加快实施区域协调发展战略是发展新理念的重要内容，有利于解决地区间发展不平衡问题。作为当前区域协调发展的一种新态势，大城市毗邻地区的中小城市通过主动接轨、全面融合发展已逐步成为城市协调发展、形成开放格局、共享发展成果的一种重要实践。
一、毗邻地区接轨上海的背景与实践
当前经济发展进入中高速增长的新常态，各地纷纷谋求经济结构转型、实现创新驱动发展。一方面，十三五期间上海面临“四条底线”的发展硬约束，提出要通过城市非核心功能疏解来保障上海的健康发展；另一方面，作为区域一体化发展的直接参与者和受益者，面对国家战略的指引、自身的发展需求以及上海向外疏解功能的历史时机，上海周边毗邻地区接轨上海发展热情高涨。(一)毗邻地区接轨上海的时代背景在地区层面上，首先，各地面临经济增速放缓、产业发展动能转换的经济压力。在我国经济发达的长三角地区，经济发展也面临着较大的下行压力，2015年浙江、江苏和上海的经济增长速度与2010年相比，分别下降了3.94%、4.20%和3.00%。其次，大城市发展中的“城市病”问题越发凸显。以上海为例，上海当前面临严峻的资源、环境、人口等红线约束，以及污染、拥堵等城市问题，人口规模的持续增长、人口结构的不断变化对城市治理能力提出了较高要求，凸显了上海对科技创新能力的迫切需求，亟须通过非核心功能疏解加快结构转型，①进一步提质增效、实现创新驱动发展。再次，城市群建设需要在区域小尺度上进行细化。当前区域合作中，以地区分割、无序竞争为特点的“行政区经济”仍然存在(刘君德，2006)，对上海全球城市建设以及长三角世界级城市群建设而言，一方面，实现城市精明增长、打造全球城市区域是上海城市发展方向；另一方面，城市间通过分工合作形成合理的城市体系，以带动整个区域发展，也将成为地区经济的主要趋势。
党的十八大以来，国家相继实施了“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带三大区域发展总体战略，三大战略从对外开放、对内加强联系等方面对各类资源在更大范围的空间配置进行了总体布局(张学良，2016a)。一方面，三大战略的出台是新常态下跨区域协调发展的重要支撑。通过国家战略布局，将地区问题上升到国家层次，能够较好地进行跨区域协调、明确区域合作方向；另一方面，三大战略的实施有利于指导地区发展和城市建设，如北京“非首都功能疏解”与京津冀协同发展战略相辅相成，通过京津冀协同发展既有利于推动首都城市功能的优化，反过来通过非首都功能的重新配置，又有助于加快京津冀一体化建设，推动京津冀区域整体发展。
(二)毗邻地区接轨上海历史发展和实践动向
1.历史发展。二十世纪七八十年代，上海毗邻地区与上海的合作更多是企业自发行为，例如苏南、浙北地区的一些乡镇企业，为解决生产技术、市场销售等方面的问题，在当时体制、机制不顺畅的情况下，从上海大中型企业、高校等聘请“星期日工程师”，来解决技术难题，以提高自身生产水平。1990年代，随着改革开放的逐步深化和上海浦东大开发的良好机遇，接轨上海开始朝着市场与政府双重推动的方向迈进，各地纷纷将上海作为招商引资的重要平台，以此促进本地区经济发展，一些地区如平湖等明确提出“接轨上海”的发展战略。21世纪第一个10年里，长三角区域一体化逐步完善，区域间合作开始进入新的历史时期，接轨上海逐步由以往的招商引资平台转向全方位、宽领域、深层次的全面接轨阶段。回顾1990年代以来，尤其是各地“十一五”规划出台以来的接轨上海发展的战略演变，从中可以看出，毗邻区各地与上海的合作由来已久，在各个时期均十分重视接轨上海发展；从战略演变上看，各地从利用上海开发外向型经济逐步向接轨上海实现产业发展，再到全面接轨上海、实现融合发展的转变，接轨上海发展的决心一步步增强。同时由于各地发展阶段不同、对接上海发展的程度和基础条件不同，在接轨发展思路上也有所不同(见表1)。
2. 毗邻区各地接轨上海实践的新动向。随着长江经济带建设和“一带一路”倡议的实施，长三角跨区域合作不断升温。尽管在接轨上海工作上毗邻区各地起点、基础、阶段不同，然而在“十三五”期间，毗邻地区纷纷作出接轨上海的战略部署，个别地区如平湖、海门等更是提出接轨上海的实施方案，以期更加全面把握接轨上海的工作全局、准确地了解接轨上海的工作动态。表2列出了毗邻地区7个县市区“十三五”期间接轨上海的战略口号、接轨目标或具体接轨内容以及相关指导性文件。
