一、面临挑战的农村工业化
由乡镇企业启动的农村工业化是在一种极其特殊的环境中取得成功的。这一特殊的环境概括而言,就是为了实现国家的工业化。中国曾经构筑了偏重国有重工业的计划经济体制,选择了限制农村劳动力流向城市的二元经济发展模式,从而为农业剩余劳动力的就地转移,农村的工业化预留了足够的发展空间。当80年代初农业生产责任制在全国得以全面普及,当政府为解决长期以来被公社制度所掩盖的农业劳动力剩余问题而减少对农村的计划控制,鼓励农民兴办乡镇企业时,严重短缺的消费品市场,丰富廉价的劳动力供给,加上市场上几乎不存在的竞争对手,从而迅速开创了乡镇企业异军突起,突飞猛进的崭新局面,开辟了实现中国工业化的第二条道路,即农村工业化道路。
但是,随着改革开放的深入,曾经有利于乡镇企业发展的特殊环境却在不断地消失,尤其是90年代中期以来,以往特有的市场环境和政策环境发生了根本性变化。在市场环境方面,首先是整个国内市场供求关系出现了质的逆转,乡镇企业所涉及的大部分生产领域相继出现供求平衡或供大于求的买方市场格局,简单的数量扩张已很难取得明显的增长效果;其次是可供乡镇企业进入的国外市场,经过近十年外向型经济的发展,很多劳动密集型产品也已经出现了出口饱和的现象,而且由于存在着国与国之间的贸易壁垒,今后的扩张也是有限的;再是外资企业的大举进入、城市民营企业的迅速崛起、国有企业的积极转制,使乡镇企业面临的竞争对手更多更强,原先具有的经营机制优势不断减弱,反过来因布局于农村而表现出来的地域弱势却显得越来越明显;还有乡镇企业之间也因互相模仿,缺少联合,致使很多产品存在过度竞争乃至恶性竞争的现象。
在政策环境方面,90年代以来经济发展的重心转向了城市,在对外开放政策的推动下,各个城市以引进外资为契机,在土地、金融、财政、流通、工商管理等方面都进行了大幅度的改革与调整,使城市企业与乡镇企业的政策环境越来越趋于一致,而乡镇企业原来具有的一些独特优势,随着城市改革开放的深化,逐渐失去了原来的功效。如乡镇企业劳动力资源供给丰富的优势,在城乡间劳动力流动已经相当自由的今天,已变成了所有企业可以共享的优势了;乡镇企业土地使用廉价的优势,在城市与城市之间、同一城市不同城区之间的招商引资竞争中,由于土地被作为一项重要的法码,土地的使用价格在竞争中不断走低,使原来相差悬殊的城乡非农业用地价格差距明显缩小,如果考虑到乡镇企业地处农村,需要额外支付运输费用和基础设施配套费用,土地廉价的意义就已经不大了。
尤为值得一提的是,随着金融体制改革和企业产权制度改革的深入,乡镇企业的融资环境发生了较大的变化。从金融体制改革角度看,1995年开始实施的国有银行商业化改革,强化了国有银行对信贷资金使用效益性、安全性、流动性的关心,使国有银行转变为一个以商业利益为目标,注重信用成本与资金安全回收的金融机构,从而也大大弱化了信用资金分配中的行政干预。这些商业银行从自身的经济利益出发,表现出偏爱大企业、歧视中小企业、偏爱高新技术、歧视传统行业的信用差别化行为,使乡镇企业面临新的融资难问题。从企业产权制度改革角度看,对集体所有制企业采取股份合作、租赁、出售等改革措施,明晰了产权,实现了政企分离,但因此也带来了体制转轨时期的新问题,即长期以来在乡镇政府的直接投资、保护下成长起来的集体企业,一旦失去政府的直接担保和支持,由于其规模较小,经济实力较弱,从外部获得资金的难度大大增加。
市场环境和政策环境的变化在影响乡镇企业发展的同时,也影响着农村工业化的进展程度。一方面乡镇企业为农业剩余劳动力提供就业机会的能力明显下降,一般意义上的工业化,即农业剩余劳动力向非农业的转移速度大大放慢。在大部分内陆地区这种倾向表现得尤为突出。另一方面在乡镇企业最需要进行更新设备、引进技术、提升产品档次的时候,却由于上述种种原因,进展明显受阻。更具重要意义的是农村工业化的深化,也就是乡镇企业的现代化进程已经放慢,下一步有可能因乡镇企业市场竞争力的不足引起从业人员重新返回农业,导致农村工业化的倒退。
二、建立新的农村工业化战略
