促进区域协调发展是实现全体人民共同富裕的重要途径。在新形势下，应面向中国式现代化和全体人民共同富裕，将区域高质量协调发展作为主基调，加大区域协调发展的战略统筹力度，寻求面向全域共富的战略新举措。要按照政策精细化、措施精准化的要求，重构国家区域政策的基本框架，研究制定欠发达地区发展政策，构建全国统一规范、分类管理的区域政策体系。
促进区域协调发展的战略抉择
中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化，也是既包括城市和乡村，又包括发达地区、欠发达地区和老少边地区在内的全域现代化。这里所讲的全体人民是由城乡居民或者各区域居民构成的整体，从空间角度看，全体人民共同富裕就是城乡居民和各区域居民都要富裕，逐步实现城乡区域共同富裕，也即全域共富。全域共富是全体人民共同富裕的题中之义，也是其空间体现。中国是一个城乡区域发展不平衡的发展中大国，促进城乡区域协调发展将是一项长期的艰巨任务。在新发展阶段，要面向中国式现代化和全体人民共同富裕，将区域高质量协调发展作为主基调，加强区域协调发展的战略统筹和央地分工，以区域协调促进全域共富，推动区域发展战略由注重经济协调向促进全域共富转型。
（一）将区域高质量协调发展作为主基调
区域协调发展和区域高质量发展是当今中国区域发展面临的两大核心主题。区域协调发展与区域高质量发展是相互促进并紧密联系在一起的，需要把二者有机结合起来。一方面，高质量发展是体现新发展理念的发展，新发展理念中的协调发展，其核心内容之一就是区域协调发展。另一方面，高质量发展是对所有地区的普遍要求，无论是发达地区还是欠发达地区，都必须贯彻落实好新发展理念，走高质量发展的路子，高质量发展的要求为各个层面的区域协调发展规定了方向。区域之间的协调发展也有利于各个区域的高质量发展。有鉴于此，有必要将高质量发展要求融入区域协调发展战略中，在区域协调发展与区域高质量发展之间建立联动和衔接机制，推动形成区域高质量协调发展的新格局。
统筹推进区域协调发展与区域高质量发展，走区域高质量协调发展之路，是新发展阶段中国区域发展的主基调。其中心任务是构建更高水平、更有效率、更加公平、更可持续的区域协调发展新格局。更高水平是指我们需要的区域协调发展并非是一种低水平的区域均衡，而是一种高水平的区域全面协调；更有效率是指充分发挥有效市场和有为政府的合力作用，在实现高效率的过程中全方位推进区域协调发展，逐步缩小区域差距；更加公平是指赋予各地区平等的发展机会和权益，更加强调公共资源均衡配置和发展成果共享，加快实现基本公共服务均等化和居民收入均衡化；更可持续是指坚持生态优先、绿色发展，促进各地区人与自然和谐共生，推动人口、经济发展与资源环境承载能力相适应，实现可持续的协调发展。促进区域高质量协调发展，首先要依托珠三角、长三角、京津冀、成渝等核心区域，培育一批具有竞争力和影响力的中心城市、都市圈和城市群，推动形成能够支撑高质量发展的动力源体系，为中国经济高质量发展注入新动能。其次，要按照高质量发展的要求全面推进区域协调发展，构建多层次、多领域、多途径促进区域协调发展的战略体系、制度体系、机制体系和政策体系。此外，缩小区域发展差距是一个长期的渐进过程，需要在推进高质量发展的过程中逐步缩小区域发展差距，从而在更高水平上高质量实现区域协调发展。
（二）加大区域协调发展的战略统筹力度
城市与乡村是两类不同的地域空间，从广义上看，城乡协调发展也可以看成是区域协调发展的一个组成部分。近年来，中国在国家层面相继实施了区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略和乡村振兴战略，这些战略在一定程度上都承担了促进区域协调发展的功能，是推动城乡融合和区域协调发展的重要战略举措。但由于这些战略在国家战略体系中承担的功能定位和发展目标不同，其协调难度也在日益加大，在实施中还有可能会存在一定冲突和不协调，因而需要在战略顶层作出相应安排，切实加强战略衔接和统筹的力度，强化各种战略的区域协调功能，使之能够形成一股强大的合力。