从战略口号看，接轨上海已成为毗邻区发展的重要战略之一。与以往相比，“十三五”期间各地接轨上海强调依托本地自然条件和经济基础，侧重全方位接轨、实现融合发展；从接轨的目标设置以及接轨的具体内容看，重点围绕学习和引进上海先进技术、管理经验和公共服务，服务上海经济、金融、贸易、航运“四个中心”和全球科创中心建设以及为上海的居民生活提供必要的配套服务等3个方面开展工作，不断提高各地与上海多方面的融合程度。
3.在接轨上海战略的引领下，各地取得积极成果。总的来看，当前毗邻区接轨上海与以往相比，一是突破了以往的经贸范畴，本轮接轨从产业到人文，覆盖面较为全面，突出以人为本的发展理念。二是逐步尝试突破行政界限的束缚，通过多方面共建合作平台等方式共享经济发展成果。三是在体制机制上的相互协调，以自贸试验区经验复制推广为契机，逐步解决发展中的深层次问题。
(1)以经济互补促互利共赢。一是毗邻地区把上海作为招商引资的主平台。通过上海来引进内外资企业，通过上海实现企业“走出去”。其中，平湖在2017年1—6月从上海引进并签约项目38个，内资总投资超过56亿元，外商总投资超过2亿美元，覆盖工业、农业和服务业；启东2017年以来，在128个亿元以上重点项目中，来自上海的产业协作项目超100个；太仓“十二五”以来，共引进上海项目631个，项目投资总额达343.8亿元。二是毗邻区积极服务上海发展。以农产品供应为例，平湖50%以上的农产品销往上海，2017年1—6月供应上海的农产品销售额达5.17亿元；启东、海门在各自接轨上海的方案中也将上海作为农产品供给的重要外销地。
(2)以合作平台促分工协作。当前是上海经济、金融、贸易、航运“四大中心”和全球科创中心建设的关键时期，毗邻区与上海合作办园成为一大创新实践，各地积极利用上海科创中心建设契机，与上海园区在创新研发与生产之间形成良好分工，如平湖张江长三角科技城、外高桥集团(启东)产业园等合作平台积极承接上海工业项目；上海自贸试验区嘉善项目协作区的合作内容更是覆盖产业、贸易、金融、改革和管理等诸多方面。
(3)以综合交通促互联互通。从当前的交通接轨项目看，主要包括开通跨省公交、开通到上海主要枢纽和地铁站的班次列车、建设当地国际机场航站楼、引入上海轨道交通、港口共建以及公交卡互通等。其中昆山在接轨上海交通方面较为领先，2011年上海国际机场昆山航站楼正式运行，2013年上海轨道交通11号线成功延伸至昆山花桥，还开通昆山至上海主要枢纽地的班次列车以及高铁列车，接轨上海综合运输体系。
(4)以公共服务促社会融合。当前公共服务的接轨主要集中于医疗和教育方面。在医疗方面，一是医院之间对接合作，采取设立分院、科室合作、专家义诊、引入知名医院管理等方法，利用上海优良的医疗资源服务本地居民；二是与上海部分医院之间开展医疗保险异地联网结算，最大限度地服务本地居民。在教育方面，一是通过两地教师交流、教师赴上海高校、中小学进修等来提高本地办学水平，二是通过引入先进教育资源，服务本地及上海居民。
(5)以人文交流促民心相通。毗邻区积极利用自身与上海地缘相近、文化相亲的优势，开展一系列共同参与的活动和项目，一方面“请进来”，吸引上海文化、文艺等各界领域的团体、高层次文化活动到毗邻区交流；另一方面积极“走出去”，组织活动将自身特色的文化向上海进行推介。例如，海门不仅在上海媒体开辟专栏宣传推介海门，同时还组织海门特色文化艺术演出团队深入上海进行表演。嘉善还与上海金山以及上海建工三方共同开展古镇保护性开发。
(6)以政府合作促政策相通。包括，党政间互访、联合执法、规划接轨、沟通机制建立等方面。例如，昆山、太仓等地城市总规编制中，均强调接轨《上海城市总体规划(2020—2035年)》；在跨区域治理方面进行联合执法，如昆山与上海签订了省际水源地建设保护合作框架协议，太仓与上海嘉定建立环境“联防联治区”，以解决交界区域突出的环境问题。
二、毗邻地区接轨上海的主要特点和必要性
