摘要：推动长江经济带发展必须从中华民族长远利益考虑，走生态优先、绿色发展之路，使绿水青山产生巨大生态效益、经济效益、社会效益，使母亲河永葆生机活力。由于长江经济带城市群发展的重点各有侧重，解决问题的方法也有所差异，而区域合作的初级阶段是城市的布局合作，中级阶段是生产的要素合作，高级阶段是政府间的制度合作，因此，在长三角城市群发展中，关键是如何完善创新区域协调的发展体制与机制问题。要统筹各地改革发展、各项区际政策、各领域建设、各种资源要素，促进长江经济带实现上中下游协同发展、东中西部互动合作，区域协调发展就成为推动长江经济带发展的重要内容与新常态。
关键词：长江经济带；生态优先；协调发展；航道联运
DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2016.02.014
党中央、国务院高度重视长江经济带发展。今年1月5日，习近平总书记在重庆召开推动长江经济带发展座谈会。他强调，长江是中华民族的母亲河，也是中华民族发展的重要支撑。推动长江经济带发展必须从中华民族长远利益考虑，走生态优先、绿色发展之路，使绿水青山产生巨大生态效益、经济效益、社会效益，使母亲河永葆生机活力。2 0 1 4年国家出台了《国务院关于依托黄金水道，推进长江经济带发展的指导意见》，指导意见已颁布有一年多了，目前长江经济带发展得如何，地方政府又做了那些重大决策，是广大民众十分关心的问题。中国国际经济交流中心曾在长江经济带的11个省市，做了近千份问卷，想了解一下国家出台的指导意见，究竟产生了哪些重大的影响。由此，对“十三五”期间我国长江经济带发展的新常态，可以得出些初步的认识。
一、长江经济带区域发展的合作特点
在推动长江经济带发展座谈会上， 习近平总书记指出，推动长江经济带发展必须建立统筹协调、规划引领、市场运作的领导体制和工作机制。要统筹各地改革发展、各项区际政策、各领域建设、各种资源要素，促进长江经济带实现上中下游协同发展、东中西部互动合作。因此，区域协调发展就成为推动长江经济带发展的重要内容。长江经济带有11个省市的三大和二小共有5个城市群所构成。近年来，经济总量约占全国G D P的35%左右。其中，长三角城市群由江苏、浙江、上海和安徽所构成，经济总量约占全国的20%，约13万亿。长江中游城市群由湖北武汉的“1+8”城市群、湖南的长（沙）、株（洲）、（湘）潭城市群和江西的南昌、鄱阳湖城市群等所组成，G D P约3.7万亿。成渝城市群由成都部分区域和重庆所构成，G D P约4.5万亿，另外还有云南的滇中城市群和贵州的黔中城市群。
（一）呈阶梯发展阶段的区域合作特点
区域一体化是区域合作的目标。从区域合作的模式来看，有一个阶梯发展的阶段。区域合作的初级阶段是城市的布局合作，中级阶段是生产的要素合作，高级阶段是政府间的制度合作。所谓布局合作，就是在区域合作的布局上，按生产力布局的规律和区位优势，分清楚哪些城市进入这个区域合作的范围，哪些城市进入另一个区域合作的范围。比如：长三角城市群的区域布局就走过了近30年的发展历史。上世纪的80年代初，国务院成立了上海经济区，区域合作设定的范围是环太湖的长三角的10个城市，结果这个范围实施了1年，马上就被行政区划体制打破了。因为中国是一个行政区经济，而不是一个经济区经济。上海经济区的合作范围从江浙沪发展到安徽、江西、福建。今天的长三角区域合作范围定格在了沪苏浙皖。
（二）风生水起的布局合作及要素合作
在长江中游城市群，目前还处于区域的布局合作阶段，鄂、湘、赣三省的区域合作重点，将在区域合作的布局上制定统一规划。成渝城市群走过了区域合作布局的初级阶段，已经到了要素合作阶段。成渝城市群同属于四川省一个行政体制，正因为在同一个行政区划中，从区域合理布局的规律出发，形成了成渝城市群。目前，成渝城市群正是区域合作发力的时候，发展速度名列前茅。要素合作，加速了在人流、物流、技术流、资金流和信息流流动，政府按市场经济搭台，企业按市场经济唱戏，区域合作风生水起。
