根据国家统计局提供的《全国农民工监测调查报告》显示，举家迁移的人口仅占到全部迁移人口的20%，但“候鸟迁徙”式的人口流动仍然是转移劳动力务工的主要形式。由于迁移人口的子女未能在流入地获得平等的受教育机会，举家迁移比率始终处于低水平的状况并伴随着大量的留守儿童问题。根据第六次人口普查数据，全国大约有6100 万留守儿童，这些儿童没有跟随父母一起去外地，而是留在农村上学。有研究发现，留守儿童的生活健康状况低于非留守儿童，心理问题而非生理问题是造成这种情况的主要原因[33]。畅红琴等人则指出，父母外出务工会增加老人和儿童农活和家务活的任务量，特别是对于老年妇女和女童的影响较大[34]。另有分析发现，留守男童容易有不吃早饭、运动量不足、网络成瘾、吸烟、自杀幻想、肥胖等问题，而留守女童则易出现甜类饮料摄入过量、沉溺于电视、吸烟酗酒等问题[35]。2014 年共青团中央中国青少年研究中心对全国留守儿童群体调查后发现，留守儿童的成长面临社会、心理等多方面问题，其中在学习成绩、身体状况、心理健康、生活满意度、行为举止等方面不良问题表现突出，引发了全社会对留守儿童生活状况和成长环境的深深关切和担忧[36]。
对于留守儿童问题，很多人的感性认识是打工的父母对孩子关爱不够，应该鼓励他们回乡，并且应该加大对于农村教育的投入。给定目前劳动力流动的状态，当然，通过加大农村教育的财政投入，加强政府和社会对留守儿童的关爱是可以解决一部分问题，但是，这却不是根本的办法。鼓励打工的父母回乡不能解决问题，因为这意味着要他们放弃在城市的收入，与城市化的方向背离。同时，考虑到城市的教育投入有规模经济效应（同样的投入有更多的产出），城市的教育质量更高，城市的学校围墙外存在着现代社会需要的知识与技能，让留守儿童与他们的父母在城市团聚，并在城市接受教育要远远好于让他们的父母回乡，同时让他们在农村接受教育。
遗憾的是，如果不改制度，在城市这一端，流动儿童的教育也令人担忧。同样根据第六次人口普查数据推算，0—17 岁城乡流动儿童规模达3581 万，这些孩子虽然居住在城市，但却未能与城市儿童一样获得同等的教育[37]。临时随迁儿童被录取入学的可能性远低于本地儿童，随迁不满一年的儿童遇到此类问题的情况尤为严重[38]。随迁儿童入学难的问题在大城市更为严重。一段时间以来，在控制特大城市人口的政策取向上，北京和上海的户口政策和流动人口政策尤为严格，流动儿童的入学问题表现出更为严峻的态势。陈媛媛和冯帅章的研究发现，不能进入公立学校就读的随迁儿童在语文和数学方面的发展显著低于本地儿童。[39]近些年，很多城市（特别是一些大城市）人口出现了快速增长，由于城区中心地带住房的刚性供给，很多新来的流动人口只能住在郊区或者一些刚由郊区转为城区的地段。由于大城市和特大城市的教育经费是由各个区县的财政提供，而市中心往往是经济更为发达，优质教育资源丰富的地区，这就会出现城市中心区域教育资源充裕，城市偏远地段的公立学校和新建流动子弟学校的教学质量都是相对较差的，因此，城市内部不同地段的教育资源分配不均便会体现为随迁儿童教育条件更差的现象。
说完孩子的教育，再来看成人的培训。由于农民工通常不被地方政府当作“本地人”，同时，这个群体的流动性太强，企业也不愿意为其支付培训成本。与此同时，中国的培训供给在地区间存在差异，从表2 可看到，不管是民办的职业培训机构还是公办的就业训练中心的数量，中部地区各省的平均值都高于东部地区的各省平均值。中部地区公办的就业训练中心的数量是东部地区的1.5 倍。从培训经费上看，东部地区的民办职业培训机构的培训经费高于中部，但是公办的就业训练中心的经费却低于中部。从培训的人数来看，东部的民办职业培训机构培训的人数高于中部，但中部的就业训练中心培训的人数却高于东部，从加总数量来看，中部的两类培训机构培训的总人数大于东部。综合上述几个方面，中部地区的培训供给大于东部，相比之下，西部的培训供给最少。培训需求主要来自完成正规教育的经济活动人口和农村转移劳动力，根据2010 年的人口普查，我们可以看到，无论是经济活动人口还是流动人口的数量，都是东部最多，其中流动人口的数量东部几乎是中部的两倍。由此推断，中国的培训供给和需求存在区域上的错位，这种错位主要体现在政府主导的培训供给结构上。
（三）劳动力流动障碍对人力资本回报的负面影响
前面已经说过，城市的发展不仅仅需要高技能劳动力，也同样需要低技能劳动力。不同技能劳动力之间存在技能互补，高技能劳动力就业量增加的同时，也会增加低技能劳动力的就业量。如果从生产率和工资来看，高技能劳动力数量的增加会提高低技能劳动力的生产率和工资。
