国土空间开发是区域经济学和发展经济学关注的重点命题。自1826年杜能提出农业区位论以来，学者们进行了扎实有效的研究。从国土空间开发相关理论演进过程来看，主要包括：区位选择理论，主要是以运输费用为核心的成本分析、市场分析、成本一市场综合分析等；区域经济增长理论，包括均衡增长理论、非均衡发展理论及内生增长理论等，其核心是集聚与区域经济增长的关系；区域分工与贸易理论，绝对优势理论、比较优势理论、要素禀赋理论等；区域开发理论，包括据点开发、点-轴开发、网络开发等。近年来兴起的新经济地理学成为理论界的热点。本文将基于这些理论，探索国土空间格局的形成受到的影响，以及国土开发与优化的路径、开发模式与政策选择。
一、国土空间与国土空间开发
空间，哲学上认为是运动行为和存在的表现形式，行为是相对彰显的运动，存在是相对静止的运动。物理学上的空间，是指能够包容（所有）物理实体和物理现象的场所；空间是有或没有具体数量规定的认识对象，具有长、宽、高等多个维度。国土空间是“区域”在国家尺度上的称谓。首先具有“区域”的基本内涵：一是具有基本的自然地理属性，“是地域分异规律作用的产物”。二是具有一定的经济属性，它是“社会经济客体在区域空间中的相互作用和相互关系以及反映这种客体和现象的空间聚集规模和聚集形态”。三是具有一定的政治属性，列昂提夫认为将“区域”与行政区划相结合有助于掌握数据、描述、制定实施政策等。其次，国家尺度下的“区域”（国土空间）具有不同于一般意义“区域”的特定内涵。一是受关税、贸易壁垒等影响，其要素流动的交易成本或广义运输距离更显著，在经济全球化、区域经济一体化发展日益深入的背景下，国土空间受到外部环境的影响越来越大，国际政治经济环境、贸易政策等都会对其产生重要影响，这使得国土空间相比于一般区域呈现出更强的行政属性。二是出于国家安全的考虑，国土空间上战略性资源配置要立足内部，这样以效率为导向的市场机制将呈现部分失灵，从而需要中央政府层面的宏观调控或管制来辅助。
国土空间开发具有阶段性。从全球角度看，国土空间开发格局的形成和发展与区域经济社会发展阶段密切相关。在农业社会，水资源对于经济社会的发展具有决定性意义，国土空间开发长期处在“流域主导期”。如两河文明、尼罗河文明、印度河文明、黄河文明等。工业化时期，推动经济社会发展的主导力量逐渐由农业转向工业，国土空间开发特征也由“流域主导”向“产业主导”转化。工业化中后期伴随快速城镇化进程，农业富余劳动力向城市转移，城市数量增加和城市规模的扩大引致服务业的快速发展，国土空间开发特征由“产业主导”向“城市主导”转化，同时，城市人口剧增导致空气污染、噪声干扰、交通拥堵等问题，城市居住质量下降，产业发展导致资源过度开采、生态遭到侵蚀等问题，可持续发展日益得到重视，国土空间开发特征在“产业主导、城市主导”的基础上，增加了“生态约束”特征。
国土空间开发具有效率性。国土空间要素主要包括土地、劳动力、矿产资源、资本等，这些要素的丰沛程度在很大程度上影响着国土空间开发。早期的国土空间开发，多具有资源指向，如德国的鲁尔区、英国中部、中国的辽中南地区等，都明显受到这一规律的影响。各要素间的匹配程度是影响国土空间开发的另一个因素，尽管要素之间的相互替代可在一定程度上减少要素不匹配的影响，但低于某个门槛值时，这种替代便难以形成，这样使要素匹配性好的地区生产活动的效率更高。无论在哪个阶段，效率都是各种要素配置的目标，市场则是要素配置的基础。
国土空间开发具有公平性。公平的核心是国土空间中人的发展机会和福利的均等，包括受教育机会、就业机会、社会保障、住房保障、医疗保障等。新区域主义认为，市场机制最终将通向不平衡的区域发展，因此需要政府政策的引导，引导的目的并不是为了空间发展的均衡，而是为了空间中社会和人的公平。
二、国土空间开发的四个维度
理想的国土空间开发格局应能促进要素充分流动和优化配置、空间中人的发展机会和福利水平相对公平、生态环境可持续发展，形成经济、社会、环境发展与人的发展相协调的空间格局。国土空间开发包括四个维度，即开发区位、开发功能、开发强度、开发组织。如下图所示：