(一)新常态下毗邻地区接轨上海的主要特点
新常态下毗邻地区接轨上海是在现有行政区划不变的背景下，各地区立足自身禀赋条件、明确跨区域合作关系，市场主导、政府引导，在产业、交通、人员、发展空间、城市管理、公共服务等各个方面实现毗邻区与上海全面融合发展的发展过程。与以往对接更多侧重经贸往来不同，本轮接轨在五大发展理念的指引下，更加强调全方位、多领域、深层次的合作。围绕上海“经济、贸易、金融、航运以及科创中心建设”和“卓越的全球城市”建设，一方面，利用上海的优良产业资源、人力资源、公共服务资源以及巨大的消费市场来创新体制机制建设，改善自身产业结构、吸引高端人才、提升创新能力，促进人文交流、分享来自上海的优质教育和医疗资源；另一方面，为上海发展提供支撑，包括各类农副产品供应、劳动力以及上海特大城市非核心功能疏解所需的合作平台。
从学理层面上而言，一方面，中国超大城市以及特大城市发展面临严峻的环境问题、交通拥堵等“城市病”，亟须通过一部分功能疏解来提升自身可持续发展能力、缓解“城市病”、实现绿色发展；另一方面，毗邻地区中小城市依托区域大城市，利用其庞大的经济资源、技术能力、开放平台和市场规模，能够促进本地产业、功能、人口以及公共服务等各个方面的发展和提升，同时接轨大城市发展还能够通过区域合作的方式加强地区间的横向关联、避免无序竞争。因此，毗邻地区接轨大城市发展对于各地区而言能够起到互利共赢的良好局面、有助于打破“行政区经济”的束缚。在地区发展层面，也有利于以上海及其毗邻区形成良好的圈层结构(张学良，2016b)，共同打造长三角世界级城市群核心区域。
具体来看呈现出以下4个特点:一是强调互利共赢。以往的合作从“星期日工程师”，到利用上海实现招商引资、吸引产业转移，再到为上海的发展以及非核心功能疏解提供重要支撑，上海与毗邻地区的合作关系从最初以周边地区受益逐步转变为互利双赢。二是注重合作平台建设。平台建设是当前区域合作的一大特色，通过平台建设能够解决转移企业的载体选择以及成本问题，有利于通过集聚形成示范效应。三是发展定位不断提升。随着周边地区发展条件的逐步改善，各地接轨上海的定位也逐步从“上海的后花园”转变为做“上海的卫星城”。四是注重体制机制建设。以上海自贸试验区经验复制推广为契机，规范政府行为，优化营商环境和投资氛围。这种行为的内涵是新形势下区域合作的一种新模式，即存在行政区划束缚的背景下，如何通过经贸联系实现地区合作，本质是在理念上与上海同步，在行动上与上海协调，在服务上与上海保持一致。
(二)新常态下毗邻地区接轨上海发展的必要性
在城市发展新理念、国家战略的具体落实以及经济新常态等一系列宏观背景下，上海毗邻区接轨上海发展是近年来从中央到地方一系列相关政策文件的指引、地区经济转型的现实需要以及统筹城乡发展的必然结果。
1.政策指引。2015年底召开的中央城市工作会议提出要贯彻创新、协调、绿色、开放和共享的发展理念，从发展理念上看，上海毗邻地区接轨上海是贯彻五大发展理念的重要抓手。各地创新体制机制，通过平台建设、产业链和价值链分工等协调自身与上海的产业发展方向。在经济发展中，一方面，通过高门槛实现产业绿色发展；另一方面，发挥地缘优势，通过联合执法、协同管理等构建跨区域环保治理体系。在开放发展中，一方面，以上海为主平台、借船出海，实现与世界的开放新局面，共享上海全球城市建设红利；另一方面，抓住上海城市非核心功能疏解的历史机遇，为当地居民提供来自上海的优质服务。
2.经济转型路径。面对当前经济增速换挡、发展动力转换、产能过剩严峻、生态环境恶化等一系列复杂而又严峻的经济社会形势，地区经济发展亟须加快实现提质增效和区域协调发展。地区经济转型，一方面，需要自身发展动力持续升级、经济结构不断优化，实现由要素驱动到创新驱动的转变；另一方面，从中央一系列政策制定和地区发展实践来看，开展跨区域合作也成为经济转型的一条重要途径(高丽娜和蒋伏心，2017)。当前上海及其毗邻区均面临严峻的经济转型发展压力。对上海而言，能源、环境、土地、资源约束，进一步凸显了上海加快创新驱动的迫切需求，庞大的人口规模也对城市治理能力提出了较高要求，因此需要向外疏解一部分功能。