区域协调发展战略、区域重大战略和主体功能区战略是促进区域协调发展的主体战略。从狭义看，区域协调发展战略是指区域发展总体战略，包括西部大开发战略、东北地区等老工业基地振兴战略、促进中部地区崛起战略、鼓励东部地区率先发展战略以及国家支持老少边穷地区发展的战略安排，它在促进区域协调发展的国家战略体系中起着核心和基础作用。从广义看，区域协调发展战略是指国家层面带有协调功能的各种区域战略的总称[如党的十九大报告将区域发展总体战略、区域重大战略以及新型城镇化和陆海统筹等方面的内容都纳入到区域协调发展战略中，《习近平经济思想学习纲要》也将区域发展总体战略、区域重大战略和主体功能区战略纳入区域协调发展战略。区域重大战略是针对具有全局性意义的重要区域制定的发展战略，主要是作为中国经济高质量发展的动力源，并承担各区域内部协调发展的功能。除了前述的五大战略，也有学者把海南自贸港和成渝地区双城经济圈列为区域重大战略。主体功能区战略明确了各类区域的主体功能定位和发展导向，通过实施差别化的空间管控、发展路径和区域政策，规范和优化国土空间保护开发格局，有利于各主体功能区域实现优势互补、合理分工、协调发展。新型城镇化战略和乡村振兴战略是推动城乡融合和协调发展的两个轮子，二者同样具有促进区域协调发展的功能。例如，在以人为核心的新型城镇化战略下，城镇化规模格局和空间格局的优化无疑是推动区域协调发展的重要途径；而实施乡村振兴战略是促进城乡协调发展的根本之策，各级政府对脱贫地区和欠发达地区乡村振兴力度的加大，也有助于推动农村地区的协调发展。因此，有必要以区域重大战略为引领，以区域发展总体战略为基础，以主体功能区战略为导向，以新型城镇化战略为骨架，以乡村振兴战略为抓手，加强各个战略之间的统筹衔接，增强各区域战略的协同性，充分发挥其叠加效应、协同效应和融合效应。
需要指出的是，促进区域协调发展是中央和地方政府共同的责任，需要在建立健全有效市场机制的基础上，更好发挥有为政府的积极作用，强化中央与地方政府之间的职责分工，构建多层次的区域协调发展调控体系。近年来，中国政府间财权在上移，而事权则在下沉，由此出现了财权与事权不对称的现象。尤其是，在基本公共服务支出责任方面，大都采取主要由省级及以下政府承担的模式，由此造成各地区基本公共服务差距较大。为此，要进一步加大中央财政的转移支付力度，充分发挥中央政府的主导性作用，采取组合式的政策手段，促进国家层面的区域协调发展，重点是促进四大区域和省域之间的协调发展，并对特殊类型区域给予相应支持。各省级政府同样肩负着促进省域内区域协调发展的重任，特别是经济较发达省份的区域协调发展，如江苏省苏南与苏北地区、广东省珠三角与粤东西北地区的协调发展，主要是省级政府的责任。对于地级市和县级政府而言，同样需要高度关注区域内部发展差距，统筹推进中心城区与县域协调发展，支持欠发达乡镇和经济薄弱村加快发展，有效破解村庄分化。
（三）寻求面向全域共富的战略新举措
长期以来，在促进区域协调发展方面，学术界存在着究竟是追求“个人富裕”还是“地区繁荣”的争论。这一问题自20世纪60年代提出以后，学术界对此进行了长达数十年的持续讨论。从空间角度看，这是两种不同的空间干预思路，“个人富裕”强调个人的福利而不考虑其地区分布，而“地区繁荣”强调需要扶持欠发达地区发展。前者被称之为空间中性，后者则被称为空间干预。从要素迁移角度看，这两种思路也就是迁移人口还是转移资本的问题，或者说是根据工作岗位移动人，还是根据人设工作岗位。如果追求“个人富裕”，则需要转移人口，实现人的富裕；如果追求“地区繁荣”，则需要转入资本和产业，扶持欠发达地区发展。在“十三五”期间，中国易地扶贫搬迁总人口达1000万人，使那些处于缺乏基本生存条件的生态脆弱地区的贫困人口摆脱了贫困。但是，从大的地域范围看，任何一个国家都不可能任由大范围的区域贫穷或者衰落下去，大多实施区域政策支持落后地区发展和萧条地区振兴。因此，过分强调“个人富裕”而否定“地区繁荣”，实际上是对区域政策的否定。