一是开发区位，主要解决在哪开发的问题。根据资源环境条件、发展基础和发展潜力，确定哪些地区可以开发、哪些地区不可以开发，划定空间开发的边界。
二是开发功能，主要解决开发什么的问题。其中主要对国土空间某一特定区域能发展什么、不能发展什么进行安排，如城镇建设区、农业发展区、生态功能区等，通过规划进行控制，强化可以发展的功能，控制不可以发展的功能。
三是开发强度，主要解决开发到什么程度的问题。依据特定区域的承载能力、开发强度和开发潜力来综合测定，如主体功能区规划中按此分为优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发四种类型。
四是开发组织，主要解决如何开发的问题。开发组织要明确开发主体、基本单元、划分层级、制定制度等。在纯经济属性的“区域”中，市场机制在各要素配置中发挥基础性作用。而在国家尺度的“区域”中，由于各级行政边界的存在，特别是地方政府发展诉求强烈，产生激烈竞争，要素流动不畅，这时就需要综合运用国土空间组织等手段进行干预，引导市场主体有序开发，促进要素合理流动。
三、国土空间开发格局的形成机制
国土空间开发格局主要受资源本底、政策环境、发展阶段3种因素影响，这些因素通过路径依赖、集聚与知识溢出、外部性、政策和制度4种机制共同作用于国土空间格局。
（一）影响因素
国土空间开发格局的影响因素很多，静态看，主要受到资源禀赋、政策环境两方面影响，其中资源禀赋具有客观性，而政策环境则具有主观能动性；而动态看，还受到区域发展差距、工业化城镇化发展阶段的影响，发展阶段具有客观性。
1.资源本底。资源禀赋包括区域的土地资源、水资源、矿产资源、生态资源等的丰裕程度、匹配程度、比较优势和承载能力，区域已开发程度与开发潜力等。海拔很高、地形复杂、气候恶劣以及其他生态脆弱或生态功能重要的区域，并不适宜大规模高强度的工业化城镇化开发，否则，将对生态系统造成破坏。各区域资源禀赋决定其主体功能，如有的区域在农产品生产上具有优势，有的区域则更适合提供生态产品，而另外一些区域则适合大规模高强度的工业化城镇化开发等。资源本底具有客观性，可分为两类，一类是很难通过人类努力进行调整的，如气候、水文、开发建设条件等，具有绝对客观性；另一类是通过人类努力得到适当改变的，如资源能源的跨区域调配、交通条件的改善等，但其受到市场机制的约束，具有相对客观性。
2.政策环境。政策环境包括区域发展战略、经济增长模式、经济管理体制等。区域发展战略受政府意志影响显著，多为解决特定历史条件下经济社会发展中存在的问题而采取的空间上的解决途径，这在政府调控力度较强的国家表现得尤为显著。如我国，新中国成立初期，实行高度集中的计划经济体制，为应对可能出现的战争，大量项目布局在中西部地区；而改革开放以后，为对外开放和招商引资的需要，沿海成为经济发展的重点地区，在区域发展战略上强调东部率先。
经济增长模式是在特定历史条件下市场力量和政府力量共同作用形成的，比较有代表性的有出口导向、内需导向、出口替代战略等，任何一种增长模式必然要求在空间上相应地给以支撑，如我国长期实施出口导向战略，在全球化和本地化循环累积作用下，沿海经济带得到快速发展。国土空间是经济增长模式的重要载体，而国土空间开发格局的调整也是转变增长方式的重要内容。
经济管理体制直接影响着经济要素在空间上的组织方式，如我国在计划经济体制下，各种生产要素和产品按照计划进行配置，地方政府缺少经济发展和空间开发的能动性，呈点状均衡化布局，但各点之间缺乏内在的经济联系，其结果必然是低效率和低效益。从20世纪80年代开始，财政实行地方政府承包制，即“分灶吃饭”，诱发了地方政府发展经济的冲动，经济组织在空间上表现为行政区经济，“断头路”等使得行政区交界地区发展缓慢，过多的行政干预使行政区之间缺少合理的分工，要素配置效率不高，比较优势难以充分发挥，发展潜力难以完全释放。
3.发展阶段。学者们的研究表明，发展阶段与区域空间结构之间存在密切关系。威廉姆逊的研究认为发展阶段与区域差异之间存在着倒“U”型关系，均衡与增长之间的替代关系依时间的推移而呈非线性变化。弗里德曼也研究发现了空间一体化过程与区域经济发展阶段的对应关系。一般说来，在发展初期，区域差距比较小，空间开发上多采取增长极战略，进行据点式开发；而发展中后期，区域发展差距会逐渐扩大，这时，需要引导生产要素跨区域合理流动以缩小区域发展差距，成为影响国土空间开发战略的重要方面。
