三、新常态下推进城乡一体化的总体战略
当前，中国已经进入全面推进城乡一体化的新阶段。在新常态下，全面推进城乡一体化需要采取系统集成的一揽子方案，而不能采取零敲碎打的办法。为此，必须全面深化城乡综合配套改革，建立并完善城乡统一的户籍登记制度、土地管理制度、就业管理制度、社会保障制度以及公共服务体系和社会治理体系，促进城乡要素自由流动、平等交换和公共资源均衡配置，实现城乡居民生活质量的等值化，使城乡居民能够享受等值的生活水准和生活品质。可以说，建立城乡统一的“四项制度”和“两大体系”，是全面推进城乡一体化的根本保障。
（一）建立城乡统一的户籍登记制度
城乡二元户籍制度是造成城乡二元结构的重要制度基础。近年来，按照党中央、国务院的统一部署，各地加快了户籍制度改革的步伐，相继取消了农业户口和非农业户口的划分，并不同程度地放宽了农村人口落户城镇的政策，绝大部分省份都建立了居住证制度和城乡统一的户籍登记制度。但是，总的来看，目前户籍制度改革仍停留在放开户籍层面，并未触及深层次的社会福利制度改革，各项相关配套制度改革严重滞后。在新常态下，必须进一步深化户籍制度改革，建立并完善城乡统一的户籍登记制度，为消除城乡二元结构、促进城乡一体化提供制度保障。
1.明确户籍制度改革的方向。户籍制度改革，就是要打破城乡分割，按照常住居住地登记户口，实行城乡统一的户籍登记制度，同时剥离户籍中内含的各种福利，还原户籍的本来面目。户籍制度改革的关键是户籍内含各种权利和福利制度的综合配套改革，户籍制度改革只是“标”，而其内含各种权利和福利制度的改革才是“本”。户籍制度改革必须标本兼治，其目标不是消除户籍制度，而是剥离户籍内含的各种权利和福利，取消城乡居民的身份差别，建立城乡统一的户籍登记制度，实现公民身份和权利的平等。当前，各地户籍制度改革大多把着力点放在户口迁移政策的调整即放宽落户条件上，而对综合配套改革没有引起足够的重视。多数城市都把有合法稳定职业和收入来源等作为落户的基本条件，一些特大城市则采取积分落户办法，甚至把年龄、学历、职称、投资、纳税、信用等作为落户条件，带有明显的歧视性质。显然，这些做法沿袭了过去放宽落户条件的思路，并非户籍制度改革的终极目标，而只能是一种中短期的过渡性目标。从长远来看，户籍制度改革的最终目标只能是按照常住居住地登记户口这一唯一标准，实行城乡统一的户籍登记制度。
2.采取双管齐下的推进策略。推进户籍制度及其相关配套改革是一项长期的艰巨任务。从目前的情况看，中国户籍制度改革应实行长短结合，采取双管齐下的推进策略。所谓“双管齐下”，就是一方面，按照现有的放宽落户条件的思路，实行存量优先、分类推进，逐步解决有条件（例如有合法稳定住所和合法稳定职业）的常住农业转移人口落户城镇的问题；另一方面，通过剥离现有户籍内含的各种福利，逐步建立均等化的基本公共服务体系以及城乡统一的社会保障制度、就业管理制度、土地管理制度和社会治理体系，以常住人口登记为依据，实现基本公共服务的常住人口全覆盖。前者实质上是一种户籍政策调整，后者才是真正意义上的户籍制度改革。因此，从根本上讲，户籍制度改革最终能否成功，关键在于能否建立均等化的基本公共服务体系和城乡一体的体制机制。
（二）建立城乡统一的土地管理制度
长期以来，中国实行的是城乡二元土地管理制度。这种城乡二元体制导致了城乡土地市场的分割和地政管理的分治，严重影响了城乡一体化进程。全面推进城乡一体化，必须打破这种二元管理体制，从根本上消除土地制度障碍，建立城乡统一的土地管理制度和土地市场，严格、规范土地管理秩序。
1.健全土地统一登记制度。实行统一的土地权属登记，以法定形式明确土地使用权的归属和土地的用途，是建立城乡统一的土地管理制度的基础。①明确土地行政主管部门为唯一的土地权属登记机构，对城乡土地进行统一确权、登记和颁证。②统一土地登记标准。无论城镇国有土地还是农村集体土地，无论耕地、林地、草地还是非农建设用地，都要纳入统一的土地登记体系，发放统一的土地登记簿和权利证书，建立城乡统一的土地登记信息系统。③以土地为核心，把过去分散在国土、城建、农业、林业、水产等部门的职能统筹起来，对土地及地上附着物和海域等不动产进行统一登记颁证，建立并完善不动产统一登记制度。
