国家《新型城镇化规划》提出“以人的城镇化为核心，有序推进农业转移人口市民化”。改革开放以来，苏州实现了城镇化的快速发展，2013 年城镇化水平达到72.3%，正进入城镇化后期发展阶段。作为城乡发展一体化综合改革试点地区，苏州有必要进一步优化发展改革路径，以“人的城镇化”推动经济社会的转型升级，建设富强、生态、文明、和谐的美丽乡村和现代化城市。
一、苏州地区人口城镇化相关过程
苏州自古就是“鱼米之乡”，农耕文化发达。改革开放以前，苏州大部分人口居住在农村，从事农林牧渔等农业生产。1978年，苏州人口506.3万人，其中农业人口422.5 万人，占比高达83.5%。改革开放之后，苏州利用地处长江三角洲的地理优势，解放思想，大胆创新，通过抢抓机遇实现了经济发展的“农转工”“内转外”和“量转质”，工业化快速推进进程中注重城乡发展一体化，在较短时期内实现了人口的快速城镇化。
1.产业结构调整推动农民就业非农化
第一产业指农林牧渔及其服务业，苏州第一产业从业人员1978 年为187.7 万人，占全部从业人员比例高达62.3%；而到2013 年只有25.1 万人，占比下降到仅有3.6%。苏州的第一产业从业人员无论从数量还是占比来看，在短短35年内下降幅度之大在世界经济史上都是比较罕见的，也反映并代表了我国沿海地区产业的快速变迁。苏州通过产业结构调整推动农民就业非农化主要经历了三个阶段。
第一个阶段是乡镇企业异军突起的阶段。20世纪80年代，苏州在原社队企业基础上大力发展乡镇企业，把农民从农业劳动中解放出来，从事生产效率和劳动报酬更高的工业生产，形成了著名的“苏南模式”。1984年，苏州第二产业从业人员首次超过第一产业，并在1992年达到第一产业从业人员的2倍。到1992年，苏州乡镇企业达到14227个，数量比1978年增加近一倍；乡镇企业职工123.7万人，近80万本地农民转移到了乡镇企业务工；创造工业总产值887.6亿元，是1978年的80倍。
第二个阶段是开发区蓬勃发展的阶段。20世纪90年代中后期，苏州抓住上海浦东开发开放机遇，提出“面向世界、依托浦东、城乡联动、各业奋进”的开发区发展思路，开发区吸引了大量外资企业入驻，吸纳了本地和外地的大量农民就业。开发区建设普遍依托城市郊区、城关镇、中心镇，使城镇得以再造和扩容，开发区的城镇化建设也促进了服务业的发展，1994年苏州第三产业从业人员首次超过第一产业。1992-2000年间，苏州减少了近30万第一产业从业人员，增加了近45万二、三产业从业人员。
第三个阶段是外资民资双轮驱动的阶段。一方面为适应经济国际化需求，到2000 年底苏州地区乡镇企业95.6%完成了民营化改制，优化了企业治理结构，增强了市场竞争能力；另一方面中国2001年加入WTO使苏州外资、民资企业全面融入全球产业链，迎来了黄金发展时期。这一时期苏州规模以上工业总产值连续几年位居全国第二，仅次于上海。到2013年底，苏州二、三产从业人员达到670.1万人，超过了户籍人口，其中大部分是外来务工人员，这一阶段主要促进了外地农业人口在苏州的非农化就业。在2000-2013年的农业现代化进程中，苏州本地的一产从业人员又减少近40万人。
2.区划调整等改革推动农民生活城镇化20世纪80年代，苏州大部分城镇规模仍然较小，比如，张家港港区镇人口不足1000人。在乡镇企业发展初期，农民“离土不离乡、进厂不进城”“村村办厂，处处冒烟”并没有推动农民大规模进城进镇生活。20世纪90年代，乡镇企业不断壮大，外资企业不断进入，各类经济开发区和乡镇工业小区迅速成长，在产业集聚的同时，务工农民也大量进城进镇集中工作和生活。城镇范围不断扩大，城镇人口不断膨胀，苏州也不断加大城乡管理体制调整和改革力度，适应并推动农民生活城镇化。
1983年经国务院批准，常熟在江苏省内率先撤县建市；到1995年苏州6个县全部成为县级市。2001 年，吴县撤市设吴中、相城两区，苏州城区面积由392.3平方公里扩大到1649.7平方公里；2012年吴江撤市设区，城区面积又扩大至2742.6平方公里，城区常住人口达到546.8万人。20世纪90年代后期开始，苏州逐步推进“撤乡并镇、镇改街道、村改居”，以调整城乡管理结构。1995年，苏州有162个乡镇、3314个行政村、22个街道；到2013年，只有55个镇、1043个行政村，街道增加到38个。