（二）形成机制
国土空间开发格局的形成，从根本上说，是资源和其他经济要素在空间上配置的结果。在市场经济条件下，市场是国土空间开发格局主要推动力量，伴随市场配置经济要素的过程，正外部性和负外部性不断产生。如在一些地区进行项目建设，改善其产业配套条件，增强其承接产业转移的能力，增强这些地区承载经济和人口的能力，从而产生正外部性；而在生态环境比较脆弱的地区进行资源开发，则有可能破坏这些地区的生态环境，降低其提供生态产品的能力。优化国土空间开发格局，就是要鼓励正外部性，抑制负外部性。在存在外部性和公共物品生产的领域，市场经常会失灵，因此国土空间开发格局的优化离不开政府的力量。政府发挥作用主要是设计合理的政策体系，选准作用的领域——主要是弥补市场失灵，而不是代替市场的作用。其中市场机制主要包括：路径依赖、集聚与知识溢出、外部效应等，政府机制主要包括土地制度、财税制度、户籍制度、环境制度等。
1.路径依赖
路径依赖是指一个具有正反馈机制的体系，一旦在外部性偶然事件的影响下被系统所采纳，便会沿着一定的路径发展演进，很难为其他潜在的更优的体系所代替。一旦进入一种低效或无效的状态则需要付出大量的成本，否则很难从这种路径中解脱出来。克鲁格曼认为，现实中的产业区的形成是具有路径依赖性的，而且产业空间集聚一旦建立起来，就倾向于自我延续下去。产生空间上路径依赖的原因，一是市场保护，城市或区域政府出于就业和稳定的考虑，倾向于保护辖区内的企业和产业，这样就在政府的市场保护政策下形成一个进入壁垒，阻碍外地商品进入；二是迁移成本，即新企业从一个地区迁移到另一个地区所要付出的代价；三是制度障碍，地方政府往往设置许多不利于企业迁移的地方政策，同时为了营造一种能使这类企业继续生存的空间，这会使有迁移愿望的企业锁定在原来的区位。
2.集聚与知识溢出
所有的区域经济和空间结构理论都强调集聚经济在区域经济发展中的作用。运用集聚经济将那些在生产或分配方面有着密切联系，或是在产业布局上有着共同指向的产业，按一定比例在某个拥有特定优势的区域，形成一个地区生产系统。在系统中，每个企业都因与其他关联企业接近而改善自身发展的外部环境，并从中受益，结果系统的总体功能大于各个组成部分功能之和。梯度推移理论认为大城市是高区位区，就因为它可以依靠集聚经济来推动与加速发明创造、研究与开发工作的进程，节约所需投资；增长极理论强调城市体系中城市等级结构的差异，实际上是考虑城市集聚经济能力；生产综合体理论更是指出要追求集聚经济；而产业集群理论不仅强调大量产业联系密切的企业集聚，而且还强调相关支撑机构在空间上的集聚，获得集聚经济带来的外部规模经济效益。
知识溢出效应近年来也得到了更多的关注，新经济地理论学者认为，空间邻近的知识溢出在产业区位形成中具有重要作用，空间集聚与经济增长之间之所以具有显著的相互影响，其关键在于知识溢出的空间特征。内生增长理论将区域增长归结为要素投入与知识积累，知识溢出依赖于区域之间的地理距离、技术差距及学习能力，知识溢出在领先和落后地区的流动是双向的，但领先地区向落后地区的溢出更大，外生知识增长是影响区域增长的主要变量，邻近区域的知识溢出效应更为明显，知识溢出的生产力效应随着地理距离的邻近而增强。
3.外部效应
外部性通常是指私人收益与社会收益、私人成本与社会成本不一致的现象。如果一种经济行为给外部造成了积极影响，使社会收益大于私人收益，使他人减少成本，则称为正外部性；如果一种经济行为给外部造成消极影响，导致社会成本大于私人成本，使他人收益下降，则成为负外部性。科斯对制度的外部性进行了研究，认为如何让外部效应内部化是解决负外部性的关键。