（三）制度合作的先行区域和通畅平台
长三角城市群走过了区域的布局合作和要素合作阶段，目前已经进入到了区域合作的最高层面即制度合作阶段。长三角是我国城市群合作的先行区域，早些年，政府按市场规律设计了一系列合作政策，极大地提高了区域的企业积极性，要素合作提高了劳动生产力，创造了巨大的财政红利，地方政府税收颇丰。由于企业的生产要素需要不断地流动，这样才能不断地产生红利势能，因此，长三角的企业就产生了生产要素流动的强烈愿望。但是，当地政府由于得到了较高的税收，就不愿意区域内的企业生产要素流出，就设定了限制要素流出的门槛，于是就形成了长三角的生产关系成了长三角生产力发展的桎梏。
从长三角区域一体化目标来看，地方政府意识到了这个现象，清楚地认识到，要加速要素流动，这不是在企业层面上能够推动的，关键是要在政府的制度层面上进行合作。区域合作的对象是政府，合作除了经济以外，还应包括社会、人口、资源、环境等全方位内容。长三角政府在合作的体制与机制上，创造了一个通畅的运行平台，实行了“三级运作、统分结合”的区域合作协调机制，建立了三省一市的决策层（沪、苏、浙、皖最高决策体制）、协调层（副省级座谈会的协调机制）和执行层（各省市委办局执行机制）的三级运作模式，协调了长三角区域需要解决的综合交通、能源合作、环境保护、劳动保障和人力资源、区域信用体系、区域信息共享等专题问题，并在这些方面取得了积极进展。
二、长江经济带三大城市群发展的重点
优化长江经济带城市群布局，依托长三角、长江中游、成渝这三大城市群带动长江经济带发展是关键。由于三大城市群的区位、功能和定位各不相同，经济与社会发展的规模、总量、结构与区域资源、环境有较大的差异，因此，长江经济带发展在国家战略规划下各有重点。
（一）建设江海联运的黄金经济带
长三角城市群要在形成长江上中下游发展一盘棋的基础上，共同努力把长江经济带建成生态更优美、交通更顺畅、经济更协调、市场更统一、机制更科学的黄金经济带。长三角城市群要在成为连接丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的重要纽带的前提下，很重要的一项任务就是建设江海联运体系。长三角区域处于长江与东海的交汇处，国家战略布局是以上海港为核心，以江苏港和浙江港为两翼，建设上海国际航运中心。国务院批复了浙江舟山群岛新区规划，将舟山群岛定位为江海联运服务中心，将建设我国大型原油储备与原油加工基地，并规划进行杭州湾大通道的建设。舟山群岛有1 390个岛屿，拥有两万平方公里的海域，舟山布局通过实施“小岛迁、大岛连”的规划目标，已经具备了承接我国海洋重大项目的基础条件。舟山群岛可开发的深水岸线有50余处，总长280公里，占到了全国的五分之一，航路众多，航道纵横，水深浪平，多条国际航线穿境而过，是我国乃至世界大规模建港航线最有利的地区之一。舟山群岛将建设全球性一流的大宗商品综合枢纽港，以物流成本吸引和集聚全球大宗商品战略物资，利用大宗商品深水泊位，打造水水中转的集装箱转运基地，培育大宗商品航运服务，发展大宗商品配套加工服务，要成为我国江海联运的服务中心。江苏在江海联运建设中，加快推进长江南京以下深水航道的建设，长江南京以下深水航道主要是对南通至南京227公里航道内的水道整治，整治工程完工后，可满载五万吨级集装箱船双向通航，并兼顾十万吨级散货船减载。
（二）创造环境良好的新兴产业集群
努力建成黄金经济带是长江中游城市群发展的目标，为此长江中游城市群发展的重点，是要建立统一市场、加快转方式调结构，优化产业布局、统筹港口岸线资源，使市场在资源配置中起决定性作用的基础上，创造良好的市场运行环境。从湖北省来看，统筹推进了百项重点技术改造示范工程建设，支持钢铁、化工、建材、纺织等传统产业提升装备水平和技术含量，加快实施了战略性新兴产业“成长工程”、千亿产业“接续工程”、“科技企业创业与培育工程”和“科技成果大转化工程”，实施了服务业的“五个一百工程”。同时，湖北省为了发挥金融在长江经济带建设中的主导作用，推动设立了长江经济带发展基金，谋划组建长江银行。从湖南省来看，启动了长株潭国家自主创新示范区建设，推进创新创业园区“135”工程。从江西省来看，推进和帮扶60个省级重点产业集群，重点推动“互联网+”智能制造、现代农业、智慧旅游、文化创意、普惠金融、惠民服务、高效物流、电子商务、便捷交通和绿色环保10个方面的发展，创建了7 6个国家级和省级现代农业示范园区。