人类生产生活都离不开空间。如前所述，全体人民共同富裕也就是城乡区域共同富裕或者全域共富，而不仅仅是一少部分地区的富裕，更不是少数发达地区和城市的富裕。在共同富裕的视域下，要突破“个人富裕”还是“地区繁荣”的传统线性思维定势，尊重人的意愿及其就业、居住选择权，兼顾区域协调发展的多维目标，寻求面向全域共富的战略新举措。首先，要以区域资源环境承载力为依据，对于那些“一方水土不能养活一方人”的生态条件恶劣地区，实行生态移民搬迁致富是必要的；对于那些人口过度膨胀并超越其资源环境承载能力的大都市区，同样需要引导其人口疏散。其次，要坚持以人民为中心的思想，切实保障人口自由迁徙和居民居住权，按常住人口配置和优化公共资源，促进基本公共服务均等化和公共资源均衡配置。第三，区域经济持续稳定增长依然十分重要，要依靠全面深化改革，激发区域经济的内生活力，尤其要将加快县域经济和欠发达地区发展提到更加重要的位置。第四，要发挥各地区优势，建立各具特色的现代产业体系，为各地区居民就近就地提供更加充分的就业机会和岗位，实现各地区居民收入均衡化和生活质量等值化。
从更大的空间范围看，实现全域共富，还需要考虑人口、经济与资源环境相协调的问题。一般认为，市场机制是促进区域协调发展的基础性机制，应该发挥市场在空间资源配置中的决定性作用。而空间效率的取得也主要依靠市场机制作用来实现，政府的区域援助政策将更多考虑公平目标，实行“雪中送炭”而不是“锦上添花”。在整个国家层面，要采取鼓励产业西进、人口东流的策略，把转移产业与转移人口有机结合起来，在全国范围内促进产业分布、就业岗位与人口分布相匹配。在具体区域层面，要遵循城乡发展规律，以中心城市、都市圈和城市群为依托，以县城为重要载体，推进以人为核心的新型城镇化，促进大中小城市和小城镇协调发展，构建更高质量的全域共富型城镇化格局。
促进区域协调发展的政策重构
为促进区域协调发展，中国从不同视角、领域和层面制定实施了类型多样的区域政策，但至今为止，还没有形成一个统一的区域政策体系。现行区域政策基本遵循“量体裁衣”原则，多是既有政策“因地因时制宜”的变体和混合，缺少统一规范的政策架构。而且，政策实施的地域单元既有面积庞大的区域如西部地区，也有各种类型区，地域范围变化大。各种区域规划在空间、内容、功能上高度重叠，有的还配有相关政策，导致区域政策负担过重。许多政策措施都是依据意见、战略、规划而来，有不少带有一对一的性质，缺乏统一的规范和标准，政策“碎片化”现象严重。这种“碎片化”容易导致各地方政府相互竞争和攀比，使一些政策在实施中逐渐泛化，由此影响政策的实施效果。例如，经过多次比照实施、参照实施等，目前享受西部大开发政策的地域范围不断扩大。因此，在迈向共同富裕的新形势下，应按照政策精细化、措施精准化的要求，重构国家区域政策的基本框架，以类型区为基本依据，构建全国统一规范、分类管理的区域政策体系。
（一）建立分类管理的区域政策体系
为激发地区经济活力，推动区域协调发展，提高政策的有效性、精准性和可持续性，改革开放以来中国逐步探索出了按照经济功能区、主体功能区和特殊类型区，实行区别对待的差别化区域政策。这种差别化的区域政策，较好地体现了区别对待、分类指导的原则，有利于提高政策的实施效果。从国际经验看，各国的区域政策大都针对落后地区、萧条地区、膨胀地区等问题区域展开。考虑到政策的延续性，未来重塑国家区域政策应立足构建统一国内大市场，遵循市场经济一般规律，进一步完善类型区政策，着力增强政策的规范性，缩小政策地域单元，提高政策精准性和有效性。