对中国来说,如果大量农村劳动力都可以通过农村工业化完成从农业向非农业的转移过程,这确实是一条既现实又理想的工业化道路。因为,作为人口大国,由城市来解决几亿农民的就业问题,再加上需要给予基本的社会保障,在今后一个较长的时期内可能还是难以做到的;而任由农民流向城市,形成城市流民,造成很多发展中国家都存在的城市贫民窟现象,对大多数城市来说都是一个既棘手又一时难以解决的问题。但我们也必须看到,尽管乡镇企业在中国的经济发展中已具有举足轻重的影响,尽管通过农村工业化已经有一亿多农民取得了非农业的就业机会,但中国还有3亿农业劳动力,其中2亿属于剩余的农业劳动力。即使是那些已经成为非农业的就业人员,由于乡镇企业大部分设备陈旧、产品落后,加上发展环境中的不利因素在增加,其就业也不是非常稳定的。
长期以来,对于农村工业化的战略定位,始终放在为农业剩余劳动力提供就业机会,并通过乡镇一级的截留阻止大量农村劳动力流向城市这一层面;放在由农村承接城市传统工业的扩散,形成城市以现代大工业、高新技术工业为主,农村以劳动力密集型中小型工业、传统工业为主的所谓新的城乡工业分工体系这一阶段。这样的战略定位虽然在理论与实践上都已经证明是极其成功的,但经济学家们同时还提出,农村工业化推进的结果,中国并没有彻底完成传统二元经济向现代经济的转换,而是形成了由城市工业、农村工业和农业构成的“三元经济结构”;今后中国能否较快地成为一个现代化的国家,关键就在乡镇企业能否较快地实现现代化①。有经济学家还提出,中国的发展模式实际上是一个“二阶层二元经济发展模式”,即“城市工业部门对农村工业部门”和“农村工业部门对农村农业部门”这样两个层次的二元发展②;这个模式是通常的二元经济发展机制发挥功能之前的过渡模式,只有当农村工业与城市工业距离缩短、有机结合,我们才能期待这两个部门变成一个现代化的部门,然后在它与传统部门之间,通常的二元经济发展机制可以发挥更大的作用。
世纪之交,农村工业化不能只是停留在通过传统工业的农村化来推进农业剩余劳动力的就地转移这一阶段,而需要根据目前的实际情况和经济发展的要求建立新的发展战略,进入新的发展阶段。新战略的核心就是要加大乡镇企业改造的力度,推动乡镇企业从“传统工业部门”向“现代工业部门”的转换,进而实现农村工业化与国家工业化的全面整合,加快整个国家的现代化进程。除此之外,新战略还应该兼顾到地区间的发展差异,形成农村工业化的梯度发展。即对于沿海地区和大中城市郊区,要通过大规模的技术改造和制度创新,消除乡镇企业与城市企业间的各种差别,形成城乡一体化发展的格局;对于内陆地区,要继续发展或保护一些资本密集度低,易于农业剩余劳动力进入的乡镇企业,完成农村工业化初始阶段的战略任务。
改造乡镇企业,就是要使乡镇企业脱离传统,成为现代化的企业群体。现代化是一个发展的、动态的概念。曾经认为国有企业属于“现代部门”,所以乡镇企业的现代化改造就是要学习和模仿国有企业的技术与管理,并通过工农联营实现城乡工业的一体化发展。随着中国的进一步对外开放和大批外资企业的进入,现代化的标准也更加接近于国际化的标准。这样,无论是国有企业,还是乡镇企业,都需要对现代化的目标进行新的定位。在技术与管理方面要以外资企业为参照,在产权制度和产业组织方面也要借鉴外资企业的经验,以此提高企业的现代化水平和国际竞争能力。至于乡镇企业,还有一项极其重要的改造任务是,实现从业人员与传统农业的分离,造就一支专业化、职业化的现代产业队伍。
在经济发展日趋国际化的大背景下,需要强调农村工业化与国家工业化的全面整合。其中包含了两个层面的内容。一是政策层面,把农村工业化的发展战略从原来主要属于农村经济层面上升到国家工业化层面,扭转国家基础设施投资和工业发展政策中的城市化倾向,加大国家对农村工业化直接支持的力度;二是产业组织层面,按照专业化分工协作的原则和现代产业发展的趋势,消除一切不利于资产流动与重组的制度障碍,变原来以地域为核心,以行政为联系纽带的产业组织形式为以行业、产品为核心,以资产、商业信誉为联系纽带的产业组织形式,形成城乡一体的产业组织体系。
三、改造乡镇企业的政策选择