2.实行城乡地政统一管理。①加强地籍调查。结合土地调查，以“权属合法、界址清楚、面积准确”为原则，以农村地籍调查尤其是农村集体土地所有权和建设用地使用权地籍调查为重点，全面摸清城乡每一宗土地的利用类型、面积、权属、界址等状况。②建立统一的地籍信息中心。在地籍调查的基础上，整合各部门人力、设备、信息等资源以及城乡土地图形数据和属性数据，建立城乡统一、全国联网的地籍信息中心，向全社会开放，实现资源共享。③建立统一的土地统计制度。由土地行政主管部门和统计部门负责，建立城乡统一的土地分类标准、统计口径和指标体系，统一发布土地数据，改变目前有关土地统计数字不实、不准的状况。④对城乡地政实行统一管理。土地的地政管理权限不能分散，更不能以城乡差别、权属性质和土地上附着物的不同作为“分治”的依据。城乡地政业务应依法由土地行政主管部门实行统一管理，国有林地、草地和农业用地也只能由土地行政主管部门代表国务院颁发土地使用证，只是其土地使用的类型不同而已。
3.建立城乡统一的土地市场。①统一城乡建设用地制度。尽快修订《土地管理法》、《物权法》、《担保法》、《城市房地产管理法》等相关法律，对妨碍农村集体经营性建设用地同等入市的条文进行修改，加快建立统一、规范的建设用地制度。对《宪法》第十条中“城市的土地属于国家所有”的规定，也应根据新形势加以修订。②规范集体经营性建设用地流转。在积极开展试点的基础上，尽快探索建立农村集体经营性建设用地使用权流转制度，对流转主体、流转条件、流转形式、收益分配、交易规则、土地用途等进行规范，为农村集体经营性建设用地同等入市创造条件。“小产权房”因不符合规划和用途管制，目前建设、销售和购买均不受法律保护，应尽快研究制定分类政策措施，提出“小产权房”的具体处置办法。③切实保障农民宅基地用益物权。宅基地是农村集体建设用地的主体，因属于非经营性建设用地，目前暂未纳入同等入市的范围。但是，从长远看，应进一步放开宅基地流转限制，逐步将农民宅基地纳入城乡统一的建设用地市场。④建立城乡统一的土地交易平台。在确权登记发证的基础上，将农民承包地、集体建设用地、宅基地、林地等的使用权纳入统一的土地交易平台，规范交易程序，促进农村集体土地合理有序流转。
（三）建立城乡统一的就业管理制度
建立城乡统一的劳动力市场和就业管理制度，是促进城乡一体化的重要保障。近年来，各地在推进城乡就业一体化方面取得了显著成效，农民工就业歧视问题已得到初步解决。但是，劳动力市场的城乡分割状况至今仍未根本消除，城乡就业不平等问题依然突出。为此，必须深化劳动就业制度改革，促进城乡之间、区域之间劳动力自由流动，彻底消除对农民工的各种就业限制和歧视，以促进城乡平等充分就业为目标，建立城乡统一的就业失业登记制度和均等的公共就业创业服务体系，推动形成平等竞争、规范有序、城乡一体的劳动力市场。
1.消除影响城乡平等就业的一切障碍。进一步深化体制改革，彻底消除影响城乡平等就业的一切障碍，尤其是对农民工的各种就业限制。要在法律上明文禁止各种形式的对农民工的就业歧视，赋予和保障农民工与城镇原居民同等的就业权益，依法保障农民工与城镇原居民同工同酬和同等福利待遇，建立并完善城乡平等的一体化就业政策体系，包括就业机会、创业支持、职业培训、劳动保护和就业管理等方面的政策。
2.建立城乡统一的就业失业登记制度。自20世纪80年代初以来，中国实行的一直是城镇就业失业登记制度，而没有把农村劳动力纳入就业失业登记范畴。各级政府的就业援助和就业服务政策也主要针对城镇劳动者制定和实施。这种城乡二元的就业管理制度，将农村有就业能力和就业要求但没能就业的劳动者排除在外，既是对农村劳动者的歧视，也难以真实反映全社会的就业失业状况，不利于宏观调控和社会稳定。至今为止，有关部门仍只发布城镇新增就业人数和城镇登记失业率数据。为此，应借鉴江苏、山东青岛、四川成都等地的经验，尽快在全国范围内推广建立城乡统一的就业失业登记制度，将农村劳动力统一纳入就业失业登记范围，统一发放《就业失业登记证》，定期发布城乡统一的社会登记失业率。在条件成熟时，要采用调查失业率指标取代登记失业率指标。
