四、结论和政策建议
综上所述，中国的城市规模及增长速度与其行政等级密切相关。行政等级较高的城市，其规模一般较大，增长速度较快;相反，行政等级较低的城市，其规模通常较小，增长速度也较慢。这种城市规模及增长速度的差异，是政府资源配置的行政中心偏向和市场力量交互作用的结果。政府在权限设置、资源配置和制度安排等方面对较高行政等级城市的偏爱，以及这些城市在政府与市场力量双重作用下形成的强大吸附能力，是造成这种差异的重要原因。这种行政中心偏向虽然有利于较高行政等级城市的发展，但它造成了城市之间的不公平竞争，扭曲了市场的资源配置功能，还强化了各城市争取提升行政级别的倾向。各种资源向较高行政等级城市尤其是首位城市过度集中，不仅会损害经济的增长(Richardson，1987)，还将降低非首位城市的生活质量(Henderson，2002)。为此，必须从根本上改变这种按行政级别高低配置资源的行政中心偏向，消除公共资源配置中的城市行政等级观念，促进城市机会平等和权益公平，为大中小城市和小城镇协调发展创造一个公平、公正的外部环境。
第一，城市规模控制要以承载力为依据。长期以来，中国实行的城市规模控制政策是以城市的人口规模大小作为唯一依据。事实上，大中小城市和小城镇各有优劣，它们在城镇体系中承担着不同功能，各自发挥着重要作用，由此共同构成一个有机的整体。一个城市并非人口规模大就一定要控制，人口规模小就要积极发展，关键是要看该城市的发展潜力和综合承载能力大小。这里所讲的综合承载能力，主要包括三个方面:一是区域资源环境承载能力，它设定了城市人口规模的天花板;二是城市基础设施容量，一旦城市人口规模超过了这一容量，就会产生拥挤或短缺，导致居民生活质量的下降;三是人口吸纳能力，它取决于城市产业支撑能力提供的就业机会。如果缺乏产业支撑，没有就业机会，大量进城农民就会失业，或者进入非正式部门就业，由此加剧城市贫困状况，造成社会不稳定。未来中国的城市规模控制政策，应走出单纯以人口规模作为调控依据的误区，在对综合承载能力进行科学测算的基础上，实行以综合承载力为依据的规模控制政策。不同城市无论规模大小，只要超越了其资源环境承载能力，都要进行相应的控制。城市的规模大小及增长一定要与其综合承载能力相适应。当然，我们提倡对城区人口400万人以上的特大城市实行人口规模控制(魏后凯，2014)，并不单纯是因为这些城市规模大，而是由于它们大都已逼近资源环境承载能力的极限，有的已处于超载状态。
第二，要维护城市之间的公平竞争环境。在社会主义市场经济体制下，任何城市无论规模大小和地区所在，都应拥有平等的发展权，城际公平、机会均等是我们追求的目标。中国的城市是与行政区划的不同层级联系在一起的，在现行城市型政区体制未得到根本改革的情况下，单纯取消城市的行政级别难度较大。但是，我们不能把这种城市行政级别“扩大化”，更不能把它作为公共资源配置的依据。对某些行政级别较高的大城市给予优待或优先支持，就意味着对其他城市的歧视。行政中心并非一定都要发展成为经济中心。在推进城镇化的过程中，要按照“市场主导、政府引导、农民自愿、成本分担”的原则，正确处理好政府与市场的关系，切实解决普遍存在的政府越位、缺位和错位问题，充分发挥并强化市场在资源配置中的决定性作用。国内外的经验表明，在工业化和城镇化的中前期，市场力量的作用会促使人口、产业和要素向大城市尤其是特大城市集中，因此从大中小城市和小城镇协调发展的角度看，政府应实行以弥补市场缺陷为导向的“逆向”调控，重点支持中小城市和小城镇发展。如果政府采取“顺市场”调节的方式，那么完全可以通过完善市场机制达到同样的目的。当前，政府的城市规模调控应主要集中在两个方面:一是对那些即将或已经超载的特大城市实行功能疏散即“去功能化”，促使其尽快实现转型升级，提高可持续发展能力;二是采取积极有效措施，促进中小城市和小城镇发展，增强其产业支撑和公共服务能力。
第三，以扩权为重点促进小城镇发展。向下扩权是促进小城镇发展的关键。为适应新型城镇化的需要，当前亟须实行差别化战略，分类推进小城镇发展。一是对那些镇区人口等达到设市标准的建制镇，采取整县改市或“切块设市”的办法，尽快启动设市工作，并在有条件的地区推动“镇改市”试点。要尽快制定科学合理的设市标准，新的设市标准主要考虑城区人口密度、人口集聚规模和市政设施水平，适当体现地区差别和特殊需要，而不应过多地考虑行政级别、经济总量规模等指标。二是按照小城市的标准，加大对建制镇的公共投入，加快镇区道路交通、公共供水、燃气供热、污水和垃圾处理、文化体育等设施建设，提高建制镇的公共服务能力和水平，逐步缩小镇与市的公共服务差距。三是考虑到“镇改市”会带来行政级别的提升和公共财政支出的增加而难以大规模推行，对于大多数具有区位优势、吸纳人口多、经济实力强的镇，重点是深化扩权强镇改革试点，扩大建制镇的行政、经济和社会管理权限。通过扩权强镇改革，调动地方的积极性，充分发挥其主动性，培育和增强小城镇的发展活力，全面提高产业支撑能力和公共服务水平。
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