（三）做好生态修复的文明先行工作
长江拥有独特的生态系统， 是我国重要的生态宝库。习近平总书记强调，当前和今后相当长一个时期，要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护，不搞大开发。因此，无论是长江上、中和下游都要做好生态修复工作。处于长江上游的成渝城市群的任务重点是，要坚守上游地区生态优先发展的定力，发展生态型产业，坚决将可能造成环境污染的产业拒之门外。重庆实施了最严格的水环境保护和水资源管理制度，建设沿江绿色生态廊道，长江干流（重庆段）水质在全国7大水系中保持最好。云南把生态文明理念融入产业发展和城市建设全过程，推动绿色发展、循环发展、低碳发展。贵州在创新环境的保护思路上，推进生态文明体制机制改革和示范试点建设。重庆的渝东北生态涵养发展区、渝东南生态保护发展区获批国家第一批生态文明建设先行示范区。在沿江生态保护和修复上，重庆启动了新一轮退耕还林还草工程，持续推进石漠化治理、天然林保护等重点工程。长江上游区域将环境污染第三方治理试点，由赤水河流域扩大到乌江、清水江、南盘江流域部分的重点排污企业。
三、解决长江经济带发展中问题的思考
（一）完善创新区域协调的发展体制与合作机制
长江经济带城市群发展的重点各有侧重，解决问题的方法也有所差异。长三角城市群发展中，关键是如何完善创新区域协调的发展体制与机制问题。长三角在创新区域协调发展体制机制方面做了大量的工作，如建立了长三角区域“三级运作、统分结合”的区域协调互动合作机制，建立了长三角区域市场一体化合作工作机制，建立了多层多样的生态环境协同保护治理机制，建立了区域公共治理的合作机制，等等。但是，还存在一些问题。比如，在互动合作机制方面，还存在规划体系不健全、顶层设计不到位、综合交通网布局不均、长江沿岸港口结构不尽合理、江海联运分工不明确等现象。在市场一体化建设机制方面，大通关建设有待提升，启运港退税试点有待扩大。在生态环境协同保护治理机制方面，水污染严重，地区间环境纠纷较多，区域生态安全屏障脆弱，联防联控联治有待加强。为推动长三角城市群区域协调发展，可以从以下几个方面考虑。
一是加快推出国家层面的顶层设计与统筹协调机制。比如，研究制定《长江法》,出台长江经济带系统战略规划，成立长江流域管理的法定机构。
二是加强建设部门条线的流域性与跨部门协调机制。比如，建立长江流域生态保护机构，优先确保饮用水安全，建立全覆盖的水质监测网，保护岸线湿地与珍稀鱼类。再如，实施船舶标准化与绿色化同步推进，完善多式联运，完善海关跨关区、更换运输工具形式的中转通关流程。
三是长江口沿岸需要在国家统筹协调基础上，建立港口联盟，明确江海联运的区域合作分工。
（二）依托长江黄金水道的航道建设与滚动开发
长江中游城市群发展中，关键是解决如何依托长江黄金水道加快航运中心的建设问题。长江干线航道全长2 838公里，干支流通航里程约7.1万公里，占全国内河通航总里程的56%，因此被称为我国的“黄金水道”。长江干线通过建设三峡水利枢纽，实施长江口深水航道治理工程，中游水道整治和清淤应急工程，各级支流航道建设也得到较快推进。上游嘉陵江乌江等支流，航道建设采用航运发展与水电站建设相融的航电结合模式进行航道整治；中游湘江、沅水等支流，航道建设重视综合利用滚动开发的原则；下游水网地区，航道建设采取以河道疏浚整治为主的措施。长江黄金水道正逐步形成以上海、南京、武汉和重庆为中心的区域性港口群。