3.完善城乡均等的公共就业创业服务体系。①对劳务市场、人才市场等各类劳动力市场进行整合，将城乡分割、行业分割、部门分割的劳动力市场统一起来，构建城乡统一、公平开放、规范有序的公共就业服务体系。②打破城乡界限，在求职登记、职业介绍、就业指导、就业训练、创业支持等公共就业创业服务方面，对城乡劳动者同等对待，实行统一的标准。同时，要加大资金投入力度，加强对农业转移劳动力的职业培训，并将其纳入国民教育培训体系。③将失地农民、农村失业和就业困难人员等统一纳入就业扶持和就业援助的范围，各种社会保险补贴、失业保险金、创业补贴、小额信贷等就业援助政策和就业困难人员认定，要实现城乡全覆盖和无缝对接。
（四）建立城乡统一的社会保障制度
目前，中国社会保障制度还存在统筹层次不高、城乡发展不平衡、转接机制不完善、农村保障水平低等诸多问题，长期形成的社会保障城乡分割的状况尚未根本改变。为此，应坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续的方针，以增强公平性和适应流动性为重点，着力完善机制，扩大覆盖面，不断提高保障水平和统筹层次，分阶段逐步建立“全民覆盖、普惠共享、城乡一体、均等服务”的基本社会保障体系，最终实现人人享有基本社会保障的目标。
1.建立城乡统一的基本医疗保险制度。现行基本医疗保险制度包括城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗保险三项制度。这三项制度参保人群不同，管理机构有别，筹资方式、保障水平、运作模式、报销比例等也各异，且城乡互不衔接。这种“碎片化”状况，既带来了城乡居民之间和不同群体之间的不公平，还造成了居民重复参保、财政重复投入、管理上相互掣肘等问题。为此，必须加大资源整合力度，统筹城乡医疗保障，建立城乡统一的基本医疗保险制度。总体上看，大体可以分三步走：第一步，完全取消各级机关、事业单位职工的公费医疗，将机关、事业单位职工和农民工全部纳入职工基本医疗保险，建立统一的城镇职工基本医疗保险制度。第二步，整合城镇居民基本医疗保险制度和新型农村合作医疗保险制度，建立统一的城乡居民基本医疗保险制度。第三步，整合城乡居民基本医疗保险制度和城镇职工基本医疗保险制度，建立城乡统一的基本医疗保险制度，实现医疗保险方面城乡居民在制度上的公平和对公共资源的共享。
2.建立城乡统一的基本养老保险制度。长期以来，中国基本养老保险制度城乡分割，不同群体的保险待遇相差悬殊，各种保险的统筹层次差别大，政府财政负担沉重，不可持续的风险加大。自2013年以来，国家已将新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险合并，并明确在2020年前全面建成公平、统一、规范的城乡居民基本养老保险制度。从长远发展看，不仅要打破城乡分割，还必须打破职业界限，突破“养老双轨制”，加快机关事业单位基本养老保险制度改革，构建由机关事业单位、城镇职工和城乡居民三项养老保险制度构成的基本养老保险体系，并在此基础上再适时整合这三项保险制度，最终建立全国统筹、城乡统一的基本养老保险制度，使全体人民公平地享有基本养老保障。
3.完善城乡统一的社会救助制度。①统一城乡社会救助政策。除了少数具有城乡特色的救助项目，例如农村五保户供养、城市流浪乞讨人员救助等，城市与农村应按照统一的制度框架，实行统一的标准和政策，建立涵盖基本生活、医疗、教育、住房、就业、法律等方面救助在内的社会救助体系，为城乡困难群众提供均等化的社会救助服务。尤其要加快建立城乡统一的最低生活保障制度和医疗救助制度。②统一城乡社会救助对象类别。要按照统一的标准，并考虑到城乡的特殊性，统一确定城乡社会救助对象类别。要进一步完善临时救助制度，将常住非户籍人口和外来务工人员等流动人口统一纳入当地社会救助范围。③加大对农村的支持力度。中央和各级地方财政要加大对农村社会救助的投入力度，进一步落实和完善农村医疗救助、教育救助、就业救助、住房救助、法律救助等，不断提高农村社会救助的标准和水平，促进城乡社会救助资源配置均衡化。
（五）建立城乡统一的公共服务体系
城乡公共服务一体化是统筹城乡发展的内在要求，也是促进城乡协调发展的重要保障。现阶段，推进城乡公共服务一体化，重点是加快城市基础设施和公共服务向农村延伸，逐步缩小城乡公共服务水平差距，以城乡基本公共服务均等化为核心，构建城乡一体、可持续、公平的公共服务体系。