从纽约、东京等国际大都市发展经验看，大都市联合毗邻地区共同建设是世界级城市群核心城市建设的重要内容，通过在更大范围内配置资源，形成以国际大都市为核心，多层次、网络化、功能互补的城市空间格局，以此提升要素集聚水平和产出效率。对上海毗邻区而言，城市建设基础设施相对薄弱、基本公共服务相对缺乏，极大地限制了城市发展空间，因此要抓住上海非核心功能疏解的契机，积极承接优质产业和公共服务，在不同的产业链和价值链环节上与上海实现良好的分工和协作。从具体举措看，上海毗邻区加快地区经济转型有以下思考:一是加强区域合作平台建设，推动不同发展阶段的地区之间在各自的禀赋优势上，利用其合作平台建设，形成良好的合作分工，提高生产效率。二是加快经济发展动能转换，创新驱动战略是当前各地发展的重要战略之一，通过创新发展不仅有利于逐步淘汰落后产能，增加产品科技附加值和产出效率，同时还有利于突破环保、土地资源的限制。三是深化体制机制改革，以政策创新优化经济发展的软环境，积极吸收上海自贸试验区的成功经验，不仅能促进本地区形成更加有利的竞争局面，还有利于在与上海的接轨过程中实现较好的政策沟通。四是着力提升生活性服务业发展，在与民生息息相关的教育、医疗、养老等生活性服务业方面，逐步加快市场化进程，加快生活性服务业供给侧结构性改革，以此提高两地居民的福祉，实现真正的共享发展。
3.突破行政区经济的重要实践。改革开放以来，中国经济由于分权式改革，使得地方政府官员在面临地区生产总值为主的政绩考核方面，主要以本地区发展为主进行思考和决策(王永钦等，2007)，这在一定程度上造成了各地市场分割，形成地方行为突出、要素流动受阻的行政区经济。行政区经济在我国长期存在，使得地区间区域分割、无序竞争和重复建设问题严重，往往难以形成区域整体优势。通过行政区划调整来改善行政区经济中出现的问题并不可持续，更多的是需要从经济边界调整上进行。毗邻区接轨上海正是通过上海与周边地区经济边界的耦合，来合理利用上海对外经济辐射能力，从而突破行政区经济的束缚。上海毗邻区接轨上海发展是在市场主导、政府引导下新区域主义的具体实施(曹海军，2015)。即政府间通过谈判进行政府跨区域治理，而非政府管理，在不突破行政界限的情况下政府间构建合作平台，协调区域合作中的发展定位、城市规划、政策保障等问题，然后通过市场化手段，引导企业与社会来充实合作内容，企业针对合作中存在的问题及时向政府进行反馈，以弥补市场失灵和政府失灵问题。
三、结论与展望
新常态下大城市毗邻地区发展越来越注重与大城市的接轨发展，在中国的京津冀、长三角和珠三角区域，毗邻区接轨大城市发展正在不断深入。当前区域合作中的一种模式———毗邻地区接轨大城市发展，在我国三大城市群———京津冀、长三角、珠三角正在不断上演。毗邻地区与大城市接轨发展是实现区域协调发展、加快大都市区与城市群建设的重要内容。在当前新一轮区域经济合作发展的大背景下，区域合作应当朝着深层次、全方位展开，着力解决以往跨区域合作中的突出问题，降低跨区域合作的协调成本，建立行之有效的区域合作新机制。因此，在实践操作层面上，通过毗邻区接轨大城市发展，在针对性更强、协调成本较低的条件下，在相对较小的空间尺度上形成紧密的地区联系，探索跨区域协调发展的新机制和新方法，不仅有利于区域协调发展战略的实施，以地区发展合力强化区域竞争力，也有利于城市群核心城市建设，形成完善的城市体系。
注释：
①http://news.xinhuanet.com/politics/2017-02/20/c_1120494606.htm.
参考文献:
[1]曹海军.新区域主义视野下京津冀协同治理及其制度创新[J].天津社会科学，2015(2).
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[4]王永钦，张晏，章元.中国的大国发展道路———论分权式改革的得失[J].经济研究，2007(1).
[5]张学良.2015中国区域经济发展报告[M].北京:人民出版社，2016.
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