现有建制镇除5个城关镇外，还有21个镇人口规模超过10万人（金港镇达到30.2万人），26个在5～10万人之间，只有3个在5万人以下（金庭、东渚、周庄）；从经济规模来看，除城关镇外还有21 个镇2013年地区生产总值超过100亿元（其中金港、锦丰超过500亿元，盛泽超过300亿元）。在人口和经济都已达到城市形态基础上，给镇赋予城市的管理权限才能适应人口城镇化的需求。2010年以来，盛泽、张浦等镇开展行政管理体制改革试点，扩大试点镇在民生、城建、环保、治安等领域的城市建设和管理权限，推动试点镇向小城市迈进。
3.政策制度并轨推动城乡待遇均等化
在农民非农化就业并进城进镇居住之后，为打破城乡二元结构制度藩篱，苏州通过城乡一体化综合配套改革，推进城乡公共服务均等化逐步实现农民生活市民化。
2003年苏州出台《户籍准入登记暂行办法》，在全省乃至全国率先取消农业户口与非农业户口不同性质的划分，将苏州本地所有登记户口统称为“居民户口”。2010年，苏州又出台《户籍居民城乡一体化户口迁移管理规定》，全市范围内实行城乡统一的以拥有合法固定住所为基本条件的户籍登记管理制度，放宽农村居民户口迁移。2014年国务院出台《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，宣布在全国范围取消农业与非农业户口性质区分，统一登记为居民户口。
苏州以城乡低保、养老、医疗“三大并轨”在全国率先建立城乡一体化的社会保障制度体系。1997年，常熟就建立了城乡一体的最低生活保障制度；2011年7月，苏州率先在全省乃至全国实现城乡统一的高标准的最低生活保障，达到500 元/月，并在2014年7月提高到700元/月。到2012年，苏州不仅将镇村各类企业务工的农村劳动力纳入城镇企业职工基本养老保险，还实行了城乡居民统一的居民社会养老保险制度，也建立了覆盖城乡的职工医疗保险、居民医疗保险和社会医疗救助“三位一体”的社会医疗保障体系。
作为经济较发达城市，苏州承接了大量外来农民工就业和生活，2013年末流动人口超过650万。2011年，苏州在江苏省内率先试点流动人口居住证管理制度，制定了《居住证管理暂行办法》。到2013年底，已累计制作并发放1000多万张居住证。和过去暂住证以“管理”为主相比，居住证更偏重于服务，持有人在教育、驾驶培训和车牌申领、劳动就业保障、园林旅游等方面可以享受户籍居民同等或基本同等的待遇，促进了部分在苏工作和生活的外来农民工就地城镇化。
二、苏州地区人口城镇化现状特征
经历30 多年快速城镇化之后，苏州地区目前人口城镇化显现出新的特征，主要表现在以下几个方面。
1.城镇化水平较高，城镇化率仍有提升空间
除“北上广深”等行政级别较高的大都市，苏州73.2%的常住人口城镇化率在“第二梯队”中保持领先水平。根据国家《新型城镇化规划(2014－2020年)》、江苏《新型城镇化与城乡发展一体化规划(2014－2020 年)》以及《苏州市城乡发展一体化综合改革试点总体方案》，预计到2020 年，全国城镇化率由2013 年的53.73%提高到60%，提高约6个百分点；江苏城镇化率由64.1%提高到72%，提高约8个百分点；苏州城镇化率由73.2%提高到85%，提高约12 个百分点。苏州从2010年至今，第一产业从业人口一直稳定在25万左右，城镇化率仍有提升空间。
2.土地城镇化制约明显，人口城镇化面临瓶颈
从图1可看出，近年来苏州建成区面积的增长和城镇化率的提升都有趋缓的迹象。2013 年底，苏州建成区面积为727.2平方公里（其中市区441平方公里），占国土面积的8.6%，考虑到苏州国土面积中水面占42.5% ，生态红线区域占37.8%为全省最高，以及优质水稻、特色水产、高效园艺、生态林地“四个百万亩”的农业保护面积，和其他城市相比，进一步推进土地城镇化受到明显制约。从人口来看，苏州城镇化已由加速期进入成熟期（城镇化率高于70%），处于中级城市型社会（城镇化率在61%～75%）向高级城市型社会（城镇化率在76%～90%）迈进的阶段，面临着新的瓶颈制约。统计上主要以公共设施、居住设施完备程度来划分城乡，并以城乡分别居住的常住人口来得出城镇化率。苏州目前近300 万“农村人口”成分复杂，既有大量居住在乡村从事非农产业的“农民”，也有四处分布的外来农民工，在苏州经济结构调整和转型升级时期，推进人口城镇化需要进一步做好研究并创新制度设计。
3.城镇化呈多点分布格局，中小城镇仍是主要载体
