然突出。尽管这一时期小康社会已经“全面建成”，但仍需要提高全面小康的质量和水平，高水平全面建成小康社会仍然是核心任务。从某种程度上讲，2020年实现全面建成小康社会目标，将标志中国整体上告别贫困，在解决温饱和实现总体小康的基础上，真正整体迈入了全面小康社会，因此“十四五”时期也是中国整体迈入全面小康社会的起点。无论是总体小康还是全面小康，都属于小康社会的重要阶段。可以说，在进入“后小康”时代之后相当长一段时期内，中国属于全面小康社会的性质依旧没有改变。
在“十四五”时期，尽管农村全面建成小康社会的目标已经实现，但仍需要巩固农村全面小康的成果，提高农村全面小康的质量，建设高水平的农村全面小康，如何建设高水平的农村全面小康？一是围绕农村基础设施、公共服务、环境治理等薄弱环节，通过实施一批国家重大建设工程，如农村公路提档升级工程、村庄生活污水处理工程、乡村治理能力提升工程、智慧乡村建设工程等，进一步补齐农村全面小康的短板，切实提高农村全面小康的质量和水平。二是对已摘帽的深度贫困县和相对落后的农村地区或者相对贫困地区，加大政策扶持和财政转移支付力度，着力巩固农村脱贫攻坚和全面小康的成果，尽快建立农民稳定增收和减少相对贫困的长效机制，进一步增强其发展的可持续性。三是按照城乡融合发展的理念，加快推进城乡基本公共服务均等化、城乡居民收入均衡化和生活质量等值化，大幅减少城乡全面小康实现程度的差距。
二、夯实农业农村基本现代化的基础
“十四五”规划是加快推进农业农村现代化的第一个五年规划，需要开好头、起好步，为2035年基本实现农业农村现代化奠定好基础。夯实农业农村基本现代化的基础，是“十四五”农业农村发展的核心任务之一，在“十四五”期间，要坚持农业农村优先发展，补短板、强弱项、调结构、建机制，因地制宜、梯次推进农业农村现代化进程。当前，中国各地区农村发展条件差异较大，其所处发展阶段和现代化实现程度不一。比如，2018年上海农村居民人均可支配收入已达30374.7元，而甘肃只有8804.1元，按照2011~2018年全国农村居民人均可支配收入年均增速8.5%推算，甘肃农村居民收入水平至少比上海落后15年。考虑到这种悬殊的地区差异，各地推进农业农村现代化要从实际出发，实行梯次推进的多元化战略。所谓梯次推进，就是要因地制宜，遵循发展规律，既要防止各地不顾条件盲目攀比、拔苗助长，又要允许和鼓励沿海经济发达地区、大城市郊区等有条件的地区，率先基本实现农业农村现代化。当前，可以考虑在不同类型地区，选择一些代表性地区建立国家农业农村现代化创新发展试验区，鼓励其在农业农村现代化方面大胆进行体制机制创新和试验，为其他地区积累经验。所谓多元化，就是各地应该从自身实际出发，以加快推进农业农村现代化为目标，在各个领域进行大胆改革和创新，积极探索多元化的农业农村现代化模式。需要指出的是，农业农村现代化首先是发展和治理能力的现代化。因此，加快推进农业农村现代化，首要任务就是填补能力缺口，加快推进能力的现代化，尤其是乡村治理体系和治理能力的现代化。要对标农业农村现代化的目标值，以能力缺口大小作为依据，不断提高农业农村现代化的支撑能力、可持续发展能力和治理能力。
三、实现由脱贫攻坚到乡村振兴的转型
中国的农村减贫工作经历了从救济式扶贫到开发式扶贫再到精准扶贫的转变。经过新中国成立70年以来尤其是改革开放40多年来的持续探索，中国农村减贫事业取得了世界公认的巨大成效。