一是弱化经济功能区的优惠政策。改革开放以来，国家针对不同类型经济功能区，如经济特区、经济技术开发区、高新技术产业开发区、自由贸易试验区等，均实行了相应的优惠政策。随着经济发展水平的提高和全方位开放格局的形成，为构建全国统一大市场和创造公平的竞争环境，国家应逐步弱化对各类经济功能区的优惠政策，重点鼓励其进行体制机制创新，获取改革和开放红利，推动政府支持从政策优惠走向体制创新和制度型开放。
二是细化主体功能区的调控政策。为规范和优化国土保护开发格局，国家对优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发等不同类型主体功能区实行分类管理的区域政策，中央财政自2008年起设立重点生态功能区转移支付，2021年达到881.9亿元。全国国土空间规划按其主体功能进一步将国土空间划分为城镇空间、农业空间和生态空间。未来应进一步细化主体功能区类型，如区分不同类型的农业空间，尤其是粮食主产区和特色农产品优势区，并将政策地域单元由县级行政区缩小到乡镇、村庄甚至地块，以提高区域政策的精准性。
三是加强特殊类型区的援助政策。国家“十三五”规划纲要将革命老区、民族地区、边疆地区和困难地区统称为“特殊类型地区”。2021年，国务院批复了《“十四五”特殊类型地区振兴发展规划》，涉及欠发达地区、革命老区、边境地区、生态退化地区、资源型地区、老工业城市等六类区域。很明显，革命老区和民族地区并非属于严格意义上的典型问题区域。未来国家对特殊类型区的援助政策应逐步转变为对关键问题区域的援助政策。为此，应研究确立关键问题区域的标准、类型划分和政策工具组合，切实帮助那些面临严重困难且自身无法解决、需要中央给予援助的关键问题区域，及时解决发展中面临的困难，增强其自我发展能力和可持续发展能力。对于革命老区和民族地区，要实行同等优先。
四是区分国家战略规划和区域政策。战略规划是长远性、全局性、综合性的总体谋划和宏伟蓝图，现行区域发展总体战略中的四大区域以及区域重大战略中的“三区两流域”均属于战略规划的地域单元。为保障战略规划的有效实施，国家配套的相关政策应依托并纳入前述的类型区政策中，而不能以战略规划区域作为政策实施的地域单元。为此，应按照区别对待、分类指导的原则，对现行的四大区域政策以及各区域重大战略的规划配套政策进行相应调整，以逐步形成全国统一规范、分类管理的差别化区域政策体系。
（二）研究制定欠发达地区发展政策
脱贫攻坚任务完成后，国家设置5年的过渡期，对脱贫地区继续给予相应支持，保持现有主要帮扶政策总体稳定。原中央财政专项扶贫资金调整为衔接推进乡村振兴补助资金，主要用于支持巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接相关工作，2022年该资金总规模达到1650亿元，比2020年增长12.9 %。随着2025年过渡期的结束，脱贫地区政策需要及时转向欠发达地区政策。欠发达地区与脱贫地区是两个不同的概念，二者既有区别又有联系。从全面建设社会主义现代化国家的全局看，脱贫地区政策不能长期固化，更不能以此取代欠发达地区政策。经过多年的扶持，全国832个脱贫县已经出现了分化特征，而有些非脱贫县因长期缺乏政策支持正面临诸多困难，其发展水平已经低于某些脱贫县。在“十四五”后期，应根据情况变化和共同富裕目标，将加快欠发达地区发展提上重要议程，尽快研究制定欠发达地区发展政策，加大中央和省级财政转移支付力度，支持欠发达地区加快发展。
首先，要研究制定欠发达地区的标准。当前，可以考虑根据低收入人口集聚以及地区发展能力和水平等因素，精准识别和划定欠发达地区。根据以往的经验，宜以县级行政区为基本单元，综合考虑低收入人口规模和比重、基本公共服务水平、居民人均收入、人均财政收入和财政收支缺口等指标，将全国排名靠后的一定比例区域纳入欠发达地区范畴，并在综合评估的基础上以5年为期进行动态调整。