苏州和大部分城市“一城一核”的城镇化模式并不相同，而显现“一城多区”的城镇化格局。2013年末，苏州常住人口达1057.9万人，在全国城市中位列第九，其中148.3万人分布在5个城关镇，平均每个城关镇近30万人；525.3万人分布在50个小城镇，平均每个小城镇超过10万人，城关镇和小城镇行政区域面积占全市面积59.6%，常住人口占全市63.7%。与之相比，中心城区并无明显集聚效应。50个小城镇建成区面积达442.7平方公里（部分小城镇位于市区，和市区建成区面积重叠），经济、社会等方面已产生“镇级城市”的各种形态。
4.外来人口数量庞大，就地城镇化压力较大
从总人口来看，2013年末苏州全市总人口超过1300 万，其中户籍人口653.84万，流动人口653.85万，外来人口已超过本地人口，由图2可看出，2000-2010年为外来人口快速增长时期，这与苏州这一时期产业定位、经济增长是相适应的。从常住人口来看，2013年达到404万人，净流入量居全国重点城市第7位，人口净流入与户籍人口之比达0.62，排第6位，甚至超过了北京。从外来人口就业来看，登记备案300.1 万人，其中本省101.9 万，外省203.8万。外来人口仅6.1万人在苏从事农业生产，大部分在各类开发区从事制造业，大量外来农民工在苏州就地城镇化将在教育、医疗、保障、住房等公共服务方面带来较大的压力，譬如部分开发区中小学及幼儿园数量远远跟不上外来人口增长速度。
三、苏州地区人口城镇化对策建议
人口城镇化是一项系统工程，涉及城乡一体化改革、城镇化品质提升、乡村可持续发展、经济转型升级、和谐社会构建、资源环境问题破解、地域文化传承等等重大领域，若无多领域协同的宏观战略指引，各个领域就事论事，则实践中顾此失彼、矛盾冲突不可避免。2014年国务院政府工作报告中提出，今后一个时期要着重解决好现有“三个1亿人”问题，即促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。苏州目前也面临着“四个100万人”的问题，即如何规划未来约100万乡村居住人口，如何稳妥并有序引导约100万农村人口继续进城进镇，如何不断提升约100万已进城进镇农民生活水平，如何推动约100万城中村居民实现完全城镇化，如何优化人口布局进一步构建美丽乡村和和谐城市。
1.以镇村布局规划为基础，合理布局农村居住人口
据2013 年苏州农村情况统计，平均每户3.25人，1.96个从业人员，由此测算苏州25万农业从业人员应涵盖40多万人口。作为职业农民，他们之中还应该包括如吴江同里、相城御亭等现代农业产业园吸纳的本地或外地的农业专家和创业大学毕业生，以及他们的家属。苏州农村除具有农业生产功能外，还具备江南水乡特色，文化底蕴深厚，旅游资源丰富，许多农村居民还依靠地域特色从事农业之外的其他职业，如光福舟山村有3000多人从事核雕，松陵北横村有1000多人从事电子商务，越溪旺山村依靠农业生态发展旅游，双凤勤力村依靠众多水塘湖泊发展垂钓产业，吴中三山岛、相城阳澄半岛等地大量农村居民从事农家乐，再算上古村落保护需要留驻的人口，从长远来看，苏州农村预计有100 万左右人口生产和生活。在2013年12月中央城镇化工作会议中，习总书记讲到要“望得见山、看得见水、记得住乡愁”，苏州农村留居的人口不仅要为苏州提供必备的地产农产品，而且要肩负传承农村文化的历史使命，把历史的、人文的、田园的东西保留下来。
2.探索体制机制创新，进一步转移农村非农产业人口
近年来，苏州先行先试开展城乡一体化改革试点，累计140多万农民进城进镇实现了居住地转移和身份转变。然而，随着城乡公共服务差距缩小，特别是农村各项权益不断增值，逆城市化现象逐渐显现，抑制了人口城镇化意愿，甚至出现农村户籍人口增加的现象。苏州城乡交通发达，一些农村居民在城镇购房就业，但仍保留农村住宅；还有一些地区的农村住宅只有老弱病残居住。继续引导约100万“农民”实现人口城镇化，一方面要在充分考虑政府财力、就业机会和农民意愿的前提下采取规划先行、循序渐进、积极稳妥的方式，另一方面也要利用国家开展新型城镇化试点契机，进一步加强体制机制创新。例如，设立并完善农村产权交易中心，逐步扩大交易品种，盘活农村存量资产，探索农民土地承包经营权、宅基地使用权等退出机制。在实施农村住宅置换商品房的安置小区要以“产城融合”为理念尽可能安排在就近城镇的较好地段或工业开发区，并将社区商业用房等折股量化给进城进镇农民，提高农民进城进镇积极性。对于城镇近郊的农村住宅，要尽可能纳入城中村改造范围。