虽然乡镇企业的现代化改造更多属于企业行为,但企业是否具备改造的动力和能力,在很大程度上还与国家的政策有关。要实现农村工业化的战略转变,加快乡镇企业的现代化进程,必须确立积极的政策支持体系。其主要内容包括以下5个方面:
(一)深化产权制度改革,扩大产权交易市场,鼓励企业资产的流动与重组必须坚持政企分开的原则,把产权制度改革扩大到所有的乡镇企业,并根据不同的规模实施不同的企业制度。对于小规模的企业,通过拍卖转为私营企业或合伙制企业;对于一批集体资产多、企业运行好、经济效益高的大中型企业,应改制为股份有限公司,并争取转化为上市公司。大中型企业的股份在改制初期可以考虑由作为原投资者的集体或基层政府部分持股,但在条件成熟时要把这部分股权转让给与这些企业相关的企业或其他投资者,消除政企不分的存在基础。为了使产权可以自由流动,要扩大产权交易市场交易的范围和内容。由于大部分大中型乡镇企业不可能成为上海证券交易所或深圳证券交易所的上市公司,可以考虑开设地方性的、具有证券交易功能的产权交易所,或者说扩大现有产权交易机构的交易功能,设立二级性质的地方证券交易所,为各类企业的产权交易、资产流动和重组提供高效率的中介服务。
(二)建立乡镇企业现代化促进基金,加大政策的支持力度乡镇企业在市场竞争中存在着自身难以克服的一些不利因素,因此需要政府制定专门的金融政策进行适当的保护,并支持其引进技术、完成技术的升级。金融机构在经过商业化改革以后已注重信用资金的效益性、安全性和流动性,加上很多产品的市场不景气,使乡镇企业获得贷款的难度大大增加,影响了企业的设备更新和产品调整。为了解决贷款难的问题,应该建立专项的乡镇企业现代化促进基金,用于信用担保和政策性贴息。同时,为了使这一有限的基金发挥更大的效果,对乡镇企业先要分门别类,重点支持,然后由点到面,逐步扩大。初期重点支持的应该是一些技术含量较高、属于成长性行业的制造业企业,以及为农业服务、为外贸出口服务的企业。
(三)建立健全社会化服务体系,为乡镇企业提供各种公益性服务要结合正在进行的政府机构改革,加强乡镇企业社会化服务体系的建设。为此,应出台专门的政策,既推动服务体系组织框架的尽快形成,又要对服务体系的性质、运转方式等进行定位。其中最重要的应该尽快建立不以赢利为目的,半官半民的服务机构,并从现在的各个政府部门和科研部门中吸收一批具有专业知识的干部和科研人员投身于这一新的事业。考虑到机构设置的简化,建立的服务机构应该是综合性的,包罗了诸如经营指导、信息提供、投资咨询、技术开发乃至融资等具体部门。
(四)构筑城乡一体化的基础设施网络,改善乡镇企业发展的硬环境为了积极推进农村工业化与国家工业化的整合,必须改变基础设施建设中的城市化倾向,加大农村基础设施建设的力度,率先实现城乡基础设施建设的整合。要在每个县选择2-4个人口与工业比较集中的镇进行重点开发,发展对外高速交通网,建立污染统一处理基础系统等,为乡镇企业的集中和吸引外来投资创造良好的条件。同时,也形成仅次于中心城区的次一级对外辐射源;还要对各个乡镇设立的工业小区进行合理规划、合理调整,由市、县两级政府结合城镇建设补助其改善工业小区的道路、电力、用水、排水等基础设施,形成由城区、重点乡镇工业区与一般乡镇工业区三个层次组成,具有现代化水准的基础设施网络和工业区网络。
(五)把社会保障制度全面推广到乡镇企业,以此推动员工的专业化与职业化要真正提高乡镇企业职工的素质,一个很重要的条件是他们必须成为完全意义上的产业工人或专职员工。目前,乡镇企业的大部分职工没有放弃承包的土地,需要兼营农业,其中虽有扩大收入的动机,但最主要的还是为了取得就业的保障。正是因为大量职工仍然与农业紧密相连,使得大部分乡镇企业发展至今始终带有明显的传统色彩,生产技术的升级和产品质量的提高总是会遇到传统观念的屏障。要改变这一局面,最基础的工作就是要为乡镇企业的职工建立基本的社会保障,使他们在彻底离开农业后没有后顾之忧。可以采取以土地换社会保障的政策,凡是需要享受国家提供的社会保障,就应该将土地归还给集体,离开农业成为真正的产业员工。另外在经济发展到一定的程度以后,要逐步缩小城乡之间的社会保障差别,形成统一的社会保障制度。
(作者单位:上海社会科学院部门经济研究所 上海 200020)