在“十四五”时期，既要巩固脱贫攻坚的成果，又要发力全面实施乡村振兴战略。一方面，尽管到2020年打赢脱贫攻坚战的目标已经实现，但由于有影响脱贫质量和可持续性的不稳定因素存在“十四五”期间仍需要花较大精力巩固脱贫攻坚的成果，进一步提高脱贫的质量，有效防止低收入人口返贫致贫，切实增强脱贫的可持续性。另一方面，“十四五”时期又是实施乡村振兴战略的发力期，要在巩固脱贫攻坚成果的基础上，逐步把国家“三农”工作的重点从脱贫攻坚转移到全面实施乡村振兴战略上来。也就是说，在2020年实现脱贫攻坚战目标之后，国家对“三农”工作的支持力度应该进一步加大，要建立政府涉农资金稳定增长机制，并将长期以来被证明是行之有效的扶贫制度安排和政策措施，逐步扩大和延伸到支持乡村振兴上来。要通过乡村振兴战略的全面实施，不断完善体制机制、法律制度和政策体系，推动形成农民稳定增收和乡村全面振兴的长效机制。需要指出的是，反贫困是一个永恒的课题，打赢脱贫攻坚战并不意味着反贫困的终结。随着超常规的脱贫攻坚战的结束，中国的贫困问题将转变为相对贫困和多维贫困问题，统筹解决城乡贫困问题也将提上议程。在这种情况下，中国的反贫困战略需要实现三大转变，即由绝对贫困治理向相对贫困治理转变，由收入贫困治理向多维贫困治理转变，由超常规扶贫攻坚向常规性贫困治理转变。实现这种反贫困战略的转变，需要改变过去那种超常规的扶贫举措和做法，树立常规化、制度化的贫困治理思维，建立城乡统一的贫困标准和减少相对贫困的长效机制。
四、破解粮食安全和农民增收的难题
确保粮食安全和促进农民增收是中国农业政策的两个核心目标。一方面，中国人口众多，粮食生产所需要的土地和淡水资源有限，人地矛盾突出，确保粮食安全是一个重大国家战略。为确保国家粮食安全，新中国成立以来，中国政府历来高度重视粮食生产，始终把确保粮食安全作为治国安邦的首要任务，走出了一条中国特色粮食安全之路。另一方面，确保农民持续稳定增收，这是打赢脱贫攻坚战、推进农村全面小康建设和实施乡村振兴战略的关键所在，也是改革开放以来中央再三强调的“三农”政策核心目标之一。
中国未来的农业政策必须兼顾粮食安全和农民增收两大核心目标，妥善处理好保障粮食安全和促进农民增收的关系。一方面，促进农民增收必须以确保粮食安全为前提，农业结构调整不能突破粮食安全底线；另一方面，对于从事粮食生产的农民，必须建立多元化的增收长效机制，使种粮农民收入同样能够获得持续稳定的快速增长。在“十四五”时期，必须多管齐下，切实采取有效措施，从根本上破解粮食安全与农民增收的难题。一是提高粮食生产的劳动生产率。劳动生产率是产出与从业人员之比。提高劳动生产率，核心是减少分母，增加分子。从减少分母看，要加快农业劳动力转移步伐，进一步减少种粮农民，尽快改变目前粮食生产普遍存在的小规模分散经营、高度兼业化的状况，全面提高粮食种植的规模化和专业化水平。从增加分子看，要通过推进适度规模经营、加快科技创新和良种培育、提高机械化和智能化水平、完善社会化服务体系、实行品牌化和绿色化生产等途径，不断提高粮食种植的产出水平和质量。二是推动粮食产业深度融合。粮食产业融合是一个世界性的发展趋势，也是实现种粮农民增收的重要途径。在推进粮食产业融合的过程中，一方面要加快转变粮食生产方式，不断延伸粮食产业链，提升价值链，打造供应链，实行产业链、价值链和供应链“三链”协调联动，从而构建纵向融合和一体化的粮食全产业链；另一方面，要充分挖掘粮食生产的多维功能，尤其是经济、文化、教育、生态、景观等功能，推动粮食生产与粮食加工、电商物流、文化旅游、休闲康养、教育体验等全面深度融合，促进粮食产业的横向融合和一体化。只有实现这种纵、横向交织的产业融合和一体化，并建立公平合理的利益分配机制和制度安排，才有可能形成粮食产业的利益共同体，使种粮农民能够更多地分享粮食产业链增值的收益。三是完善粮食利益补偿机制。种粮农民为保障国家粮食安全做出了贡献，但由于种粮比较效益较低，在收入上做出了牺牲，因而需要对粮食种植给予利益补偿。改革开放以来，中国沿着粮食生产者补偿和粮食主产区补偿两条不同路径，逐步建立和完善了粮食利益补偿机制。下一步，在进一步完善粮食生产者和主产区利益补偿机制的基础上，还应积极开展建立粮食生态补偿机制的探索，可以考虑从粮食主产区先行试点。与森林、草原、湿地一样，粮食种植同样创造了生态服务价值，需要给予补偿。