1.加快城市基础设施和公共服务向农村延伸。在统筹城乡发展的过程中，一定要把新型城镇化与新农村建设有机结合起来，按照城乡基础设施联网对接、共建共享的思路，加快推进城市交通、信息、供电、供排水、供气、供热、环卫、消防等基础设施向农村延伸、向农村覆盖，加强市、镇、村之间道路和市政公用基础设施无缝对接，逐步形成城乡一体的基础设施网络。在交通方面，要按照“路、站、运一体化”的思路，大力加强农村公路和客运站点建设，构建通乡达村、干线相通的公路网络和完善便捷、城乡一体的客运网络；同时，提高城市公交的覆盖面，优化线路和站点布局，逐步将公交延伸到郊区和城市周边乡镇、村庄，促进城乡公交一体化。在信息方面，重点是推进城乡邮政、通信和信息服务设施一体化。在市政公用设施方面，要重点推进城乡供电、供水、供气、供热、环卫等一体化。在此基础上，全力推进城市公共服务向农村延伸，促进城乡公共服务接轨和一体化。尤其要加快推进城市文化、体育、教育、医疗卫生、环卫等公共服务向农村延伸和覆盖，大力推动城市资本、技术和人才下乡，参与新农村建设。
2.全力推进城乡基本公共服务均等化。大体可以分三步走：第一步是着力解决农业转移人口市民化问题，切实保障其公民基本权利和基本公共服务的权益，例如政治权利、劳动权益、就业培训权益、义务教育权益、基本社会保障权益等，逐步实现基本公共服务城镇常住人口全覆盖；第二步是着力解决城乡基本公共服务接轨问题，逐步实现基本公共服务城乡常住人口全覆盖，使各地城乡居民能够享受到区域内均等化的基本公共服务；第三步是加大全国统筹力度，着力解决区域之间基本公共服务尤其是社会保障的接轨问题，力争到2030年左右在全国范围内实现基本公共服务均等化的目标。
（六）建立城乡统一的社会治理体系
长期以来，中国实行的是城乡分治的管理体制。所谓“城乡分治”，就是按照城乡人口或城乡地域标准，在人口登记管理、规划建设、公共服务、社会保障、财政体制、行政管理等方面实行二元治理。这种城乡分治既是当今中国“三农”问题的重要根源，也是阻碍中国经济社会持续健康发展和城乡一体化的关键因素。全面推进城乡一体化，必须打破这种城乡分治的二元体制，清除各种制度壁垒，建立城乡统一的行政管理制度，从城乡分治转变为城乡同治，推动形成公平公正、规范有序、高效便民、城乡一体的新型社会治理格局。
1.从城乡分治转变为城乡同治。促使行政管理从城乡分治到城乡同治转变，需要将城乡统筹的理念融入经济社会发展的各个领域和全过程，把城乡统筹的职能融入各级部门的常规职能之中，形成既管城又管乡的长效机制，实现覆盖城乡的全域规划、全域服务、全域管理。为此，要改变过去“重城轻乡”的传统观念，打破“城乡分治”、“镇村分治”的体制障碍，按照全域规划、全域管理、城乡同治的思路，把各级政府部门的管理职能由城镇向农村延伸和覆盖，尤其要把规划、土地、交通、通信、科教、文化、环卫、防疫、城管、水务、安全、消防等经济社会管理和公共服务职能由城镇向农村延伸，实行统一规划、统一建设、统一保护和统一管理，制定覆盖城乡的统一政策，推动形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的城乡一体的行政管理体制。今后凡新出台的政策，除与土地承包、集体经济、农业生产、城镇建设等直接相关的外，均应取消城镇与农村的区分，实行统一标准、统一政策、统一管理、统一服务。
2.建立城乡一体的社区治理体系。长期以来，受城市偏向政策的影响，中国城市社区建设成效显著，而农村社区建设严重滞后。当前，农村社区普遍存在经费投入不足、公共设施落后、专业人员缺乏、管理体制不顺等问题。为此，必须抛弃过去那种“重城轻乡”的观念，调整城市偏向的社区政策，着力统筹城乡社区发展，建立城乡一体的社区治理体系。现阶段，重点是加强农村新型社区建设，促进农村社区化管理。在推进农村社区建设中，要尊重农民意愿，不能强迫农民“上楼”，搞大拆大建。有条件的地区，可按照地域相近、规模适度、有利于整合公共资源的原则，因地制宜、积极稳妥推进“撤村建居”，分类分批建立农村新型社区。要借鉴城市社区的管理模式和服务理念，加强农村社区规划建设，加大对公共服务设施的投入力度，建立并完善社区服务中心和“一站式”服务大厅，不断增强社区的服务功能，逐步把社区服务延伸到自然村落，切实提高农村社区的综合服务能力和水平。