3.提高城镇管理水平，不断改善农村转移人口生活条件
到2013 年底，全市以公寓式小区安置的农户累计超过35 万户，人口约100万。安置社区为苏州带来了全新的社会形态和社会文化。通过社区股份合作、富民股份合作等政策保障进城进镇农民股份性收入，“政经分设”成为苏州安置社区一大特色；张家港、太仓等地推进社区的网格化管理、积分卡管理，社区服务的创新也是一大特色；租房经济发达带动了商贸餐饮等服务业发展，安置社区产生了人口集聚和杂居的社会形态。与此同时，安置社区也带来一些新的社会问题，比如，地理位置较偏的安置社区就业机会少，影响工资性收入和房租收入；外来人口多给社区管理带来困难，工业园区青剑湖等社区流动人口达到户籍人口的两倍多。不断改善农村转移人口生活条件，关键在于为进城进镇转移人口提供更多的就业机会和更好的就业环境，要有针对性地制定就业政策，对年纪较轻的居民要加大职业技术培育的力度，对年纪较大的居民要通过劳务合作社等形式多方式提供就业渠道。继续在经济发达镇、城关镇开展行政管理体制改革，力争在所有建成区人口达到10 万人以上的镇实现体制机制上的“城市化管理”。要通过文化融合引导进城进镇居民生活习俗由乡村文化向城市文化转变，增强进城进镇居民对城市文化的归属感。
4.以棚户区改造为契机，逐步减少城中村居住人口
城中村是城市内部的“二元结构”，环境脏乱差、基础设施不齐全、违章建筑多、居住人员成分复杂。随着苏州城镇化的快速推进，不仅在城市郊区，在城关镇、中心镇也形成了大量城中村，甚至中心城区也仍然有不少城中村存在。据估算，大市范围约有100 万人居住在各类城中村。以苏州最核心的姑苏区为例，在2010年仍然存在121个城中村（无地队），有居民8825 户，28233 人。在城镇化进程中，由于城中村的商业价值逐年提高，大多面临拆迁难度大、成本高、障碍多的难题。国务院2013年出台了《关于加快棚户区改造工作的意见》，提出“稳步实施城中村改造”，并进一步出台了相关政策。苏州应当创新体制机制，以城中村改造控制性详规等规划为依据，以轨道交通、道路建设、旧城改造等项目为抓手，以财政补贴、税费减免、土地出让收益返还等政策为保障，注重整体效果，将公益性和商业性相结合，进一步推进城中村改造，减少城中村居住人口。尽可能为城中村安置居民提供就近安置房，给予城中村拆迁居民打工楼、公租房等物业部分产权以其保障拆迁后生活水平。
5.优化外来人口管理机制，保障外来人口共享城市文明
苏州地处长江三角洲，对外来人口具有较大的吸引力。改革开放以来，特别是2000年以后，在苏州制造业发展和外向型经济带动下，大量外来农民来苏打工，并为苏州地方经济发展作出了巨大贡献。然而，从图2可看出，在外来流动人口增长最快的2000-2010年间，苏州户籍人口增长并没有更大的波动，增长幅度远低于外来流动人口。全市就业人口总数在近年甚至超过了户籍人口总数，而由于部分劳动密集型企业外迁，在2010年后苏州外来人口增速又开始放缓甚至停滞。外来农民工在苏难以落户主要有几个方面原因，一是外地农民工老家仍有宅基地等农村权益，一个人不可能有两个户籍身份，在乡土情结和老家农村权益预期的情况下，部分外地农民工对落户并不迫切；二是劳动密集型企业流动性很强。苏州的一些纺织服装、机械电子等企业迁往苏北、中西部甚至东南亚，部分外地农民工即便在苏打工多年，依旧没有固定的归宿感；三是购房落户仍然是较高的壁垒，面对高房价、贷款难，部分外地农民工对购房落户就近城镇化望而生畏。进一步优化外来人口管理机制，从近期来看可以总结推广2012年张家港开始实施的流动人口“积分管理”办法，外来人口达到一定的分值时，就可获取家庭入户、子女入公办学校、参加当地居民医保等同城待遇。从长远来看，一方面要通过产业结构调整以市场化形式引导外来人口流入流出，另一方面要淡化户籍概念，强化人口信息系统管理，建立“大数据”数据库，以居住地划分城镇和农村人口，以职业区分农业和非农业人口，通过人口信息系统做到总量管理、分类管理并最终达到精细管理，并通过优化居住证管理制度，赋予居住证更多的经济和社会职能。在中央和各级地方政府分级担当和共同推动下，让所有为苏州作出贡献的人均能享受到人性化关怀、同城化待遇、均等化服务。
参考文献：
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作者单位：苏州市发展和改革委员会