其次，加大对欠发达地区的支持力度。要围绕立足新发展阶段、落实新发展理念、构建新发展格局，尽快研究制定新时期国家支持欠发达地区发展的相关政策，在财政、税收、金融、项目投资、产业发展、人才培训、基础设施和公共服务等方面加大政策支持力度，帮助欠发达地区加快发展，使这些地区在全面建设社会主义现代化国家的新征程中不至于落伍、掉队，为最终实现全体人民共同富裕目标奠定坚实的基础。
第三，对老少边地区实行同等优先。改革开放以来，中国对老少边地区实施了一系列援助政策，帮助其加快经济社会发展步伐。在国家政策支持下，老少边地区经济社会近年来获得了快速发展。未来要继续支持革命老区、民族地区加快发展，着力改善基础设施和公共服务，不断增强其内生发展能力；同时，要进一步加强边疆地区建设，大力推进兴边富民、稳边固边，促进边疆经济繁荣和社会稳定。对于属于“老少边”的欠发达地区，可以适当放宽入选标准，并在投资和政策支持上给予适度倾斜。
第四，实施欠发达地区创新驱动行动。2016年7月，习近平总书记在宁夏考察时指出越是欠发达地区，越需要实施创新驱动发展战略。对欠发达地区而言，要实现跨越赶超和内生发展，将需要更多依靠创新驱动。可以说，创新是欠发达地区实现跨越赶超和内生发展的根本动力。然而，由于基础薄弱和创新资源缺乏，除了依靠自身努力，欠发达地区提升创新能力还需要中央和发达地区的支持。可以考虑在国家层面实施欠发达地区创新驱动行动计划，国家有关部门在资金和政策上给予相应支持，同时引导和动员中央国家机关、国有企事业单位、发达地区政府、民营企业和社会组织等，采取多种多样形式，支持欠发达地区科技创新、管理创新和品牌创新，依靠创新驱动加快欠发达地区发展。
（三）提高区域政策的精细化程度
区域政策是促进区域协调发展和全域共富的政策工具组合。提高区域政策的实施效果，不仅要缩小政策实施的地域单元，实行分类管理的差别化政策，而且要统筹区域政策的多元化目标，综合运用各类区域政策措施，采取多样化的区域政策手段和工具。
首先，统筹区域政策的多元化目标。过去在论及区域政策的目标时，更多考虑的是效率与公平的抉择。这主要是就区域援助政策而言的。事实上，中国区域政策的内涵十分广泛，除了要考虑效率与公平目标外，还需要考虑安全和可持续性目标。不同类型的区域政策，其目标取向也不尽相同。比如，经济技术开发区、高新技术产业开发区、自由贸易试验区等经济功能区的选择，更多考虑的是经济效率目标；而对欠发达地区的援助政策，主要是考虑公平目标。除此以外，对老少边地区的支持政策也体现了安全目标，如维护国防安全、民族团结和社会稳定等；而对重点生态功能区和粮食主产区的补偿政策，则兼顾了安全和可持续性目标，二者不仅是为了保障国家粮食安全和生态安全，而且有利于促进可持续发展。
其次，发挥各类政策的合力效应。从政策的功能看，区域政策可分为激励性政策、限制性或约束性政策、补偿性政策和援助性政策四种类型。激励性政策是正向鼓励的支持政策，在中国各类区域政策中广泛使用。限制性政策主要在大都市膨胀区、生态功能区和粮食主产区等使用，如为疏解非首都功能，北京市颁布了新增产业的禁止和限制目录，并进行了多次修订完善；生态环境部已将超过25 %的国土面积纳入生态保护红线，禁止在区域内进行工业化和城镇化开发。国家对欠发达地区以及其他面临困难地区的支持政策带有援助性质，属于区域援助政策的范畴。区域补偿政策则是对特定区域因承担国家功能而做出牺牲的一种利益补偿，区域生态补偿、资源补偿和粮食主产区利益补偿等都属于此类。在新形势下，应根据不同区域承担的功能和面临问题的性质，将四类政策有机结合起来，形成合力效应。
第三，实行多样化的政策工具组合。在早期，为刺激各种经济功能区发展，政府更多采取政策优惠尤其是税收优惠的办法，既造成地区间不公平竞争，也阻碍了全国统一市场的形成。区域政策要更好地发挥作用，必须建立在有效市场的基础之上，在维护公平竞争和有利于形成统一市场的大框架下，采取多样化的政策工具组合，充分挖掘组合政策的集成效应。即使是对欠发达地区的对口支援，也不能只靠政府拉郎配，而应遵循市场规律和经济发展规律，完善相关制度安排和利益分配机制，在合作共建中实现互利共赢。