五、推动农村改革由试点走向全面推开
中国的改革是从农村起步的，农村改革的主要做法是先试点，通过试点逐步积累经验，待条件成熟后再在全国范围内全面推开。近年来，中国在农村领域推行了一系列的改革试点。通过试点探索，各地在农村土地改革、集体产权制度、轮作休耕制度等方面取得了诸多改革经验和具体实效，各地试点证明可行的一些改革举措已经体现到已修订的相关法律法规中。
新时期，为适应乡村振兴和城乡融合发展的需要，中国的农村改革不能仅停留在试点阶段，也不宜再采取零敲碎打的办法，而必须加强顶层设计，突出整体性和协调性，采取综合配套、整体推进的“一揽子”改革方式。在“十四五”乃至今后较长一段时期内，必须以土地制度改革为核心，强化相关改革的配套协调，全面深化农村各项改革，在认真总结近年来改革试点经验和完善相关法律制度的基础上，逐步推动农村改革由试点走向全面推开。这是因为，只有全面深化农村改革，才能极大地释放农村改革的红利，全面激活农村要素、主体和市场，激发农村发展的活力。
全面深化农村改革，其核心是土地制度改革。当前，农村土地承包法和土地管理法修正案已经通过，急需出台相关配套法规和实施细则，以推动农村各项土地改革试点尽快在全国全面推开，使新的法律能够得到有效的贯彻实施。在城乡融合发展的体制机制框架下，中国土地制度改革的基本方向是建立城乡统一的土地市场，首先是搭建城乡统一的土地市场交易平台，尽快建立城乡统一的建设用地市场。最近，中央已经明确提出：到2022年，要“基本建成”城乡统一的建设用地市场；到2035年，要“全面形成”城乡统一的建设用地市场，这是城乡融合发展背景下农村土地制度改革的重点和核心目标。然而，至今为止，中国的土地市场尤其是建设用地市场仍然是城乡分割的，中国的房地产市场仍然是一个不完整的跛足的市场。与城市房地产市场相比，农村房地产市场起步晚，开放程度低，发育严重滞后，远不能适应乡村振兴的需要。近年来，虽然全国已经开展了农村房地一体不动产确权登记工作，一些地方搭建了区域性的农村土地流转、产权交易、闲置房产交易平台，但农民承包地和宅基地各种权能仍缺乏有效的实现渠道，集体土地产权仍处于与国有土地产权不平等的地位，由此限制了农民财产性增收渠道的拓宽，2018年，全国农村居民人均财产净收入仅相当于城镇居民的8.5%，财产净收入对农村居民可支配收入增长的贡献率只有2.9%。此外，房地产市场的城乡分割和不均衡，农村房产交易受限和各种权能缺失，也是导致近年来一些大城市城区房价过高、上涨过快的重要原因之一。
为此，应在确权登记的基础上，以赋权赋能为核心，加快农村土地市场化改革的步伐。要全面推进农村房地一体不动产确权登记，并逐步将农民承包地纳入不动产登记范围。同时，在总结各地试点经验的基础上，尽快在全国范围内开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度等各项改革。关于宅基地制度改革，重点是在完善集体成员资格认定办法和严格宅基地取得条件的基础上，按照所有权、资格权、使用权“三权分置”的思路，放开搞活宅基地和农民房屋使用权，增加市场的开放性和交易半径，加快房地一体化改革，最终实现可对外出租和转让。对于农民自愿退出的合规宅基地，要通过相关的制度安排和政策措施，打通宅基地退出与集体经营性建设用地入市的连接渠道。在集体经营性建设用地有偿出让转让制度建立起来后，可允许符合条件且自愿退出的宅基地有条件地转换为集体经营性建设用地，并在其入市后纳入集体经营性建设用地予以管理。在城镇化快速推进和城乡融合发展的背景下，实行宅基地退出与集体经营性建设用地入市的有效衔接，不仅有利于加快形成城乡统一的建设用地市场，而且可以对城乡居民不动产实行市场开放上的平等待遇。