在区域经济活动中，河流、空气、人才等流动性明显的资源无法明确界定其区域空间归属，因而，企业缺乏保护河流、治理污染的动力。而我国地方政府具有特别突出的“经济人”属性，他们的行为缺少对外部性的考虑。这两方面原因共同作用于国土空间开发格局。正是由于外部性特别是负的外部性的存在，就需要中央政府进行政策调整以达到优化国土空间格局的目的。体现为两种不同的政策模式：一是通过区域经济一体化与区域合作，在私人市场中把外部性内部化，减少区域之间的恶性竞争，内化区域之间的交易成本以及克服区域之间的负外部性；二是区域补偿政策，政府通过对有负外部性的活动征税以及对有正外部性的活动提供补贴。
4.政策与制度在市场经济下，虽然中央政府对于经济资源的支配能力大大弱于计划经济，但中央政府仍然拥有一系列干预区域经济运行的手段，可以运用政策工具和经济杠杆对经济活动进行干预。政策工具可以分为三大类：一类是微观政策工具，一类是宏观政策工具，另外一类是协调政策工具。微观政策工具包括劳动力再配置政策（迁移政策、劳动力市场政策、劳动力报酬政策）、资本再配置政策（如对资本、土地、建筑物等生产要素的投入进行财政补贴，对产品进行税收减免，对技术进步进行财政补助、税收减免，等等）。宏观政策工具包括区域倾斜性的税收与支出政策、区域倾斜性的货币政策、区域倾斜性的关税与其他贸易政策。协调政策工具主要用于微观政策之间的协调、微观与宏观政策之间的协调、中央与区域开发机构之间的协调、区域开发机构与地方政府之间的协调。按照政策的功能，政策工具可以分为奖励性政策和控制性政策两大类。前者包括转移支付、优惠贷款、税收减免、基础设施建设、工业和科技园区设立等，后者包括明文禁止相关开发活动、对一些开发活动实施许可制度和提高税收等。（1）财税政策。包括收入类政策和支出类政策。其中收入类政策大体可以分为税、费、债和转移性收入四项，支出类政策包括政府投资、公共服务、财政补贴和政府采购四项。其作用主要包括：一是支持特定地区改善发展所需要的基础设施；二是支持特定地区增强提供公共服务的能力，或向特定地区的居民提供特定的公共服务；三是在特定地区进行生态环境基础设施建设；四是鼓励资本和劳动力进入或转移出特定地区；五是鼓励或限制某些产业的发展；六是引导市场参与者节约资源、保护环境。（2）投资政策。包括中央财政基本建设支出预算安排、固定资产投资规模控制、重大项目布局等。其作用主要包括：一是在特定地区进行交通、通讯、生态环境保护等基础设施建设；二是鼓励或抑制特定地区固定资产投资的增长；三是在特定地区培育经济增长极；四是引导社会投资的空间流向。（3）产业政策。包括制订鼓励性或限制性产业发展指导目录、产业技术标准的设立等。其作用主要包括：一是引导资源和要素在空间上的配置，促进产业合理布局；二是鼓励或限制特定产业发展，优化特定地区产业结构；三是鼓励或限制特定开发活动，促进资源开发与生态环境保护的协调。（4）土地政策。包括建设用地指标分配、土地最低价格标准、单位土地投入产出强度控制等。其作用主要包括：一是鼓励或限制特定地区的发展；二是鼓励或抑制特定产业的发展；三是鼓励或限制特定的开发活动。（5）人口管理政策。包括人口生育政策、人口迁移政策、劳动者培训政策和劳动力市场政策等。其作用主要包括：一是调节特定地区的人口生育率和人口增长率；二是鼓励或限制城乡居民迁入迁出特定地区；三是增强劳动者在区外寻求生存和发展机会的能力；四是合理调节劳动要素在空间上的配置。（6）环境保护政策。包括环保标准的制订和实施、环保禁令的颁布、环保税收的设定、污染排放指标的分配、环境基础设施投资的安排等。其作用主要包括：一是在特定地区进行生态环境保护工程建设；二是鼓励或限制特定产业在特定地区的发展；三是调节特定地区的生产和消费活动，促进人与自然的和谐相处。（7）绩效评价和政绩考核政策。包括指标的设立、奖惩制度安排等。其作用主要包括：一是引导各地区制定和实施符合自身功能定位的经济社会发展规划；二是引导各地进行符合自身功能定位的开发活动。（8）规划政策。包括空间开发规划的制定与实施、经济社会发展规划的制定与实施等，以及各类规划之间的协调。其作用主要包括：一是规范国土空间开发秩序；二是引导各地区制定符合自身功能定位的经济社会发展规划；三是促进各地区协调发展。
作者简介：肖金成，男，国家发展和改革委员会宏观经济研究院研究员，博士生导师（北京 100081）。