然而中国的户籍制度对落户条件的规定是很严格的，尤其是在大城市。特别地，在北上广这样的特大城市，只有像大学本科以上的毕业生才有可能落户。这种严苛的户籍制度阻碍了低技能劳动力自由流动到需求更多、收入水平最高的地方。我们的研究证实，的确在户籍门槛更高、落户难度更大的城市，相对来说集聚更多的高技能和更少的低技能劳动力[40]。当相对而言在大城市高技能劳动力偏多，低技能劳动力偏少的情况出现的时候，会阻碍大城市高、低技能者之间的互补性，从而不利于大城市自身的发展[41]。
仍然是户籍制度的障碍，影响到了移民群体的教育回报。那些没有本地城市户籍的人难以进入高端服务行业[42]。严善平利用上海市数据发现，1995—2003 年间上海市本地劳动力和转移劳动力的教育回报增速不同，外来移民的教育回报被压低了[43]。严善平仍然使用上海市数据发现，转移人口在就业市场的份额逐步提升，同时，转移人口的教育回报也稳步增长[44]。本地和转移劳动力教育回报差距的缩小表明城市就业市场对两种劳动力整合度的提升。目前对转移劳动力的就业歧视主要是求职和社保方面的制度性歧视。遗憾的是，近几年来北京和上海对于外来劳动力的制度性排斥又有所加剧。
再来看培训的回报。由于大量劳动力跨地区就业，因此，他们的培训接受地和就业地是不同的。陈钊和冯净冰的研究发现，平均而言，在东部接受职业教育的人比在内地接受职业教育的人在劳动力市场上有更好的表现[45]。这一结果表明，职业教育资源的空间分布仍有改善的余地，即更多地投资于东部地区能够提高职业教育的总体效率。
五、展望以及政策含义
放眼全球，城市化是实现国家现代化的必经之路，中国若要实现现代化，城市化水平的持续提高将是一个必然的趋势。对于中国这样一个大国来说，比城市化水平持续提高更为重要的是，形成有效率的城市体系和城市空间布局，这就需要制定正确的城市发展规划，实现兼顾效率与平等的区域发展模式。实现这一目标的关键是以生产要素在城乡间、地区间自由流动为前提，形成以大城市和都市圈为带动的区域经济增长格局，实现经济的集聚发展和地区经济的有效分工，从而走向城乡间和地区间在人均收入水平，特别是生活质量上的平衡发展。
基于上文所述，中国的人力资本投资总量和结构远远不适应人口流动的规模和方向。因此，本文提出，中国应该在教育投资、劳动力市场、户籍制度等方面进行全面的政策调整与改革。
（一）中央政府加大基础教育投入，实现基础教育资源可随人口流动而携带，促进人口流入地基本公共服务均等化
中央财政应统一划拨各地基础教育经费，各地的基础教育经费、校舍、配备教师数等教育资源应按照常住人口中的适龄儿童数量统一划拨，考虑到教育的规模经济效应，人口密度低的地区应适当增加人均经费。
针对劳动力已经大量跨地区流动，农村存在大量留守儿童的现实，中央政府应加大对人口流出地的教育转移支付力度，尽快实现教育资源可跨地区携带。在人口流入地，应以宪法和义务教育法为依据，推进流动人口子女在其父母就业地平等享受当地的教育资源。在特大城市，由于各区县的经济规模和财政状况不同，应加强市财政对各区县教育资源的统筹配置，实现市域内中心城区和郊区教育资源的均衡分配。
（二）多种渠道增加教育资源总量，促进流动人口子女在父母工作地平等就学
减少教育资源供求矛盾的正确做法是增加供给，而不是减少需求。（1）在资金筹措上，采取流动劳动力支付、中央财政转移和地方财政增量投入、社会其他渠道筹措，多方共担的方式，共同增加教育资源总量。其中，中央的教育财政转移支付应与城市吸纳的外来人口数量挂钩，在教育资源的配置上，向大型居住区和外来人口集聚区倾斜。（2）在供给方式上，降低办学的进入门槛，设置合理的办学标准，让各种资金、各种投资主体提供差别化、多层次的教育服务，借助市场的力量满足不同孩子的需求。（3）只要学校容纳能力允许，对有入学需求的孩子，除居住证、缴纳社会保障和按居住地就近入学之外，不采取其他限制性条件。
（三）推进户籍制度改革，加快流动人口的安居乐业，促进其人力资本投资
当前户籍制度无法适应人口向大城市和特大城市集聚的需求，为此户籍制度改革应加快进度，降低门槛，以大城市和特大城市为突破口。为此，对于已经长期在大城市和特大城市工作的外来常住人口，除就业与社会保障缴纳条件，应取消其他落户限制。应对已在大城市和特大城市工作的大学毕业生缩短其落户的工作年限要求。教育水平和技术职称门槛不应继续作为落户标准，促进低技能劳动力在就业所在地落户和融入社会。
在户籍制度改革推进过程中，地方政府应实现常住人口的基本公共服务均等化。在基础教育上，应允许流动劳动力子女在支付一定费用（包括可携带的中央教育投入）之后进入公办学校。当地政府的技能教育、培训等投入应覆盖到常住人口，为未来的城市发展打下人力资本基础。同时，在劳动力市场上，应促进公平就业，提升外来人口获得人力资本投资回报的预期，加强其进行人力资本投资的意愿。
〔本文为中国国际经济交流中心课题“我国人力资本投入研究”和国家自然科学基金“包容性的城市发展：人口规模、人力资本外部性对就业和收入的影响”（71273055）的阶段性成果。作者感谢夏怡然、向宽虎、常晨和梁文泉在前期研究和数据、文献整理中所做的贡献。〕