长江中游水系航运发展尚有很大潜力，目前主要存在问题是：长江中游航道大多通航等级偏低，航道等级结构不合理。因此，长江中游城市群以航运为龙头的综合交通网建设就存在较大差距，江海直达运输能力有限。长江干线航道潜能没有充分发挥，中游航道滩多水浅航槽演变剧烈，再加上江海直达船型的限制，江海直达运输发展缓慢。同时，长江沿岸大部分港口功能单一，机械化程度低，基础设施建设滞后。再者，长江黄金水道航运服务业主要以船代、货代等附加值较低的下游服务为主，在航运融资、咨询、保险、仲裁、海损理赔、公证公估、航运组织、船舶管理、海运经纪等航运服务上，还没有形成规模，航运服务业的国际化程度较低。为完善长江中游城市群依托长江黄金水道加快航运中心的建设问题，可以从以下几个方面考虑。
一是全面推进长江干线航道系统化、标准化治理，推进船舶的大型化、标准化进程。整治南京以下航道的12.5米深水航道建设工程，提高支流航道等级，基本建成干支衔接、形成江海直达的高等级长江水系航道网。长江水系主要港口布局应以流域性航运物流枢纽的上海、南京、武汉、重庆为中心，下游地区港口群，应配合上海国际航运中心和东部沿海港口建设，中游地区港口群，应依托武汉新港建设，逐步形成以武汉新港为主体，以中部地区重要港口为补充的国内综合运输中转集散基地。上游地区港口群，以把重庆港建设成为长江上游航运中心为契机，加大云南、贵州、四川等省港口的建设力度，完善港口集疏运系统。
二是在长江流域，加快航运中心集疏运一体化服务系统建设。香港之所以能在航运集装箱运输量大量外移到深圳之后，航运业产值仍然有所提升，主要是因为他们能为深圳等港口提供国际航运的一体化服务。目前，长江流域航运服务企业总体服务类型单一，服务项目集中在中低端，企业服务网络化程序低。再者，推动水水中转船舶研发应用，推进内陆河网、长江、洋山港水水中转标准化船型及绿色节能船舶的研发、制造和应用，并将水水中转船舶、绿色节能船舶研制纳入国家科技重大专项，促进水水中转发展。
三是完善长江中游航运发展的配套政策。比如，支持和促进航运服务产业加快发展的财税优惠政策，加大集聚航运人才向长江流域集聚的政策，优化口岸通关环境，便捷航运物流发展的政策，等等。
（三）长江上游生态的系统治理与协调管理
长江上游城市群发展中，关键是解决流域生态环境治理与协调管理的问题。近年来，长江流域生态环境的恶化没有大的改观，长江沿岸集聚着约有40余万家化工企业，分布着五大钢铁基地、七大炼油厂，工业三废的排放量逐年激增。工业污染直接排入长江，大量水电站的建立改变了长江本身的生态平衡，而过度捕捞给渔业资源造成了毁灭性打击，这使得长江流域面临着水资源、水灾害、水环境、水生态四大问题的困扰，“鱼米之乡”已经成了“污染之乡”。为完善长江上游生态环境治理与协调管理的问题，可以从以下几个方面考虑。
一是要科学确定长江河流生态系统用水总量，以及湖泊、水库、地下水等生态系统用水总量和水位要求。全面控制水资源开发利用程度，加强干流沿江5个城市(上海、南京、武汉、重庆、攀枝花)河段和5条主要支流(嘉陵江、岷江、沱江、汉江、湘江)综合治理，强化5个主要湖泊(滇池、巢湖、太湖、洞庭湖、鄱阳湖)和2个重要水库(三峡、丹江口)富营养化治理。
二是按照“谁开发、谁保护，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿，谁污染、谁付费”的原则建立生态补偿机制。具体包括：落实碳排放补偿机制，量化长江流域清洁空气供给费用补偿；加快推进南水北调工程并选择中线供水方案，让长江中上游清洁水资源能更好地惠泽民生；建立下游经济发达地区反哺中上游欠发达地区机制；提高国有公益林补偿标准，加大退耕还林补偿力度；完善流域环境污染联防联控机制和应急预警体系。
三是创新长江生态保护的管理协调机制。建议设立专门负责长江流域环境保护合作的委员会，制定关于环境合作的长期规划与发展战略，加强区域环境立法的合作与协调；建立长江流域信息通报机制，共享环境监测信息，积极推行环评会商交流；建立区域内的重大环境事件的通报机制，污染整治工作的协作机制、区域联合执法机制，进一步建立健全环境保护协调机制。
来源：上海城市管理